裁判字號：臺灣新北地方法院99年重國字第8號民事判決
裁判日期：民國99年11月29日
裁判案由：國家賠償
臺灣板橋地方法院民事判決99年度重國字第8號原告 王婉琳 原告 何秀華 原告 吳泰銓 原告 呂敏芳 原告 李美慧 原告 李嵐韻 原告 杜宛徽 原告 周麗芬 原告 林明龍 原告 林泰成 原告 林淑娟 原告 林祥吉 原告 林嫊媄 原告 林鳳昭 原告 邵惠芬 原告 邱佳慧 原告 柯志達 原告 洪文香 原告 徐清祿 原告 莊淑慧 原告 許舒雅 原告 郭令倫 原告 陳友仁 原告 陳玉華 原告 曾友志 原告 曾宜芳 原告 曾金蘆 原告 曾惠敏 原告 程煜汶 原告 馮宣瑋 原告 黃文秀 原告 黃秀美 原告 黃昕蘋 原告 黃春梅 原告 黃淑如 原告 黃晴汝 原告 黃菁嫻 原告 楊世雯 原告 詹孟燕 原告 劉千綺 原告 劉淑蕙 原告 謝惠淑 原告 鍾蕙伊 原告 蔡哲賢 原告 詹麗芬 原告 邱淑屏 原告 周廖秀梅 原告 周道川 原告 王琬如 原告 馬美鑾 原告 柯瓊雅 原告 陳春惠 共同訴訟代理人 黃淑芬 律師
江雍正 律師 陳慧錚 律師被告行政院金融監督管理委員會法定代理人 陳裕璋 訴訟代理人 王朝安 訴訟代理人 林慧敏 訴訟代理人 王荻賢 上列當事人間請求國家賠償事件，經本院於民國99年11月15日言詞辯論終結，判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第10條、第11條第1項前段分別定有明文。查本件原告主張被告應負國家賠償責任，已於99年4月23日、同年6月25日將國家賠償請求書送達被告，而被告於同5月20日、7月14日拒絕賠償等情，為兩造所不爭執之事實，且有被告拒絕賠償函及理由書各二件在卷可稽（見本院卷第16至25頁）是原告起訴時已履行上揭法條之前置程序規定，先予敘明。
二、原告起訴主張：㈠按「公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，
國家應負損害賠償責任。」、「信用合作社之管理，準用銀行法第5條至第9條、第11條至第17條、第22條至第24條、第26條、第30條至第35條、第36條至第45條、第48條、第49條、第51條、第55條至第57條、第62條至第69條、第74條至第76條及第79條規定。」、「銀行虧損逾資本三分之一者，其董事或監察人應即申報中央主管機關。中央主管機關對具有前項情形之銀行，【應】於三個月內，限期命其補足資本；逾期未經補足資本者，【應】派員接管或勒令停業。」國家賠償法第2條第2項後段、信用合作社法第37條及銀行法第64條亦分別定有明文。準此，「有限責任高雄第二信用合作社」(下稱高雄二信)組織上既為一信用合作社，則依信用合作社法第37條規定，即有銀行法第64條之準用。
㈡高雄二信早於95年前，即因逾放比率過高，經被告就其業務
經營專案列管，此有高雄二信91年度第二十九次理事會議紀錄第十一點記載內容、93年第十次理事會議紀錄第十三點記載內容為憑。嗣因高雄二信之業務與財務狀況於95年擴大惡化，每股淨值驟降為僅餘67元（虧損已逾股金三分之一），亦有高雄二信95年度每股淨值、盈餘及股息資料可稽。
㈢依前揭銀行法第64條之規定，高雄二信之財務狀況顯著惡化
或虧損逾資本三分之一時，被告「應」於三個月內，限期命其補足資本，高雄二信逾期若未補足資本者，被告「應」即派員接管高雄二信或勒令停業。易言之，被告對於經其限期命補足資本之金融機構，逾期未補足資本者，被告即有依法派員接管或勒令停業之義務，此為羈束處分，非被告所得裁量。惟查：
⑴被告自承：「本會於96年3月依信用合作社法第37條準用
銀行法第64條規定，發文要求該社於96年底前補足股金」(見被告拒絕賠償理由書第3頁第7行至第9行)。因此，被告對於高雄二信虧損已逾股金三分之一乙情，早已知之甚詳，並已限期(96年底前)命高雄二信補足股金。
⑵然而，高雄二信迄至96年12月31日前不僅逾期仍未補足股
金，且每股淨值更由95年度之67.13元降為51.03元，此有高雄二信96年度年報資料可稽。
⑶綜上，高雄二信既已該當於銀行法第64條：「銀行虧損逾
