高雄高等行政法院106年度訴字第300號判決

裁判字號：高雄高等行政法院106年訴字第300號判決

裁判日期：民國107年05月09日

裁判案由：有關土地事務

高雄高等行政法院判決
106年度訴字第300號民國107年4月25日辯論終結原告 莊金妹
孫麗卿 被告屏東縣政府代表人 潘孟安 訴訟代理人 黃立偉 被告屏東縣滿州鄉公所代表人 余增春 訴訟代理人 石博仁
鍾淑美 陳怡融 律師被告屏東縣屏東市公所代表人 程清水 訴訟代理人 劉佳鑫 上列當事人間有關土地事務事件，原告不服內政部中華民國106年5月24日台內訴字第1060034762號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項分別定有明文。經查，本件原告原起訴時係以屏東縣政府為被告，其聲明為：「㈠撤銷訴願決定及原處分。㈡被告應將屏東縣○○鄉○○○段（下稱射麻裡段）78-8、78-10、78-11等3筆土地決標予原告。」嗣於訴狀送達後，原告追加屏東縣滿州鄉公所（下稱被告滿州鄉公所）及屏東縣屏東市公所（下稱被告屏東市公所）為被告，並變更及追加訴之聲明為：「先位聲明：㈠撤銷訴願決定及原處分。㈡被告屏東縣政府及被告滿州鄉公所應將辦理之103年度『都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地之交換標的』（下稱系爭投標案）乙案決標；並將射麻裡段78-8、78-10及78-11等3筆土地移轉登記予原告。備位聲明：被告屏東縣政府及被告屏東市公所應將屏東縣屏東市○○段（下○○○段00000000000000000000號等3筆土地辦理徵收並給付原告徵收補償費。」經核本件原告所為訴之變更及追加，被告均無異議，且為本案之言詞辯論，揆諸行政訴訟法第111條第2項之規定，視為同意變更及追加，應予准許。
貳、實體方面
一、爭訟概要︰緣坐落射麻裡段78-8、78-9、78-10、78-11地號等4筆土地（下稱系爭土地)位屬國家公園區農業用地，被告屏東縣政府於民國104年3月17日以屏府城都字第10405888301號公告系爭投標案投標及開標日期，公告期間自104年3月18日至104年4月16日止，而系爭土地為前揭公告可申請交換之公有非公用土地（管理機關：被告滿州鄉公所)。原告於103年8月20日及23日以渠等所共有灰扅段1231-1、1840-1、1906地號等3筆土地向被告屏東縣政府申請交換資格審查，經被告屏東縣政府審查後核發予「屏東縣都市計畫私有公共設施保留地交換資格證明書」，原告遂憑以於104年4月15日（被告屏東縣政府收件日)投標。嗣被告屏東縣政府於104年4月30日召開系爭投標案（開標）審查會議，會議結論：「㈠本次投標案件部分涉及以部分權利土地交換完整權利土地之情事，因法有未明尚待釐清，經主持人裁示今日暫緩開標，待釐清相關法令疑義後，再另行公告開標日期。㈡另公有非公用土地之交換標的射麻裡段78-8、78-9地號土地及其他地號土地，經與會鄉公所代表表示，該幾筆地號土地現況已有公用之需，惟會後委請鄉公所查明後，再行陳報，俾供本案後續憑辦。」等語。嗣經被告滿州鄉公所以104年5月22日滿鄉建字第10430577300號函復（下稱被告滿州鄉公所104年5月22日函）被告屏東縣政府，射麻裡段78-8、78-9地號土地現作道路使用已有公用之需，射麻裡段78-10、78-11地號土地亦有保留公用之需。案經被告屏東縣政府審認系爭土地確有公用需求，以104年6月24日屏府城都字第10416479800號函（下稱被告屏東縣政府104年6月24日處分）通知原告，系爭土地符合都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法（下稱土地交換辦法）第10條規定之情形，故依同辦法第16條第3款規定不決標予原告。原告不服被告屏東縣政府104年6月24日處分，提起訴願，經內政部104年12月28日台內訴字第1040079331號訴願決定（下稱內政部104年12月28日訴願決定）「被告屏東縣政府104年6月24日處分撤銷，於2個月內由被告屏東縣政府另為適法之處分。」被告屏東縣政府遂以105年3月2日屏府城都字第10505712101號公告（下稱被告屏東縣政府105年3月2日公告）廢止系爭投標案之交換標的－即系爭土地，再以105年4月14日屏府城都字第10507556400號函（下稱原處分）通知原告，系爭土地確有土地交換辦法第6條第2項第3款之情形，爰依同辦法第16條第3款規定不決標予原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰㈠主張要旨：
