裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第83號判決
裁判日期：民國97年06月10日
裁判案由：採購
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第83號原告鴻門營造有限公司代表人甲○○訴訟代理人 蔡錫欽 律師
楊啟志 律師被告高雄市政府工務局下水道工程處代表人乙○○處長訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間採購事件，原告不服高雄市政府中華民國97年1月26日96申字第009號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣被告辦理「苓雅區四維大排(中山路至中華路)排水幹線改善工程」（下稱系爭工程）採購案，認原告有政府採購法第101條第1項第7款「得標後無正當理由而不訂約者」之情事，乃於民國96年7月19日以高市工水五字第0960012237號函通知原告將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，未獲變更，提出申訴，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）申訴審議判斷及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）按政府採購法中受不良廠商宣告之處分，將於一定期間內無法參加政府採購或為分包廠商，此涉及廠商之營業範圍的限縮，而倚賴政府採購之廠商，有如人民之工作權與財產權受剝奪，是知對於不良廠商之認定事由，無一不緊扣著採購程序之公正性、公平性、合理性，以確保廠商之正當權益，揆諸本法第101條第1項第7款雖規定廠商得標後無正當理由而不訂約者，將刊登政府採購公報，然其處分要件須在於廠商「無正當理由」始得列為不良廠商，是以本件爭點繫於原告之不簽訂契約，是否有「正當理由」，簡言之，如原告具有正當理由而不定約者，則被告自不得為之，合先敘明。
（二）查原告於異議及申訴程序已述明不訂約之理由，乃因於96年6月28日得標後，地下水道施工材料價格紛紛上漲，此項突如其來因素，確非投標時所能預料，倘原告一旦冒然簽約，迨將來施工中勢必因物價波動而虧損，致工程中途停滯，屆時再循民事訴訟程序，依民法第227條之2第1項規定及行政院93年5月3日以院授工企字第09300172931號函頒『中央機關已訂約因應國內營建物價調整處理原則』請求被告補償虧損，則其衍生之後果，遠遠比依限簽約所造後果，益為嚴重，且徒增爭訟，基於雙方衡平原則，原告放棄簽約，此際被告仍可立即另行招標，既可避免訟累及影響工期，是以原告之不簽約，自有正當理由，況系爭工程已於96年8月1日由亞力山大營造公司以新台幣（下同）1,263萬元決標，並不影響工程興建。
（三）次查本件系爭工程主要之材料為鋼筋、砂石等材料，而本契約之施工期限為100個工作日，若原告與被告訂約後，至少須於96年11、12月間方能完工，而依據行政院主計處所公布之營造工程物價指數表，就砂石部分，於96年6月指數119.40，為其後至同年12月已上漲至127.58、而就鋼筋部分於96年6月指數為125.03至同年12月已上漲至144.56，漲幅實屬劇烈，若原告仍與被告締約，必受巨額之虧損，致工程中途停滯，且依據本件工程之投標須知第43條「本工程如遇物價波動時，乙方（即原告）不得因此要求調整單價及物價補貼」之規定，原告亦難以請求調整契約總價，原告所受之巨額之虧損，亦難以向被告求償，而對原告明顯不公平，而上開漲幅實非原告所能預料，故原告為免損害而拒不簽約，即符合情事變更之原則，故原告拒絕簽約自非無「正當理由」，且原告不簽約後，被告可另行招標，以利工程之進行，且若原告強行簽約，嗣後因不堪虧損而延滯工程，反比被告另行招標，更加延誤工程，反有損於公益，故原處分依據政府採購府第101條第1項第7款之規定，而認原告「無正當理由」而不簽約，惟原告係基於「情事變更」之法理，而無法與被告簽約，自非無正當理由，且原告不簽約，亦符合公益之要求，自難謂無正當理由，故原處分認原告係無正當理而不簽約，顯有錯誤。
（四）復參諸本法第58條有關標價偏低之處理原則，如廠商不慎誤寫投標價格致使標價過低，而不願簽約之情況，為考量廠商之利益，本於公平、合理原則對待廠商，主管機關認為原則上採購機關應依本法第58條規定限期通知廠商提出說明或擔保，此時採購機關不得將該廠商列為不良廠商，是以據此類推，如廠商確有正當理由，應可不予簽約，被告全未考量雙方衡平原則及比例原則，斷然將原告列為不良廠商，是其行使裁量權所作成之處分，顯有違法。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）有關「正當理由」之解釋，應符公共利益、公平合理及平等原則：