資本三分之一者，其董事或監察人應即申報中央主管機關。中央主管機關對具有前項情形之銀行，【應】於三個月內，限期命其補足資本；逾期未經補足資本者，【應】派員接管或勒令停業。」規定之構成要件，是被告依上開規定，對於經限期命其補足資本之金融機構，逾期未補足資本者，被告即有作成依法派員接管或勒令停業羈束處分之作為義務。然而，被告怠於執行職務，並未依法派員接管高雄二信或勒令其停業，致使高雄二信社員(即原告)之權益遭受損害，原告自得依國家賠償法第2條第2項後段，向被告提起本件國家賠償之訴。
㈣原告因被告所屬公務員怠於執行職務，致原告之工作權及財
產權俱受損害，原告實際出資股金更僅賸餘原出資額之六成，此有「有限責任高雄第二信用合作社清算股金匯款帳戶登記申請書」為憑。因此，原告請求損害賠償之金額，乃以原告每人實際出資股金扣除賸餘價值即為損失金額，原告各請求金額如附表1請求賠償金額欄所示。
㈥原告訴之聲明：被告應給付原告各如附表1所示之請求賠償
金額，及自起訴狀送達之日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
三、被告則辯稱：㈠原告所受之損失與被告執行職務無因果關係，其不具備國家賠償請求當事人之適格性：
⑴司法院大法官會議釋字第469號解釋文謂「法律規定之內
容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段，向國家請求損害賠償。」因此公務員依法對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量餘地，而有故意或過失怠於執行職務上應為之行為，致人民自由或權利遭受損害，且怠於執行職務之不作為，與特定人所受損害有相當因果關係，始符合國家賠償法第2條第2項後段規定之要件。⑵次查信用合作社法第4條規定，信用合作社之管理，依信
用合作社法之規定。同法第27條第1項規定，信用合作社無法健全經營而有損及社員及存款人權益之虞時，主管機關得為撤銷決議、撤換經理人、限制發給理事、監事酬勞金或停止、解除其職務、停止部分業務、勒令停業清理或合併、命令解散或為其他必要之處置。
⑶96年1月高雄二信發生虧損逾股金3分之1，有無法健全經
營而有損及社員及存款人權益之虞，被告除依信用合作社法第27條第1項為必要之處置外，並依信用合作社法第37條準用銀行法第64條第2項前段規定，命高雄二信於限期內補足股金。96年底考量高雄二信當時仍正常營運，為減少社會處理成本，爰請存保公司派員進駐輔導，密切監控其財務及業務經營狀況。被告依上揭信用合作社法之規定執行對信用合作社之監督管理權限，並無故意或過失怠於執行職務上應為之行為。
⑷高雄二信社員每股認繳金額100元，95年度決算後每股淨
值67.13元，96年度決算後每股淨值51.03元，97年度決算後每股淨值66.13元。98年4月間高雄二信理事會決議與大眾銀行簽訂「概括讓與與承受營業及資產負債契約」，98年6月該社召開臨時社員代表大會通過營業、資產及負債讓與大眾銀行並辦理解散清算，由大眾銀行支付之價金（折算每股約66.13元）經扣除清算費用及涉訟可能支付款項後，用於退還股金。原告收回每股退還金額60元，僅賸餘原出資額之6成，係基於該社98年度第1次臨時社員代表大會之決議，因私權利之移轉讓與行為而發生，而被告依法令所為職務之執行，對原告未有任何影響其權利之行為，原告所受之損失與被告執行職務之行為，二者間並無因果關係，爰原告應不具備國家賠償請求當事人之適格性。㈡被告對於高雄二信依法採取必要之處置，並無怠於執行職務之情事：
⑴依金融重建基金設置及管理條例第15條規定，該基金得將經營不善金融機構列入處理之期間係至94年7月10日止。
基於金融重建基金之財源有限，應謹慎處理，對於問題金融機構之處理，被告均要求其提自救計畫，並嚴密監控其自救計畫之執行進度，以儘量避免動用公共資金，當確定其無法完成自救時，始依相關規定處理。經查94年7月5日金融重建基金管理會第37次會議決議將10家財務欠佳之銀行、信託投資公司及信用合作社列為該基金處理對象，因當時高雄二信淨值為正數，財務業務狀況並未有該條例第4條第1項規定之情形，而未列入金融重建基金處理名單。