⒈先位聲明部分：
⑴原告等2人於103年8月26日均按照公告事項逐一辦理申
請投標資格證明書，而共有之坐落灰扅段1906地號面積458平方公尺、1840-1地號面積458平方公尺及1231-1地號面積19平方公尺等3筆為私有公共設施保留地（原告莊金妹權利範圍為6分之5、原告孫麗卿權利範圍6分之1，合計為6分之6全部持有）無所有權不完整之情形。⑵本件投標標的物為系爭土地，係經被告滿州鄉公所依土
地交換辦法第6條第1項規定清查後，認系爭土地為可供交換之公有非公用土地，並將其土地標示、面積、公告現值、使用現況等資料製作成冊，送執行機關(即被告屏東縣政府)，被告屏東縣政府接獲前開清冊後，進行會勘確認，依據同辦法第7條規定，公告確定為可供交換標的在案。且依交換標的清冊系爭土地現為墾丁國家公園內農業區，迄今仍是；容許私有且可依國家公園規定申請建造（民宿），鄰地芙蓉山莊便是。原告投標後及開標日前，被告均無表示意見或公告廢止決標。詎料104年4月30日開標日當天，只有原告依土地交換辦法第12條第1項規定聯合投標，被告突然宣稱改期開標，嗣後遽認系爭土地經查明後有土地交換辦法第6條第2項第3款規定情事，以被告屏東縣政府104年6月24日處分廢止該交換標的，並依同法第16條第3款規定，不決標予原告。
⑶對射麻裡段78-9地號土地現作道路使用之情，原告不爭
執(同意廢標或改換同等值他筆)，但射麻裡段78-8地號土地現場實際為空地與公告相符，因此原告多次請求會同地政人員會勘釐清真相，惟被告不敢面對申請地政機關會勘，理應採信而不採信。又射麻裡段78-8、78-10、78-11號土地，是否符合土地交換辦法第6條第2項第3款規定，已有處分、利用等計畫或限制用途：系爭土地現為墾丁國家公園內農業區，有交換標的清冊可證係屬可供交換之公有非共用土地。且從被告滿州鄉公所於104年5月22日函復內容，不難得知射麻裡段78-10、78-11地號等2筆土地現在並未處分利用(現場為荒地)，故無土地交換辦法第6條第2項規定情形。
⑷城鎮風貌改造如老街、都市更新之拉皮補助等，與土地
交換辦法第6條第2項第3款無關。況且，96年度「城鎮地貌改造-創造臺灣城鄉風貌示範計畫(政策引導型)」「滿州鄉城鄉風貌暨觀光發展改善計畫」係政府德政要繁榮地方撥款補助城鄉風貌改善(如各地老街)，並非要被告屏東縣政府分贓撥款給被告滿州鄉公所去請人寫作1本規劃書花費160多萬元報銷，然後不作風貌暨觀光發展改善，且該計畫是地方為配合政府補助各鄉鎮「城鎮地貌改造-創造臺灣城鄉風貌示範計畫」經費（政策引導型），而提出將來發展之規劃遠景而已，非屬土地交換辦法第6條第2項第3款規定所指之已有處分、利用等計畫。
⑸系爭投標案之投標單完全沒有涉及以部分權利土地交換
完整權利土地，被告卻以原告所提出交換土地(灰扅段1231-1、1840-1及1906地號等3筆土地）之所有權恐有不完整為理由，拒絕開標，雖經原告當場說無不完整情形卻未被接受，可證被告停標之理由顯然不實；又原告亦無政府採購法第50條各款事由，被告卻恣意停標，顯無法律上依據。另則被告屏東縣政府依法應開標而不開標，更不按承諾改定期日開標，因此原告繼續提出陳情請求迅速開標，詎被告屏東縣政府尚未函覆，就將投標單原封寄還原告，顯然於法不合，且僅退回2件，不無企圖吃案之嫌，因此原告不服寄還被告屏東縣政府，並繼續利用縣長與鄉親有約時間提出陳情。被告屏東縣政府仍執原詞不與處理，並以104年7月6日屏府城都字第10418776800號函覆「……若台端認為權益有所影響，得依訴願法等相關規定提出救濟。」原告無可奈何下依其函示提起訴願，經內政部104年12月28日訴願決定：「原處分撤銷，於2個月內由被告屏東縣政府另為適法之處理。」但被告屏東縣政府仍不作適當處理，原告乃向縣長提出陳情，縣長當場指示：既已撤銷原處分，應速處理無理由再拖，事關人民生命財產……等語，但被告屏東縣政府仍置若罔聞，並以系爭土地符合土地交換辦法第6條第2項第3款規定，依同辦法第10條規定，以105年3月2日公告廢止系爭土地作為交換標的，再依同法第16條第3款規定，以原處分不決標予原告，顯然無理由。
⒉備位聲明部分：
⑴未經原告同意擅自在原告等2人共有灰扅段1906地號、18
