裁判字號：最高行政法院109年判字第329號判決
裁判日期：民國109年06月11日
裁判案由：有關人事行政事務
最高行政法院判決
109年度判字第329號上訴人 朱潤逢 訴訟代理人 沈志成 律師被上訴人中國輸出入銀行代表人 劉佩真 訴訟代理人 林元祥 律師
郭哲華 律師上列當事人間有關人事行政事務事件，上訴人對於中華民國107年10月4日臺北高等行政法院107年度訴字第674號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、本件經過：
㈠、被上訴人係受財政部監督之事業機構，於民國92年間，聘任上訴人為副總經理，期間自92年11月25日至97年8月31日計4年9月6日。97年8月間，上訴人經遴聘為被上訴人之總經理，任職期間自97年9月1日至102年6月30日，復自102年7月1日至104年6月25日接任被上訴人之理事主席，計6年9月25日，合計在被上訴人服務11年7月1日。104年6月26日起擔任臺灣中小企業銀行股份有限公司董事長。
㈡、106年8月21日，上訴人以其尚未依「國營事業機構負責人經理人退離及撫卹原則」（下稱負責人退撫原則）請領離職金及副總經理年資之退休金，向被上訴人請領並請求開立員工退休金專戶。被上訴人認為，上訴人擔任副總經理的4年9月6日時間，不足5年，不符合行為時財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法（即事業人員退撫辦法）第16條規定之退休要件，依負責人退撫原則第6條第4項將負責人、經理人年資與曾任國營事業人員服務年資合併，符合退休條件者，就其曾任國營事業人員服務年資，依事業人員退撫辦法之退休金計算基準發給離職給與之規定，此部分核發10個基數，計新臺幣（下同）150萬4210元；至上訴人擔任總經理及理事主席之6年9月25日時間，依負責人退撫原則計算離職給與，核給7個基數，計117萬3480元，合計267萬7690元。並以107年2月6日中輸人字第1079000498號函（下稱107年2月6日函）檢陳給予扣稅後之離職給與266萬2160元支票乙紙予上訴人。
㈢、上訴人對於被上訴人計算的數額沒有意見，但是認為該數額款項性質是退休金，不服被上訴人未准許其依財政部所屬公營銀行員工13%優惠存款改進方案規定，按年利率13%及臺灣銀行3年期定期儲蓄存款機動利率加計3%計息辦理優惠存款（下稱優惠存款），循序提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及被上訴人107年2月6日函、被上訴人應依上訴人106年8月21日申請，作成核定上訴人之退休金為267萬7690元，並准許辦理優惠存款之處分。經原判決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張、被上訴人於原審之答辯，均引用原判決之記載。
三、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、兩造間為公法上具上下服從之特別職務關係，故被上訴人就上訴人請求給付離職金、退休金，並准許開立員工退休金專戶以辦理優惠存款所為之核定及否准，性質屬行政處分。
㈡、依國營事業管理法第33條訂定之事業人員退撫辦法，適用對象是財政部所屬各行、局、公司編制內支領薪給之派用或訂有聘僱契約之人員。此辦法是處理事業人員的年資結算、提儲金、離職金、退休金、撫恤金，退休金則包括離職金及保留年資結算給與。而負責人退撫原則所稱國營事業負責人、經理人，係依行政院所屬國營事業機構負責人經理人董監事遴聘要點（下稱負責人遴聘要點）遴聘之負責人、經理人或其他相當職務，負責人遴聘要點所稱經理人，包括總經理或其他相當職務。負責人退撫原則是處理國營事業機構負責人、經理人之離職給與或撫卹給與。因此，負責人退撫原則的適用對象是上訴人擔任總經理、理事主席計6年9月25日期間，事業人員退撫辦法適用對象是上訴人擔任副總經理計4年9月6日期間，而所核發的是離職給與，只是計算基準採退休金之計算基準。上訴人擔任副總經理4年9月6日年資，不符合退休規定，合併其擔任總經理、理事主席之年資而符合退休要件，就該4年9月6日年資，依事業人員退撫辦法退休金計算基準規定，發給離職給與；至擔任總經理、理事主席計6年9月25日年資，依負責人退撫原則規定發給離職給與。二者性質都是離職給與，不是退休金，這計算處理模式，不影響給付性質，既為離職給付，自無由辦理優惠存款等為論據。
四、上訴意旨略以：