⑵嗣於96年1月高雄二信發生虧損逾股金3分之1，被告於96
年3月依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定，要求該社於96年底前補足股金，並請高雄市政府督導該社於96年4月底前提報足以達成損益兩平之自救或合併方案及為期3年之業務振興計畫（包含增加股金、開源節流、裁減營運不佳分社及提升資產品質等項目），且要求應明確訂定計畫時程。96年8月並限制該社給付理事、監事酬勞金、限制申設分社、限制增加風險性資產總額、限制消貸額度、及裁撤分社。
⑶96年底考量該社當時仍正常營運，為減少社會處理成本，
爰96年12月函請存保公司派員進駐輔導，採取繼續督促其改善財務，切實執行自救計畫或洽合併對象等監理措施。被告持續與存保公司、高雄市政府密切監控其淨值變化，俾利於適當之時機再考量是否進行接管。
⑷嗣於97年4月高雄二信標售總社大樓及不良債權等資產，
財務狀況獲得改善，虧損逾股金已未達3分之1。惟被告檢查局於97年8月至9月對該社辦理一般業務檢查結果該社備抵呆帳提列不足，虧損又逾股金達3分之1。被告即於97年12月再依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定，請高雄市政府督導該社於98年2月前補足股金。98年1月依信用合作社法第27條規定，對該社限制不得新增利害關係人授信案件、理事主席等高階主管人員應減薪、限制不得轉投資。
⑸高雄二信於98年1月向本會提出確切之合併對象及合併時
程，98年4月該社理事會自願性通過概括讓與案，98年6月該社社員代表大會通過營業、資產及負債讓與大眾商業銀行並辦理解散清算。
㈢綜上所述，原告所受損失與被告執行職務之行為無因果關係
，被告對於高雄二信依法採取必要之處置，並無怠於執行職務之情事。
㈣被告答辯聲明：駁回原告之訴。
四、本件兩造不爭執之事實：㈠高雄第二信用合作社98年度第1次臨時社員代表大會會議紀
錄、被告96年3月15日金管銀㈢字第09600054701號函、96年8月22日金管銀㈢字第09600345820號函、96年12月5日金管銀㈢字第09630005950號函、97年12月15日金管銀㈢字第09700417340號函、98年1月6日金管銀㈢字第09700434190號函等文書形式上為真正之事實。
㈡96年1月高雄二信發生虧損逾股金3分之1。被告於96年3月函
請高雄二信於同年底前補足股金，96年8月函限制高雄二信給付理事、監事酬勞金、限制申設分社、限制增加風險性資產總額、限制消貸額度、及裁撤分社，且於96年12月函請存保公司派員進駐輔導高雄二信。高雄二信於96年底仍未補足股金之事實。
㈢97年8月至9月被告檢查局檢查發現高雄二信備抵呆帳提列不
足，虧損又逾股金達3分之1，被告於97年12月再度函請高雄二信補足股金，98年1月函請高雄二信不得新增利害關係人授信案件、理事主席及經理人等應進行減薪及限制不得轉投資之事實。
㈣高雄二信社員每股認繳金額100元，95年度決算後每股淨值
67.13元，96年度決算後每股淨值51.03元，97年度決算後每股淨值66.13元之事實。
㈤98年4月間高雄二信理事會決議與大眾銀行簽訂「讓與與承
受營業及資產負債契約」，98年6月高雄二信召開臨時社員代表大會通過營業、資產及負債讓與大眾銀行並辦理解散清算，由大眾銀行支付之價金（折算每股約66.13元）經扣除清算費用及涉訟可能支付款項後，用於退還股金。目前原告每股已收受退還金額60元，餘額尚待最終清算結果之事實。
五、本件兩造爭執點，在於：高雄二信於96年底未依被告函示補足股金時，被告是否未依信用合作社法準用銀行法第64條，對高雄二信為接管或勒令停業，致原告受有損失？茲論述如下：
㈠按國家賠償法第2條第2項後段所稱之公務員怠於執行職務之
消極不作為國家賠償責任，自保護規範理論擴大對人民保障而言，凡國家制定法律之規範，不啻授與推行公共政策之權限，而係為保障人民生命、身體及財產等法益，且該法律對主管機關應執行職務之作為義務有明確規定，並未賦予作為或不作為之裁量餘地，惟如該管機關公務員怠於執行職務行使公權力，復因具有違法性、歸責性及相當因果關係，致特定人之自由或權利遭受損害者，即應負上開消極不作為之國家賠償責任，否則即不負國家賠償責任甚明。