40-1地號及1231-1地號土地開闢延平路及延平一路，被告屏東縣政府稱「是被告屏東市公所開闢」；被告屏東市公所稱「只是維修鋪設柏油路而已，無開闢。」但若未開闢道路，原告等2人共有之土地不可能成直線、寬度同為8米之延平路及延平一路。則政府既然未經地主同意而在地主土地上開闢道路，並鋪設柏油路使用，卻不給付使用費又不予徵收補償，因此依據司法院釋字第747號解釋意旨，土地所有權人有請求徵收土地所有權之權；且國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策而徵收私有土地時，應給予相當之補償，方符首開憲法保障財產權之意旨。
⑵原告依司法院釋字第400號解釋文意旨，向被告申請逐年
編列預算徵收或給付土地使用費，被告竟以無經費需待中央補助為由拒絕補償。案經原告查詢後，內政部營建署103年5月8日營署工程字第1030028490號函覆略稱（本院卷第29頁）：「行政院已將補助地方一般經常性、基本設施等經費直撥各地方政府……。」行政院主計總處103年5月26日主預補字第0000000000A號函覆略稱（本院卷第31頁）：「經查103年度中央對屏東縣政府一般性及專案補助款計129.7億元……。」及財政部國庫署103年5月27日台庫劃字第10300591850號函覆略稱（本院卷第33頁）：「屏東縣政府及屏東市公所103年度中央統籌分配稅款通知分配金額分別為60.9億元及1.6億元……。」等語，且被告屏東縣政府陸續有出賣土地及租金收入之情，竟以無經費瞞騙原告，顯為推託之詞。再者，鄰地均已徵收補償，本件不徵收補償，亦欠公平與正義。
⑶案經原告揭穿後，被告屏東縣政府改變願以交換土地投
標方式處理，並於104年3月17日公告系爭投標案。因此，被告屏東縣政府及被告滿州鄉公所所辦理之系爭投標案，即是以其他方法補償原告所受之損害，不但符合司法院釋字第400號解釋之「以他法補償」意旨，亦符合原告之利益，且系爭投標案已進行至投標完成程序，被告等不應假借其他理由拒絕開標決標，使原告遭受二度之損害。
㈡聲明：
⒈先位聲明：⑴撤銷訴願決定及原處分。⑵被告屏東縣政府
及被告滿州鄉公所應將辦理之系爭投標案決標；並將射麻裡段78-8、78-10及78-11等3筆土地移轉登記予原告。
⒉備位聲明：被告屏東縣政府及被告屏東市公所應將○○段
0000000000000000000號等3筆土地辦理徵收並給付原告徵收補償費。
三、被告屏東縣政府答辯及聲明︰㈠答辯要旨：
⒈本件因原告原投標交換標的之系爭土地，經被告滿州鄉公
所以104年5月22日函通報查明射麻裡段78-8、78-9地號等2筆土地現況已有鋪設柏油、通行道路使用之公用事實，餘射麻裡段78-10、78-11地號等2筆土地亦位於該管「滿州鄉城鄉風貌暨觀光發展改善計畫」中滿州生態公園用地範圍內，有保留公用之需。則本件交換標的土地已不宜列入交換，且符合土地交換辦法第10條規定之其他情形特殊者，應可認定，則被告屏東縣政府依同辦法第7條規定以105年3月2日公告廢止該交換標的，並於公告期滿後，依同辦法第16條第3款規定，以原處分不予決標予原告，依法並無不符。
⒉次查土地交換辦法第15條第2項規定意旨在於，依該辦法
所定之交換契約，其契約締結關係理應立基於雙方意思一致而成立之法律行為並受雙方合意下所簽定之契約約束，就成立契約之特定法律關係而言，雙方意思表示亦需具有相同價值及交換土地意思一致，而非囿於原告一方命令他方服從之關係。然就本件公有土地管理機關被告滿州鄉公所於104年5月22日函文內容所敘，已有公用之需意思表示，顯與原告續欲投標交換之意思有所不一致，至被告屏東縣政府依同辦法第10條規定公告廢止該交換標的後，次依同辦法第16條第3款規定，不予決標該投標人（即原告），該原告所有土地僅恢復原屬狀態，並未產生不利益，且該公有土地管理機關即被告滿州鄉公所咸有地方制度法第20條所賦予地方自治事項下財產之經營及處分權限保障，至被告滿州鄉公所對於地方自治事項之決定倘非恣意即應受尊重；則被告屏東縣政府所為處分自無疑義等語，資為抗辯。
㈡聲明：原告之訴駁回。
四、被告滿州鄉公所答辯及聲明：㈠答辯要旨：
⒈被告滿州鄉公所僅為土地管理機關，並非「都市計畫私有
公共設施保留地與公有非公用土地交換」之執行機關，亦無審查投標或決標之權限，則原告提起本件課予義務訴訟，且先位聲明請求被告滿州鄉公所辦理系爭土地決標並移轉土地予原告云云，於法不合，應予駁回。
⒉原告主張系爭土地不符合土地交換辦法第6條第2項第3款
