裁判字號：臺北高等行政法院106年簡上字第145號判決
裁判日期：民國107年05月21日
裁判案由：有關營建事務
臺北高等行政法院判決
106年度簡上字第145號上訴人臺北市政府都市發展局代表人 林洲民 （局長）住同上訴訟代理人 王棟樑 律師被上訴人 李素琴 上列當事人間有關營建事務事件，上訴人不服臺灣臺北地方法院中華民國106年7月14日105年度簡字第351號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
事實及理由
一、事實概要：被上訴人為門牌號碼臺北市○○區○○路0段000○0號0樓之0區分所有建物（下稱系爭房屋）之所有權人，該房屋所在之臺北市○○區○○路0段000號「○○○○」大樓（地下2樓至地上15樓計139戶，下合稱系爭建物），領有65使字第1305號使用執照。系爭建物前於民國99年間，經財團法人臺灣營建研究院鑑定後，認為屬須拆除重建之高氯離子混凝土建築物（俗稱海砂屋），經臺北市政府以100年2月1日府都建字第09973514800號公告（下稱100年2月1日公告），請系爭建物全體區分所有權人於公告日起2年內停止使用，並於3年內自行拆除。臺北市政府並以同日（北市）府都建字第09973514801號函（下稱100年2月1日函）通知被上訴人等應於102年2月1日（列管公告日起2年）前停止使用，並於103年2月1日（列管公告日起3年）前自行拆除。嗣經上訴人函請台灣電力股份有限公司臺北市區營業處（下稱台電公司）查復系爭房屋最近1期用電度數（即104年7月及8月合計度數），查復結果資料為4,047度，上訴人乃以104年11月4日北市都建字第10469366303號函通知被上訴人陳述意見，經被上訴人檢附申請延長使用切結書及簽證安全判定書等資料，申請延長使用系爭房屋12個月（自104年11月16日至105年11月15日止），經上訴人以104年12月25日北市都建字第10470426200號函通知被上訴人略以，依臺北市列管須拆除重建高氯離子混凝土建築物未依限停止使用罰鍰處分裁罰基準（下稱裁罰基準）備註4規定，建築物所有權人作為自用住宅使用者，方得展延使用期限，惟經臺北市建築管理工程處於104年12月23日派員現場勘查，現況是否作為自用住宅使用仍有疑義，請再補充相關具體事證憑辦，惟未獲被上訴人回應。上訴人審認被上訴人未依限停止使用系爭房屋，違反臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例（下稱善後處理自治條例）第7條第1項規定，乃依裁罰基準等規定，以105年2月19日北市都建字第10566006700號裁處書（下稱第1次裁處書）處被上訴人新臺幣（下同）5,000元罰鍰，並限於文到後次日起6個月內停止使用。被上訴人不服，第1次提起訴願，經臺北市政府以105年5月11日府訴二字第10509069200號訴願決定書（下稱第1次訴願決定書）決定：
「原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起30日內另為處分。」上訴人乃依上開訴願決定撤銷意旨，重新審查，認定系爭房屋屬營業場所，且依裁罰基準備註4規定，不得申請延長使用或暫免罰鍰，乃依善後處理自治條例第7條第1項及裁罰基準等規定，以105年6月13日北市都建字第10564290700號裁處書（下稱原處分）處被上訴人6萬元罰鍰，並限於文到後次日起2個月內停止使用，逾期仍未停止使用者，得連續處罰，且以同日期北市都建字第10564290701號函檢送原處分予被上訴人。被上訴人仍不服，第2次提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）105年度簡字第351號行政訴訟判決（下稱原判決）訴願決定及原處分關於罰鍰6萬元部分均撤銷後，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張及訴之聲明、上訴人於原審之答辯及聲明、原判決認定之事實及理由，均引用原判決所載。