㈡本件高雄二信於96年底未依被告函示補足股金時，被告確有
怠於執行職務（即未依銀行法第64條第2項規定對高雄二信予以接管或勒令停業）之事實：
⑴按信用合作社法第37條規定：「信用合作社之管理，準用
銀行法第5條至第9條、第11條至第17條、第22條至第24條、第26條、第30條至第35條、第36條至第45條、第48條、第49條、第51條、第55條至第57條、第62條至第69條、第74條至第76條及第79條規定。」。銀行法第64條規定：「銀行虧損逾資本三分之一者，其董事或監察人應即申報中央主管機關。」、「中央主管機關對具有前項情形之銀行，應於三個月內，限期命其補足資本；逾期未經補足資本者，應派員接管或勒令停業。」。準此，信用合作社如虧損逾資本三分之一時，中央主機關應於三個月內，限期命其補足資本；逾期未經補足資本者，應派員接管或勒令停業，主管機關於逾期未經補足資本時，並無裁量得不採接管或勒令停業之方式甚明。
⑵本件被告自承：於96年1月高雄二信發生虧損逾股金3分之
1，被告於96年3月依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定，函請高雄二信於96年底前補足股金，並請高雄市政府督導該社於96年4月底前提報足以達成損益兩平之自救或合併方案及為期3年之業務振興計畫（包含增加股金、開源節流、裁減營運不佳分社及提升資產品質等項目），且要求應明確訂定計畫時程。96年8月並限制該社給付理事、監事酬勞金、限制申設分社、限制增加風險性資產總額、限制消貸額度、及裁撤分社。96年底被告考量高雄二信當時仍正常營運，為減少社會處理成本，而於96年12月函請存保公司派員進駐輔導，採取繼續督促其改善財務，切實執行自救計畫或洽合併對象等監理措施。被告則持續與存保公司、高雄市政府密切監控其淨值變化，俾利於適當之時機再考量是否進行接管等事實，併有被告96年3月15日金管銀㈢字第09600054701號函、96年8月22日金管銀㈢字第09600345820號函、96年12月5日金管銀㈢字第09630005950號函可稽（見本院卷第122至127頁），原告就此等事實，亦未爭執。準此以觀，高雄二信既未依被告函命於96年底補足股金時，則被告應依銀行法第64條規定接管或勒令停業，惟被告係考量96年底高雄二信當時仍正常營運，為減少社會處理成本，而於96年12月函請存保公司派員進駐輔導，採取繼續督促其改善財務，切實執行自救計畫或洽合併對象等監理措施，被告則持續與存保公司、高雄市政府密切監控高雄二信淨值變化，俾利於適當之時機再考量是否進行接管之作為，確實並未對高雄二信依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定予以接管或勒令停業。顯見，被告於96年底高雄二信未補足股金時，確有怠於執行（接管或勒令停業）職務之事實，應可認定。
⑶至於被告分別於96年3月15日金管銀㈢字第09600054701號
函、96年8月22日金管銀㈢字第09600345820號函、96年12月5日金管銀㈢字第09630005950號函、97年12月15日金管銀㈢字第09700417340號函、98年1月6日金管銀㈢字第09700434190號函示之作為，顯見被告對高雄二信確有積極執行職務之事實，此或係基於被告主管專業上通盤考慮，以全方位最佳利益之考量作為，殊難認被告全係放任不作為，本或應予佳許（且處理結果亦確未使高雄二信更形惡化）。惟依信用合作社法第37條準用銀行法第64條既明文規定，被告應採接管或勒令停業之作為，被告並未採取此應為之作為，仍應認係屬不作為而有怠於執行此職務，附此指明。
㈢原告之損失與被告怠於執行職務間（接管或勒令停業）並無因果關係存在：
原告主張：高雄二信未依被告命令於96年底補足股金，被告並未依法接管或勒令停業，致原告受有損失等語。被告則辯稱：二者並無因果關係等語。經查：