之規定，亦有誤解，按土地交換辦法第6條第2項第3款文義以觀，並不以公有非公用土地已實際處分、利用為限，若有計畫進行處分或利用，亦應排除不列入交換，其理甚明。經查，目前系爭射麻裡段78-8、78-9、78-11地號土地，皆有一部分成○○○鄉○○路○○巷之道路使用、射麻裡段78-10地號土地亦有一部分成○○○鄉○○路○○巷之道路使用，有全國土地資料分區查詢系統圖及現況照片可資參照（本院卷第333-337頁）。另由「滿州鄉城鄉風貌暨觀光發展改善計畫」中規劃滿州生態公園配置示意圖（本院卷第339-351頁）可知，入口售票亭為縣道200與舊公路38巷之交叉口，並計畫將舊公路38巷向上開拓、延伸至入口服務區，而系爭土地規畫為大、小客車停車場，職此，系爭土地確實有利用之計畫，而不應列入土地交換，被告滿州鄉公所發現後，隨即通知被告屏東縣政府，由被告屏東縣政府依法廢止公告後不予決標於原告，於法並無不符等語，資為抗辯。
㈡聲明：原告之訴駁回。
五、被告屏東市公所答辯及聲明：㈠答辯要旨：原告僅依土地徵收條例第57條及司法院釋字第74
7號解釋內容，即據以認定需用土地人無拒絕土地所有權人申請徵收土地之請求云云。然按土地徵收條例第57條第1項立法意旨，係當國家取得使用私有土地之上空或地下等空間時，得協議或徵收取得土地地上權，並以同條第1項內容為同條第2項規定之適用；惟原告僅以土地徵收條例第57條第2項內容，即據以認定需用土地人無拒絕徵收土地所有權之理云云，顯與法有違。又依司法院釋字第747號解釋內容意旨，並無一般人民有請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地之公法上請求權，即一般人民之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上非屬公法上請求權，故原告以此為據所為備位聲明所請，應屬無理由等語，資為抗辯。
㈡聲明：原告之訴駁回。
六、爭點：㈠原告請求撤銷被告屏東縣政府不予決標之處分及訴願決定，暨被告屏東縣政府、被告滿州鄉公所應將辦理系爭投標案決標予原告等2人，並將射麻裡段78-8、78-10及78-11等3筆土地移轉登記予原告，是否有理由？㈡原告依司法院釋字第400號、第747號解釋，請求被告屏東縣政府、被告屏○市○○○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等3筆土地辦理徵收並給付原告徵收補償費，是否有理由？
七、本院的判斷：㈠前提事實：如爭訟概要欄所示事實，有被告屏東縣政府104
年3月17日屏府城都字第10405888301號公告、被告滿州鄉公所104年5月22日函、被告屏東縣政府104年6月24日處分、被告屏東縣政府105年3月2日公告、原處分及訴願決定書在卷可參，堪以認定。
㈡關於先位聲明即被告屏東縣政府就系爭土地不決標予投標人
即原告是否適法及原告請求被告屏東縣政府、被告滿州鄉公所將射麻裡段78-8、78-10及78-11等3筆土地移轉登記予原告部分：
⒈原告先位聲明訴訟類型之說明：
⑴按行政訴訟法第5條第1項、第2項所規定之課予義務訴
訟制度，旨在對於人民依法向行政機關申請應為行政處分或特定內容行政處分而未獲准許之案件提供救濟之管道，其著重者並非行政機關是否已就該申請案件作成否准之行政處分（其差別僅在於究屬行政訴訟法第5條第1項或第2項之類型而已），而係在於人民就其依法申請案件最終是否能獲准許，而達到權利保護之功能。易言之，就人民依法申請而開始行政程序之案件，無論行政機關係根本未予置理、或係作成否准行政處分、或係不斷以退件或命補正或其他方式而未直接表示准駁，祇要人民已依法提起訴願而未獲救濟，均得向行政法院請求救濟。且人民提起課予義務訴訟時，除聲明請求命行政機關作成行政處分或特定內容之行政處分外，另附帶聲明請求將否准處分或訴願決定撤銷，其乃附屬於課予義務訴訟之聲明，並非獨立之撤銷訴訟，與課予義務訴訟具一體性，不可分割。
⑵本件原告請求被告屏東縣政府、被告滿州鄉公所應作成
系爭土地決標予原告之處分、辦理移轉登記之行為，並請求撤銷被告屏東縣政府原不予決標之處分及訴願決定，依上開說明，核屬課予義務訴訟，先予敘明。
⒉原告不具請求被告屏東縣政成決標之公法上權利：
⑴依都市計畫法第50條之2第2項及土地交換辦法第4條、
第5條、第6條、第7條第1項、第8條、第12條第1項、第13條第1、2項、第15條第2項規定（如附錄法條）可知，都市計畫私有公共設施保留地，如無土地交換辦法第6條第2項不得交換之情形，固均得准許私有公共設施保留地之土地所有權人土地交換之申請。又其交換程序，須經私有公共設施保留地之土地所有權人協力提出申請取得交換資格證明書後，始得參與投標，並於得標後，方有簽約及履行所有權交換之可能。換言之，在私有公共設施保留地所有權人參與依土地交換辦法所舉辦之公有非公用土地交換招標，並就特定交換標的「得標」前，申請人仍無請求作成交換及移轉土地之公法上權利，即主管機關並無依申請人請求作成決標行政處分之可能。
⑵本件被告於104年3月17日以屏府城都字第10405888301