㈠、原判決未適用依國營事業管理辦法第33條授權訂定之法規命令即事業人員退撫辦法有關退休規定，反而適用行政規則之負責人退撫原則，又未說明何以二者規定不同時，應優先適用負責人退撫原則，遽認上訴人領取的系爭給付267萬7690元係離職給與，而非退休金，違反憲法第23條法律保留原則，且判決不適用法規、理由不備。又負責人退撫原則第6條第4項第1款之離職給與，係以年資合併，符合退休條件之前提，依退休金基準計給，目的是為維護任職同一主管國營事業機構負責人、經理人的退休權益，上訴人所擔任的副總經理、總經理及理事主席等職務，都是被上訴人編制內人員，都屬於行為時事業人員退撫辦法第2條規定之事業人員，被上訴人之總經理及理事主席也是事業人員退撫辦法適用之對象。上訴人於104年6月25日自被上訴人銀行離職當時，已滿62歲，前後任職年資計11年7月1日，符合事業人員退撫辦法第16條得請領退休金之規定，被上訴人核算之系爭給付267萬7690元，性質為退休金，依法自得辦理優惠存款。原判決認為上訴人取得之離職給與應適用負責人退撫原則，性質不是退休金，無由辦理優惠存款，故意忽略負責人退撫原則並未明文規定離職給與不具退休金性質，未進一步說明理由及依據，有適用法規不當、理由不備之違誤。
㈡、上訴人經政府機關依法令考試任用、具公務員身分，由財政部派任到被上訴人擔任副總經理、總經理及理事主席，受雇於政府、為國家服務，其退休年資之採計不因職務性質而有區別，上訴人擔任副總經理、總經理及理事主席等職務11年7月1日的工作年資，均應計入退休年資，該工作年資所核給之離職給與，自屬退休金性質。原判決未考量公務員退休年資之特性及採計方式，未說明負責人退撫原則所規定之離職給與，與退休年資性質何以不同，遽認上訴人之離職給與並非退休金性質，實嫌率斷。
㈢、退步言，被上訴人既同意上訴人轉任時保留之副總經理工作年資4年9月6日，與之後服務年資併計退休年資，上訴人應受信賴保護，原判決未詳查、未說明不採理由，有判決不適用法規、理由不備之違法。又關於上訴人擔任副總經理4年9月6日部分，併計其擔任總經理、理事主席年資，符合事業人員退撫辦法任職滿5年，且年滿60歲得請領退休金要件，此部分應適用事業人員退撫辦法規定核給退休金，此150萬
4210元部分，當得辦理優惠存款，原判決亦有不適用法規、理由不備之違法等語。
五、本院查：
㈠、按人民的訴訟權為憲法所保障，私權爭執，得提起民事訴訟；公法上爭議，除法律另有規定應依其他訴訟程序救濟外，得依行政訴訟法提起行政訴訟，並以此劃定行政審判權與民事審判權之範圍。一個具體爭議事件，究竟屬於公法或私法爭議，涉及行政法院之審判權的有無，行政法院依職權主動審查，並以訴訟資料為基礎而加以判斷。而行政訴訟法第125條第1、3項規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。……（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」
㈡、次按，國營事業係結合國家與事業，以國家的身分來經營一定的事業，設立的理由可能是防止獨占的濫用，可能是為民生需要、增加國庫收入或政策性考量，其組織型態則有公法與私法型態之別，惟並不是以此區分人員之身分關係。關於國營事業人員的進用，採多軌併行，身分屬性呈現高度的異質性，略可分為依法任用者、代表國家或其他公法人行使職權之受指派者、依法聘用及僱用人員及依勞動契約僱用之人員。又中國輸出入銀行條例第1條規定：「政府為促進出口貿易，發展經濟，設中國輸出入銀行，受財政部之監督。本行為法人。」第2條規定：「本行資本由國庫撥給之。」；104年7月1日修正公布前之中國輸出入銀行條例第4條規定：
「本行經營左列業務：辦理輸出機器設備及其他資本財所需價款或技術服務費用之保證及中、長期融資。辦理出口廠商為掌握重要原料供應或為拓展外銷從事對外投資以及工程機構承包國外工程所需資金與合約責任之保證及中、長期融資。辦理出口廠商輸入與其外銷有關之原料、器材、零件所需價款之保證及中期融資。辦理出口廠商短期融資之保證。辦理財政部核准之輸出保險。辦理國內外市場調查、徵信、諮詢及服務事項。其他經財政部核定辦理之業務。」可知，被上訴人係依中國輸出入銀行條例設立，受財政部監督而經營銀行業務之國營事業機構。