高雄二信社員每股認繳金額為100元，95年度決算後每股淨值67.13元，96年度決算後每股淨值51.03元，97年度決算後每股淨值66.13元，此為兩造所不爭執之事實，應可採信。
被告於96年1月得悉高雄二信虧損逾股金3分之1，即於96年3月依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定，函命高雄二信於96年底前補足股金之事實，有被告96年3月15日金管銀㈢字第09600054701號函在卷可稽，是被告96年3月命高雄二信於96年底前補足股金之作為，在96年底之前，被告尚不得對高雄二信予以接管或勒令停業，是被告在96年底之前並未有怠於執行職務之事實，應可認定。
嗣高雄二信未依被告函命於96年底補足股金時，被告並未於96年底未補足股金後即對高雄二信依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定予以接管或勒令停業，固有怠於執行（接管或勒令停業）職務之事實，已如前述，惟高雄二信於96年度決算後每股淨值僅為51.03元之事實，此為兩造所不爭執之事實，而原告就高雄二信每股認繳金額雖為100元，但於96年度決算後每股淨值既僅51.03元，則此時高雄二信每股已虧損48.07元，此之虧損係高雄二信在96年底前經營所致，非可歸責於被告，且係在被告依法應予以接管或勒令停業之前所發生之虧損，顯與被告事後應依法接管或勒令停業而未為此接管或勒令停業之間並無因果關係甚明，是在被告未依法得以接管或勒令停業之前所生損失，高雄二信已發生虧損之事實，自難令被告負高雄二信之各社員此部分虧損（
48.07元）之責任，原告自不得請求被告賠償此部分每股已虧損48.07元之金額。
又被告固未於96年底高雄二信未補足股金時，即對高雄二信依信用合作社法第37條準用銀行法第64條規定予以接管或勒令停業，但高雄二信於96年度決算後每股淨值僅為51.03元，被告未依法接管或勒令停業，原告至多亦僅會損失此51.0
3元股金（於高雄二信股金完全虧損一空時），惟原告目前已收回每股退還股金金額60元（高雄二信其餘資產尚待最終清算結果分配），已高於96年度決算後每股淨值僅為51.03元之價值，即原告每股已受有8.97元之利益。準此，被告雖未依法接管或勒令停業，然並未造成原告受有損害，反而原告受有利益之事實，應可認定。
再按「有下列情形之一者，監管人或接管人應報請財政部核准終止監管或接管：⑴受監管或接管金融機構之財務、業務已恢復正常營運者。⑵有事實足認無法達成監管或接管之目的者。」、「財政部得視實際情況隨時終止監管或接管。」，金融機構監管接管辦法第8條定有明文。則接管後，金融機構之財務、業務如已恢復正常營運時，或有事實足認無法達成接管之目的，即得終止接管。是中央主機關接管後，並非負必使金融機構財務、業務恢復正常得為營利之義務；至於勒令金融機構停業，更顯非必使金融機構財務、業務即得恢復正常營利之必然性至明。因之，高雄二信於96年底未補足股金時，縱令被告對高雄二信予以接管或勒令停業，亦不負有使高雄二信每股淨值自51.03元提昇至100元之義務。準此以觀，原告縱令每股損失四成即40元，核與被告未依法接管或勒令停業並無因果關係存在。被告抗辯原告之損失與被告未依法接管或勒令停業間無因果關係存在等語，核屬有據，應可採信。是原告請求被告賠償每股認繳金額100元損失四成即40元（原告每股已取回60元）之金額，顯乏依據，為無理由。
㈣綜上所述，原告依國家賠償法第2條第2項後段之法律關係，
請求被告給付如附表一所示之金額及法定遲延利息，核屬無據，殊無理由，應予駁回。
六、本案事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述及所提之證據或聲請調查證據暨攻擊防禦方法，經本院斟酌後，均與本案判斷結果無影響，毋庸再予一一審酌，附此敘明。
七、訴訟費用負擔之依據：民事訴訟法第78條、第85條第1項。中華民國99年11月29日
民事第二庭法官李行一以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。如委任律師提起上訴者，應一併繳納上訴審裁判費。
中華民國99年11月29日
書記官蔡於衡