號公告辦理系爭標案之投標及開標日期（見訴願卷2第52-55頁）。嗣被告於104年4月30日開標當日以投標案件部分涉及以部分權利土地交換完整權利土地之情事及交換標的射麻裡段78-8、78-9地號土地及其它地號土地，經與會被告滿州鄉公所代表表示，該地號土地現況已有公用之需，尚待釐清遂停止開標（見訴願卷1第130-131）。嗣被告滿州鄉公所以104年5月22日函通知被告屏東縣00000000段0000000000號土地現作道路使用已有公用之需，系爭射麻裡段78-10、78-11等地號土地亦有保留公用之需（見訴願卷1第132頁）。被告屏東縣政府認系爭土地符合土地交換辦法第6條第2項第3款規定，乃依同辦法第16條第3款規定，先以104年6月24日處分不決標予原告（見訴願卷2第149頁），原告不服，提起訴願，經內政部104年12月28日訴願決定，以系爭土地，被告如認符合土地交換辦法第6條第2項第3款規定，有廢止交換標的必要，應以公告先行廢止該交換標的，再不決標予投標人，方符合土地交換辦法第10條及第16條第3款規定之不予決標之法定程序，乃撤銷原處分，由被告屏東縣政府另為適法之處分。嗣被告屏東縣政府以系爭射麻裡段78-8、78-9地號土地，現況已鋪設柏油作道路使用之公用事實，另系爭射麻裡段78-1
0、78-11地號土地亦位於屏東縣96年度「城鎮地貌改造-創造臺灣城鄉風貌示範計畫(政策引導型)」-「滿州鄉城鄉風貌暨觀光發展改善計畫」中滿州生態公園用地範圍內，有保留公用之需，已經被告滿州鄉公所104年5月22日函報在案，因此審認系爭土地符合土地交換辦法第6條第2項第3款規定之情形，以105年3月2日公告廢止系爭土地作為系爭投標案之交換標的，並以原處分不決標予原告，此有系爭公告影本（見訴願卷2第171頁）附卷可稽，核其程序與土地交換辦法第10條規定無違。
⑶原告主張：系爭射麻裡段78-8地號（同段78-9地號作為
道路使用不爭執）土地是否全部在既成道路上顯有疑義，且射麻裡段78-8、78-10、78-11號土地，是否符合土地交換辦法第6條第2項第3款規定，已有處分、利用等計畫或限制用途，更有疑問。然系爭土地於決標前，經被告滿州鄉公所以射麻裡段78-8、78-10地號現作為道路（滿州鄉永靖村38巷）使用，另同段78-10、78-11地號亦有保留公用之需，關於道路鋪設部分並提出工程採購契約、被告滿州鄉公所工程決算書及道路舖設照片、工程結算驗收證明書為證（見訴願卷2第139-148頁）。
另系爭4筆土地所在，屬屏東縣政府城鄉地貌改造－創造臺灣城鄉風貌計畫，由被告滿州鄉公所委託太乙工程顧問股份有限公司執行，係規劃為滿州生態公園，而入口售票亭為縣道200與舊公路38巷之交叉口，並計畫將舊公路38巷向上開拓、延伸至入口服務區，而系爭土地規畫為大、小客車停車場，有被告滿州鄉公所提出之「滿州鄉城鄉風貌暨觀光發展改善計畫及其配置示意圖」在卷可參（見本院卷第339-351頁），是系爭土地自屬土地交換辦法第6條第2項第3款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，本不得列入交換土地。從而，被告屏東縣政府以104年3月17日屏府城都字第10405888301號公告將系爭土地列為該市103年度土地交換案之交換標的，即有違誤。被告屏東縣政府經被告滿州鄉公所告知已有利用計畫後，依土地交換辦法第6條第2項第3款規定，依職權以公告廢止系爭土地為系爭投標案之交換標的（見訴願卷1第78頁），揆諸首揭法令規定，並無不合。原告以該城鄉風貌改善計畫僅屬規劃遠景，非屬土地交換辦法第6條第2項第3款規定所指之已有處分、利用等計畫，並不足採。
⑷至本件被告滿州鄉公所辦理可供交換公有土地作業，欠
缺橫向聯繫，先將「已有處分或利用等計畫用途」之土地，陳報被告屏東縣政府辦理公告，後再陳明已有處分或利用等計畫用途，而由被告屏東縣政府以105年3月2日公告廢止系爭土地為交換標的並不予決標。因本件實際上被告屏東縣政府就系爭市有土地尚未與原告完成其交換事宜（決標予原告），原告等2人尚非「得標人」，自亦無據此請求被告屏東縣政府、滿州鄉公所應作成決標及決標後簽約及辦理移轉登記之權利。又查，原告等2人請求將射麻裡段等3筆土地登記予原告等2人，須以原告等2人為系爭投標案之得標人為前提，茲因原告等2人提起被告屏東縣政府應將系爭投標案作成決標予原告2人之課予義務訴訟，並無理由，已如前述，則渠等合併請求移轉登記之訴訟，亦顯無理由，應一併以判決駁回之。
㈢備位聲明即原告請求被告屏東縣政府、屏東市公所徵收灰扅段等3筆土地部分：