三、上訴意旨略以：按最高行政法院105年8月9日105年8月份第1次庭長法官聯席會議決議內容意旨，原處分機關於行政處分經撤銷後，重為更不利之行政處分並不違反訴願法第81條第1項但書之規定。本件第1次訴願決定將第1次裁處書撤銷，係因訴願機關認定系爭房屋現狀是否作為自用住宅使用仍有疑義。經上訴人查明現場確係出租作為商業使用，應屬裁罰基準「屬出租或營業者」項次。亦即第1次裁罰以「自用住宅使用」項次裁罰係屬裁罰權適用不當，此亦為原判決所是認。故原處分以系爭房屋經公告為海砂屋應停止使用，仍出租他人營業使用，獲取巨額利潤，而有嚴重公共安全疑慮，仍供公眾使用，其違法情節嚴重，實應依裁罰基準「屬出租或營業者」項次裁罰，應無不法，原判決撤銷原處分及訴願決定應為違背法令。並聲明求為判決：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人第一審之訴駁回或發回臺北地院行政訴訟庭。㈢第一、二審訴訟費用由被上訴人負擔。
四、本院之判斷：
（一）本案相關法條：
1.按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：……二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」98年5月27日修正、11月23日施行之建築法第77條第1項及第91條第1項第2款分別定有明文。
2.次按善後處理自治條例第2條規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府都市發展局（以下簡稱都發局）。」、第3條規定：「本自治條例所稱高氯離子混凝土建築物，指經都發局認可之鑑定機關（構）鑑定，認定其混凝土氯離子含量超過鑑定時國家標準值，必須加勁補強、防蝕處理或拆除重建之建築物。」、第7條第1項規定：「經鑑定須拆除重建之建築物，都發局應依建築法規定通知所有權人停止使用，並限期命所有權人拆除，其建築物應列管並公告之。逾期未停止使用者，得處建築物所有權人新臺幣5,000元以上6萬元以下罰鍰，必要時得按次處罰。逾期未拆除者，得強制拆除，拆除費用由所有權人負擔。」
3.又按臺北市政府辦理高氯離子混凝土建築物善後處理準則第1條規定：「臺北市政府（以下簡稱本府）為依臺北市高氯離子混凝土建築物善後處理自治條例（以下簡稱本自治條例）辦理高氯離子混凝土建築物鑑定、補強、拆除、重建及相關事項，特訂定本準則。」、第3條規定：「本自治條例第7條第1項所定經鑑定須拆除重建之建築物，應由本府列管並公告之。」另裁罰基準（節錄）：
┌────┬────┬──────┬───────┐│違規事實│法令依據│罰鍰處罰對象│裁處方式│├────┼────┼──────┼───────┤│臺北市列│臺北市高│屬住宅使用者│第1階段││管須拆除│氯離子混│，處建築物所├───────┤│重建高氯│凝土建築│有權人│處新臺幣5000元│││││罰鍰，並限期6│││││個月內停止使用│││││，逾期未停止使│││││用者，再處新臺│││││幣5000元罰鍰，│││││並限期6個月內│││││停止使用。││離子混凝│物善後處├──────┼───────┤│土建築物│理自治條│屬出租或營業│處新臺幣6萬元││未依限停│例第7條│者，處建築物│罰鍰，並限期2││止使用。││所有權人│個月內停止使用│││││，逾期未停止使│││││用得每2個月連│││││續處新臺幣6萬│││││元罰鍰。│├────┼────┴──────┴───────┤│備註│一、有關建築物現況是否「仍持續使用」之│││認定方式，當佐以當戶超過「用電度數│││」或「用水度數」為認定基準，認定度│││數如下：│││（一）用電度數：每月20度。│││（二）用水度數：每月1度。│││……│││四、建築物所有權人如有下列各款情形之一│││，得檢具事證陳請本府申請展延使用期│││限或暫免罰鍰。│││（一）供自用住宅使用者，經提具專業│││技師或建築師現勘簽證之安全判│││定書（詳附表二）及所有權人簽│││具之「經鑑定須拆除重建高氯離│││子混凝土建築物申請延長使用切│││結書」（詳附表一）者。│││（二）供自用住宅使用者，經提具原鑑│││定機關（構）出具鑑定報告書載│││明：「經判定全幢鑑定標的物無│││即刻性危險，尚可繼續使用○個│││月。」，及所有權人簽具之「經│││鑑定須拆除重建高氯離子混凝土│││建築物申請延長使用切結書」（│││詳附表一）者。│││（三）已向臺灣電力公司或臺北自來水│││事業處申請1個月內停供電供水│││者。│││……│└────┴───────────────────┘
