裁判字號：臺中高等行政法院103年訴字第89號裁定
裁判日期：民國103年04月28日
裁判案由：都市計畫
臺中高等行政法院裁定
103年度訴字第89號原告 林梁山 被告雲林縣政府代表人 蘇治芬 上列當事人間都市計畫事件，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」第6條第1項前段規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」故同第6條第1項雖規定確認行政處分無效之訴訟類型，惟若請求確認無效之對象並非行政處分，則此確認之訴自屬起訴不備要件甚明。又所謂行政處分，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。若行政機關或地方自治團體非對於具體事件、特定之個人所為之措施或處置，自非前揭規定所稱之行政處分，人民如有意見陳述，應依請願法規定或一般陳情之方式，表示其願望，要難依行政救濟程序謀求解決（最高行政法院60年裁字第233號判例參照）。又按法規命令或地方自治法規係對將來不特定之對象所為之一般抽象性規定，在未適用於具體事件前，自非行政處分。是如對於非行政處分提起訴訟，請求確認其為無效，其起訴即應認不備要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
二、原告起訴意旨略以：民國64年4月20日發布之「麥寮都市計畫」及95年3月27日發布之「變更麥寮都市計畫（第2次通盤檢討）」，造成原告與訴外人 陳吳蔭 所有雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地，被劃歸編定為商業用地，每年繳交相關稅金，惟近40年來該都市計畫迄未執行，以致無商業用地之實，原告卻應繳交較高稅率之商業用地稅金。若被告所稱本件所涉都市計畫，係屬法規命令，惟本件無法律授權，卻實質上發生法規範效力，使原告所有土地繳交高額稅金卻無法利用，嚴重侵害原告權益。次查，95年3月27日發布之「變更麥寮都市計畫」，僅經被告所屬都市計畫委員會第141次會議決議，並陳報內政部都市計畫委員會第611次會議議決，而未經公開及聽證程序，被告顯然違反行政程序法第164條第1項及第107條第1項規定，程序上有重大瑕疵，欠缺有效要件，應為無效。本件所涉都市計畫公告迄今已近40年，依行政執行法第7條第1項之規定，顯然無執行之必要，亦無法達成執行之目的，依法應終止執行，以符比例原則等語，並聲明求為確認64年4月20日發布「麥寮都市計畫」及95年3月27日發布「變更麥寮都市計畫（第2次通盤檢討）」無效（本院卷第32-34頁，原告103年3月6日【本院收文日期為同年月7日】起訴補正狀參照）。
三、惟按司法院釋字第148號解釋：「主管機關變更都市計劃，行政法院認非屬於對特定人所為之行政處分，人民不得對之提起行政訴訟，以裁定駁回。該項裁定，縱與同院判例有所未合，尚不發生確定終局裁判適用法律或命令是否牴觸憲法問題。」又司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」其解釋理由略以：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，依照訴願法第1條、第2條第1項及行政訴訟法第1條之規定，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟。始符憲法保障人民訴願權或行政訴訟權之本旨。此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發佈及擬定計畫機關依規定5年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」亦即主管機關變更都市計畫，如係個案變更，則係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致使特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟，以資救濟；但如係通盤檢討所作必要之變更，非屬於直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，人民不得對之提起行政訴訟。而依上開司法院釋字第156號解釋意旨，有關都市計畫之擬定、發佈及依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，性質上屬「法規」性質，並非行政處分，即依都市計畫法第3條、第4條之規定，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉。亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，故非行政處分而係屬「法規」性質，最高行政法院96年度判字第1318號判決意旨亦採相同見解。
四、經查，本件原告主張因系爭都市計畫導致其與訴外人陳吳蔭共有坐落雲林縣○○鄉○○段○○○○號土地編定為機關用地、762地號土地編定為道路用地及768地號土地編定為商業地區，致其繳交較高稅率之稅金；又系爭都市計畫公告至今已近40年，迄未執行，顯無執行之必要云云。惟原告所爭執之64年4月20日發布「麥寮都市計畫」，及95年3月27日發布之「變更麥寮都市計畫（第2次通盤檢討）案」，分別為雲林縣麥寮鄉公所依都市計畫法規辦理之擬定，及依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，有土地登記謄本、地籍圖、雲林縣都市計畫委員會93年10月7日第141次會議紀錄、內政部都市計畫委員會94年6月21日第611次會議紀錄、雲林縣政府103年1月4日府城都字第1020188396號函附本院卷（第10、42-43、68-87、88-98頁）可稽，故上開「麥寮都市計畫」及「變更麥寮都市計畫（第2次通盤檢討）案」，其性質均非屬都市計畫之個案變更，揆諸前揭司法院解釋及說明，並未直接對特定個人的具體生活事實發生法律效果，其性質為一般抽象性的自治法規，自非行政處分，原告不得以之為確認無效訴訟之對象。是原告對之提起確認行政處分無效訴訟，揆諸前揭法律規定，即非合法。又本件原告之訴既因不合法而遭駁回，故兩造關於本件實體理由之爭執，本院即無再予論述之必要，附此敘明。
五、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國103年4月28日
臺中高等行政法院第二庭
審判長法官王德麟
法官蔡紹良法官詹日賢以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）。
中華民國103年4月28日
書記官詹靜宜