⒈按「司法院釋字第400號解釋固指既成道路成立公用地役關
係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言『國家應依法律之規定辦理徵收給予補償』，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂『國家應依本解釋辦理補償』。此另由該號解釋文亦敍明『……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……』等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非可逕作為向國家請求財產上給付之公法上原因；又『徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之』、『中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關』、『直轄市或縣（市）主管機關接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人』，土地徵收條例第14條、第17條、第18條分別定有明文。依該規定，提出徵收土地之申請時，核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，則本件上訴人逕行請求被上訴人徵收系爭土地及給付徵收補償費或價購系爭土地，於法尚有未合。」（最高行政法院92年度判字第828號判決參照）。
故原告主張司法院釋字第400號解釋，賦予既成道路所有權人於各級政府不於期限內履行其義務時，享有給付補償費請求權云云，依上開說明，顯屬誤解而無從准許。
⒉再者，依土地徵收條例第19條規定：「徵收土地或土地改
良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」本件被告屏東縣政府或屏東市公所至多為需地機關，並非土地徵收之核准機關（內政部），是其等均非原告主張核准徵收之適格被告，本院自應為駁回原告之訴之判決。
⒊司法院釋字第747號解釋亦非原告得援為徵收補償之請求權基礎：
⑴按本件原告等2人主張灰扅段1231-1、1840-1、1906等
3筆地號土地現供既成道路使用，請求需地機關徵收土地「所有權」，與司法院釋字第747號解釋認需用土地人因興辦土地徵收條例第3條規定之事業，穿越私有土地之上空或地下，致逾越所有權人社會責任所應忍受範圍，形成個人之特別犧牲，而不依徵收規定向主管機關申請徵收地上權者，土地所有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收「區分地上權」之情節，並非同一。且土地「所有權」與「區分地上權」其權利內涵並非相同，不宜相提並論，原告主張司法院釋字第747號解釋內容，已賦予既成道路所有權人得主動請求徵收之憲法上權利，尚非有據。
⑵次按司法院釋字第400號解釋，指明私有土地因符合一
定要件而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償，然其意旨僅係國家立法及施政之指針，尚非可作為人民向國家請求財產上給付之公法上原因，已如前述。而司法院釋字第747號解釋原因案件聲請人，雖有聲請變更司法院釋字第400號解釋，但因審查結果認為確定終局判決並未適用該號解釋，予以不受理（見該號解釋理由書末段），故司法院釋字第747號解釋並未變更司法院釋字第400號解釋，司法院釋字400號就既成道路之徵收補償所闡釋之意旨，仍未變更而失其效力，應予說明。
⒋綜上所述，原告上開所訴，並非可採，其訴請判決如其備位聲明所示，為無理由，應予駁回。
㈣本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資
料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、結論：原告就系爭投標案所提課予義務訴訟之先位聲明，均無理由，應予駁回；另原告請求被告屏東縣政府、屏東市○○○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等3筆土地辦理徵收並給付徵收補償費之備位聲明，亦無理由，亦應予以駁回。
中華民國107年5月9日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官邱政強
法官吳永宋法官黃堯讚以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國107年5月9日