㈢、再財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則第1條規定：「財政部為促進所屬國營金融、保險事業機構經營企業化，並加強人事管理，特訂定本準則。」第5條規定：「各機構應本職位分類之精神，建立職務責任制之人事管理制度。除董事長、理事主席、總經理、局長外，各級職位應按工作之繁簡難易及職責程度核列職等。其辦法由本部訂定，報請行政院核備。」第7條規定：「各機構人員之任用，董事長、理事主席、總經理、局長，由本部遴報行政院核定；董（理）事，監察人、副總經理、協理、副局長，由本部遴選核定。其餘人員，除法令別有規定外，得由各機構視需要派用或聘僱，其比例由各機構定之。……」財政部所屬國營金融保險事業機構職位列等辦法第2條規定：「財政部所屬國營金融保險事業機構除董事長、理事主席、總經理，局長外，凡預算員額內之正式職員與工員所擔任之職位，均應核列職等。」行為時事業人員退撫辦法第2條規定：「本辦法所稱金融、保險事業人員，係指本部所屬各行、局、公司編制內支領薪給之派用或訂有聘僱契約之人員。」另外，負責人遴聘要點第2點規定：「各主管機關於遴聘人員擔任事業機構負責人、經理人及董、監事時，應本專業化之旨，審酌人員之學識、才能、品德、經驗及為人與事之適切配合，以期配合國家政策，遂行政府投資之政策目的。」該要點並針對遴聘的程序、權責與限制，經遴聘為事業機構負責人之權利義務事項為規範，其中第4條有關事業機構負責人、經理人之遴聘並規定：「事業機構負責人、經理人之遴聘，應依行政院所屬各主管機關應報院核派（定）職務及作業程序一覽表，由各主管機關將擬提人選報本院核派（定）後，再由各主管機關依程序辦理後續事宜。」而負責人退撫原則第8條復規定：「本原則所定各項離職及撫卹給與事項，應於主管機關依『行政院所屬國營事業機構負責人經理人董監事遴聘要點』遴聘國營事業負責人、經理人時，由主管機關與負責人、經理人訂定委任契約明定之。」佐以104年7月1日修正公布前之中國輸出入銀行條例第11條「本行置總經理1人，由財政部指派之，兼承理事會決策，綜理全行業務；副總經理1人或2人，由總經理提經理事會同意後聘任，並報財政部備案，輔助總經理處理行務。」之規定，據此以論，被上訴人的副總經理職務係由被上訴人聘任，而被上訴人的總經理或理事主席職務，則係財政部依一定程序甄選提報人選由行政院核定後遴聘。前者之情形，上訴人與被上訴人間存在的是聘任關係，為職位列等規定的適用對象，後者之情形，則呈現二面關係，即財政部指派上訴人之委任關係，以及因被上訴人為法人，無行為實體，須有決定其意思並實行所生之被上訴人與上訴人間委任關係，既非屬勞動關係，亦非職位列等規定的適用對象，，亦與司法院釋字第305號解釋所稱公司法第27條政府或法人之股東，當選為董事或監察人，而受政府或法人指定在公司代表政府或法人執行職務之情形不同。
㈣、行政契約與私法契約之區別，參酌行政程序法第135條規定，原則上以契約標的為準，若契約標的給付行為不易區分為私法或公法性質，則須就契約目的及契約整體特徵作判斷。本件原判決以系爭離職給與是否具退休金性質而得辦理優惠存款之爭執，為公法上爭議，無非係認為兩造為公法上具上下服從之特別職務關係，故被上訴人107年2月6日函為核定及否准之行政處分等情。然查，上訴人與被上訴人間，不論是副總經理的聘任關係，或總經理、理事主席的委任關係，究竟是公法或私法契約關係，訴願決定卷2第11-13頁所附92年11月19日被上訴人聘任上訴人為副總經理函、財政部表示依行政院核定而由上訴人陞任為總經理之97年8月28日台財人字第09700423010號函、金融監督管理委員會表示所報自102年7月1日由上訴人接任理事主席准予備查之102年7月17日金管銀國字第10200194590號函，都只是客觀呈現上訴人擔任被上訴人上開職務之情節，原審就此攸關審判權歸屬之認定，既未查明該等聘任契約、委任契約之內容，甚至負責人退撫原則第8條已規定關於負責人、經理人之離職及撫卹給與事項，應由主管機關與之訂定委任契約明定，亦未見向當事人發問，令其陳述事實、聲明證據，以查得的資料作為契約屬性之判斷，不分上訴人的副總經理職務，或總經理、理事主席職務，逕認兩造間是公法上下服從特別職務關係，復未說明如此認定之理由，即為實體判決，顯有認定事實不依證據、判決不適用行政訴訟法第125條第1、3項規定及理由不備之違誤，足以影響判決之結果。上訴意旨雖未指摘及此，然本院調查高等行政法院判決有無違背法令，不受上訴理由之拘束，原判決既有上述違誤，仍應認本件上訴為有理由，因尚有相關事項未明，本院無從自為裁判，爰將原判決廢棄，發回原審調查後，另為適法之裁判。
六、結論，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國109年6月11日
最高行政法院第一庭
審判長法官侯東昇
法官陳國成法官王碧芳法官鍾啟煌法官蘇嫊娟以上正本證明與原本無異中華民國109年6月12日
書記官莊子誼