（二）查被上訴人所有系爭房屋經鑑定屬高氯離子建物，並經臺北市政府公告應停止使用及自行拆除，故系爭房屋所在之系爭建物屬於善後處理自治條例第7條第1項所稱之「經鑑定須拆除重建之建築物」，應停止使用。依台電公司查復系爭房屋104年7、8月用電度數高達4,047度，被上訴人亦自承於105年2月起未再出租營業，足徵系爭房屋仍持續使用中，故上訴人依善後處理自治條例第7條第1項規定及裁罰基準「屬出租或營業者」項次，以原處分處被上訴人6萬元罰鍰等情，為原審依法確認之事實，核與卷內證據尚無不符。又105年5月11日第1次訴願決定將第1次裁處書撤銷，係因訴願機關認定系爭房屋現狀是否作為自用住宅使用仍有疑義，經上訴人查明現場確係出租作為商業使用，被上訴人之訴願理由亦自承系爭房屋為營業場所，並有採證照片可稽（見訴願決定書第6頁第5-6行）。是系爭房屋為營業場所，屬裁罰基準「屬出租或營業者」項次，第1次裁處書以系爭房屋「屬住宅使用者」，處5,000元罰鍰，即有未合。惟按最高行政法院105年8月9日最高行政法院105年8月份第1次庭長法官聯席會議決議：「訴願法第81條第1項：『訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。但於訴願人表示不服之範圍內，不得為更不利益之變更或處分。』此項本文規定係規範受理訴願機關於訴願有理由時，應為如何之決定。其但書明文規定『於訴願人表示不服之範圍內』，顯係限制依本文所作成之訴願決定，不得為更不利益之變更或處分，自是以受理訴願機關為規範對象，不及於原處分機關。本項規定立法理由雖載有『受理訴願機關逕為變更之決定或原行政處分機關重為處分時，均不得於訴願人表示不服之範圍內，為更不利益之變更或處分』之文字。然其提及參考之民國69年5月7日訂定之『行政院暨所屬各級行政機關訴願審議委員會審議規則』第15條，僅規定受理訴願機關認訴願為有理由時之處理方法，並未規定原行政處分機關於行政處分經撤銷發回後重為處分時，不得為更不利於處分相對人之處分。在法無明文時，尚不得以立法理由所載文字，限制原行政處分機關於行政處分經撤銷發回後重為處分時，於正確認事用法後，作成較原行政處分不利於處分相對人之行政處分，否則不符依法行政原則。因此，原行政處分經訴願決定撤銷，原行政處分機關重為更不利處分，並不違反訴願法第81條第1項但書之規定。惟原行政處分非因裁量濫用或逾越裁量權限而為有利於處分相對人之裁量者，原行政處分機關重為處分時，不得為較原行政處分不利於處分相對人之裁量，否則有違行政行為禁止恣意原則。」準此，原判決以被上訴人既未依限停止使用系爭房屋，違反善後處理自治條例第7條第1項規定，上訴人依該條項規定及裁罰基準「屬出租或營業者」項次，以原處分處被上訴人6萬元罰鍰，固非無據。惟按訴願法第81條第1項規定，受理訴願機關決定發回原處分機關另為處分時，原處分機關不得於訴願人表示不服之範圍內，為更不利益之變更或處分。是本件訴願決定維持原處分依第1次訴願決定意旨所重為之處分，惟未予適用不利益變更禁止原則，揆之訴願法第81條第1項後段規定及以上說明，即有未洽為由，撤銷訴願決定及原處分，其理由於法即有未合。原判決以原處分未予適用不利益變更禁止原則，違反訴願法第81條第1項規定而撤銷原處分關於罰鍰6萬元部分及訴願決定，容有判決適用法規不當之違法，上訴人執以指摘原判決違法，即堪採認。
五、綜上所述，本件原判決撤銷訴願決定及原處分關於罰鍰6萬元部分，既有如上述適用法規不當之違法，上訴人執以指摘本件原判決違背法令，求予廢棄，且其違法影響本件判決結果，本件應認其上訴為有理由，而由本院將本件原判決廢棄。又因本件依原審確定之事實已臻明確，爰依行政訴訟法第236條之2第3項、第259條第1款規定，由本院自為判決，並駁回被上訴人在第一審之訴。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國107年5月21日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林惠瑜
法官洪遠亮法官張瑜鳳上為正本係照原本作成。
本判決不得上訴。
中華民國107年5月21日
書記官蕭純純