書記官江如青附錄法條：
┌──────┬────┬───────────────┐│都市計畫法│第50條之│（第1項）私有公共設施保留地得│││2│申請與公有非公用土地辦理交換，││││不受土地法、國有財產法及各級政││││府財產管理法令相關規定之限制；││││劃設逾25年未經政府取得者，得優││││先辦理交換。││││（第2項）前項土地交換之範圍、││││優先順序、換算方式、作業方法、││││辦理程序及應備書件等事項之辦法││││，由內政部會商財政部定之。││││（第3項）本條之施行日期，由行││││政院定之。│├──────┼────┼───────────────┤│土地徵收條例│第13條第│申請徵收土地或土地改良物，應由│││1項│需用土地人擬具詳細徵收計畫書，││││並附具徵收土地圖冊或土地改良物││││清冊及土地使用計畫圖，送由核准││││徵收機關核准，並副知該管直轄市││││或縣（市）主管機關。││├────┼───────────────┤││第14條│徵收土地或土地改良物，由中央主││││管機關核准之。││├────┼───────────────┤││第17條│中央主管機關於核准徵收土地或土││││地改良物後，應將原案通知該管直││││轄市或縣(市)主管機關。││├────┼───────────────┤││第18條│（第1項）直轄市或縣(市)主管機││││關於接到中央主管機關通知核准徵││││收案時，應即公告，並以書面通知││││土地或土地改良物所有權人及他項││││權利人。││││（第2項）前項公告之期間為30日││││。││├────┼───────────────┤││第19條│徵收土地或土地改良物應發給之補││││償費，由需用土地人負擔，並繳交││││該直轄市或縣（市）主管機關轉發││││之。│├──────┼────┼───────────────┤│都市計畫私有│第4條│私有公共設施保留地有下列情形之││公共設施保留││一者，不得與公有非公用土地辦理││地與公有非公││交換：││用土地交換辦││一、都市計畫書規定應以市地重劃││法││、區段徵收或開發許可等整體││││開發方式取得。││││二、已設定他項權利。但經他項權││││利人同意於辦理交換土地所有││││權移轉登記時，同時塗銷原設││││定他項權利者，不在此限。││││三、出租、出借、被占用、限制登││││記或有產權糾紛情形。││││四、已興建臨時建築使用。但經臨││││時建築物權利人同意於勘查前││││自行拆除騰空，或願意贈與公││││有並經公有土地管理機關同意││││者，不在此限。││││五、持有年限未滿10年。因繼承或││││配偶、直系血親間之贈與而移││││轉者，其持有年限得予併計。││├────┼───────────────┤││第5條│（第1項）應由中央政府取得之私││││有公共設施保留地，以國有非公用││││土地辦理交換；無可供交換之國有││││非公用土地者，以直轄市、縣（市││││）或鄉（鎮、市）有非公用土地辦││││理交換。││││（第2項）應由直轄市、縣（市）││││政府或鄉（鎮、市）公所取得之私││││有公共設施保留地，以直轄市、縣││││（市）或鄉（鎮、市）有非公用土││││地交換；無可供交換之直轄市、縣││││（市）或鄉（鎮、市）有非公用土││││地者，以國有非公用土地辦理交換││││。││├────┼───────────────┤││第6條│（第1項）公有土地管理機關應定││││期清查可供交換之公有非公用土地││││，並將其標示、面積、公告現值、││││權利狀態及使用現況等資料製作成││││冊，於每年3月底前送執行機關。││││（第2項）公有非公用土地有下列││││情形之一者，不予列入交換：││││一、公共設施保留地。││││二、依法不得為私有之土地。││││三、已有處分、利用等計畫或限制││││用途。││││四、抵稅土地。但經稅捐稽徵主管││││機關同意者，不在此限。││││五、已設定他項權利。但經他項權││││利人同意者，不在此限。││││六、已出租。但經承租人同意者，││││不在此限。││││七、依建築法指定建築線有案且已││││建築完成之現有巷道或具公用││││地役關係之既成道路。││├────┼───────────────┤││第7條│（第1項）執行機關接獲可供交換││││之公有非公用土地清冊後，得視實││││際需要會勘確認，並應於每年6月││││底前整理成適當之交換標的，於各││││該機關網站、公布欄及各該鄉（鎮││││、市、區）公所公布欄公告受理私││││有公共設施保留地交換資格審查（││││以下簡稱交換資格審查），並將公││││告日期、地點登報周知。││││（第2項）前項公告至少30日，公││││告期間得於交換標的現場豎立公告││││牌張貼公告。││││（第3項）第1項公告應載明下列事││││項：││││一、交換標的之標示、面積及公告││││現值。││││二、交換標的之權利狀態及使用現││││況。││││三、受理申請交換資格審查及個人││││或團體提出交換標的異議之機││││關及期間。││││四、申請交換資格審查應備之文件││││：││││（一）申請書││││（二）交換資格審查收件截止日前││││2個月內之都市計畫土地使││││用分區證明書、土地登記（││││簿）謄本、地籍圖謄本。││││（三）符合第4條第5款之證明文件││││。││││（四）其他執行機關規定申請交換││││資格審查應備之文件。││││五、其他必要事項。││││（第4項）私有公共設施保留地土││││地所有權人為辦理交換公有非公用││││土地，得申請鑑界，其費用應自行││││負擔。││││（第5項）第1項可供交換之公有非││││公用土地有變更土地使用分區之必││││要時，得依都市計畫法第27條第1││││項第4款規定變更後，再辦理交換││││。││├────┼───────────────┤││第8條│（第1項）執行機關審查私有公共││││設施保留地符合第3條及第4條規定││││後，核發私有公共設施保留地交換││││資格證明書（以下簡稱交換資格證││││明書），並應載明下列事項：││││一、屬中央應取得或地方應取得。││││二、劃設年限。││││三、私有公共設施保留地土地標示││││、面積、公告現值、所有權人││││姓名與國民身分證統一編號。││││四、其他經執行機關認為必要事項││││。││││（第2項）前項交換資格證明書有││││效期限以當次交換使用為限。││├────┼───────────────┤││第10條│執行機關依第7條規定公告交換標││││的後，查明交換標的有第6條第2項││││各款情形，或於投標前認為個人或││││團體所提異議確有理由或其他情形││││特殊者，得公告撤銷或廢止該交換││││標的。││├────┼───────────────┤││第12條│取得交換資格證明書之私有公共設│││第1項│施保留地之土地所有權人得單獨或││││聯合其他土地所有權人於交換標的││││投標期間，備妥下列文件放入封存││││袋，並將袋口密封後，向執行機關││││投標：││││一、投標書，應載明下列事項：││││（一）土地所有權人姓名、住址；││││其為法人者，其法人名稱、││││代表人姓名及主事務所。││││（二）投標之私有公共設施保留地││││標示、面積、權利狀態、當││││期土地公告現值及土地總價││││值。││││（三）交換標的。││││（四）其他經執行機關規定之事項││││。││││二、交換資格證明書。││││三、土地所有權人之身分證明文件││││；其為法人者，其法人登記證││││明文件。││││四、開標日3個月內之土地登記（││││簿）及地籍圖謄本。││││五、其他經執行機關規定之證明文││││件。││├────┼───────────────┤││第13條│私有公共設施保留地辦理交換之優│││第1項│先順位，以下列方式定之：││││一、劃設皆逾25年未經政府取得者││││為優先。││││二、部分劃設逾25年未經政府取得││││者其次。││├────┼───────────────┤││第13條│前項各款有2件以上投標，以土地│││第2項│總價較高者得標，土地總價相同時││││，以抽籤方式定之。││├────┼───────────────┤││第15條│執行機關應於前項公告後30日內會│││第2項│同得標人及公有土地管理機關勘查││││交換之土地；公有土地管理機關應││││與得標人於勘查完竣後30日內簽約││││，並辦理交換土地所有權移轉登記││││及點交事宜。││├────┼───────────────┤││第16條│交換標的投標案有下列情形之一者││││，不決標予該投標人：││││一、私有公共設施保留地不符合第││││3條或第4條規定。││││二、未依第5條規定投標。││││三、交換標的有第10條規定情形。││││四、不符合第14條規定。││││五、土地所有權人與交換資格證明││││書所載土地所有權人不同。││││六、應備文件缺漏、影本與正本不││││符，或投標書填寫內容不全、││││字跡不清無法辨識。│││││└──────┴────┴───────────────┘