1、經查關於政府採購法第101條第1項第7款規定之「正當理由」，在政府採購法、同法施行細則及行政院公共工程委員會相關函釋及立法說明均未就前揭規定之「正當理由」作規定、解釋或說明。
2、惟按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關辦理採購，應以維護公共利益及公平合理為原則，對廠商不得為無正當理由之差別待遇。辦理採購人員於不違反本法規定之範圍內，得基於公共利益、採購效益或專業判斷之考量，為適當之採購決定。」政府採購法第1條、第6條定有明文。
（二）原告投標之初未詳細審閱招標文件，或未就成本、獲利做合理精算評估，難謂屬「正當理由」：
1、被告辦理本件採購案件所公告「高雄市政府工務局下水道工程處工程採購投標須知」第7點第2項訂定：「投標廠商應依招標文件自行詳為估算其標價，倘對招標文件內容有疑義者，應於等標期之四分之一期限前以書面送本機關請求釋疑，．．．」。
2、被告已於本件採購投標須知載明廠商應自行詳為估算其標價並得請求釋疑之權利，及決標而不訂約之法律效果，投標廠商應於投標之初詳細審閱招標文件，並就成本、獲利做合理精算與評估後再據以投標，如允許廠商得標之後，以履約將衍生工程契約爭訟為由，藉詞「放棄簽約」，則政府採購秩序將大受影響，既不符公平原則，亦與公共利益有違，是以，尚難謂本件原告之不訂約具有「正當理由」。
（三）原告以物價波動過大為由拒絕簽約，實屬牽強：
1、查原告係於96年6月28日以最低標且無標價偏低情形得標，旋於96年7月10日電告被告不予承作系爭工程，並於96年7月12日來函告知不予承作事，如僅就96年6月與同年7月比較，物價總指數、砂石及級配類並未上漲，水泥及其製品類從148.35上升至151.22計上張2.87，由此可證，所稱物價波動之事實並非驟然發生於此期間。
2、原告所提出比較標準為96年6月與同年12月，其漲幅雖屬劇烈，惟應非原告於96年7月10日或12日所可預知，故以此理由作為拒絕簽約之理由實屬牽強。
3、反言之，縱依實務上交易跡象顯示物價上漲已屬今年之必然趨勢，則原告於投標前即應謹慎詳實評估成本後再擬定標價，被告認為原告未詳實評估成本，係屬可歸責於原告本身之事由，如類此種情形得解釋成正當理由，則爾後政府採購秩序將受影響，亦有悖於公共利益。
理由
一、按「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．
7、得標後無正當理由而不訂約者。」「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」分別為政府採購法第58條、第101條第１項第7款、第102條第3項所明定。次按「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：1、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之八十者。．．．。」亦為政府採購法施行細則第79條第1款所明定。
二、經查，被告辦理系爭工程採購案，認原告有政府採購法第101條第1項第7款「得標後無正當理由而不訂約者」之情事，於96年7月19日以高市工水五字第0960012237號函通知原告將刊登政府採購公報等情，為兩造所不爭執，並有被告96年7月19日高市工水五字第0960012237號函、採購開（決）標紀錄表、申訴審議判斷書等附於原處分卷可稽，應堪信實。
三、原告雖訴稱：本件系爭工程，原告因於96年6月28日得標後，其地下道施工材料價格紛紛上漲，此項突來因素非原告投標時所能預料，若將來施工勢必因物價波動而虧損，而致工程停滯，此時再依其他程序請求被告補償虧損，其所造成的後果，遠較不依限簽約為嚴重，是原告不簽約，自屬有正當理由；又參諸政府採購法第58條有關標價偏低之處理原則，如廠商有正當理由時，應可不予答約，被告未考量雙方衡平原則及比例原則，斷然將原告列為不良廠商之處分，顯有違法等云云，資為論據。
四、惟查，本件被告辦理之系爭採購案，係以公告方式邀請不特定廠商投標之公開招標，且以「．．．經審查以合於招標文件規定且在底價以內之最低標價廠商，且無標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形者，為得標廠商。」作為決標方式等情，此有卷附被告工程採購注意事項四、決標作業（一）１.基本決標原則可憑。另查，系爭採購案參與投標之廠商計有6家，審標結果6家符合招標文件規定，其中原告標價1,125萬元為最低標，亦有被告採購開（決）標紀錄表附於本院卷可稽。從而，被告乃將系爭採購案決標予原告，經核並無違誤。原告雖主張：本件系爭工程，原告因於96年6月28日得標後，其地下道施工材料價格紛紛上漲，此項突來因素非原告投標時所能預料，若將來施工勢必因物價波動而虧損，而致工程停滯，此時再依其他程序請求被告補償虧損，其所造成的後果，遠較不依限簽約為嚴重，是原告不簽約，自屬有正當理由云云。惟欲參與政府採購工程招標之業者，本應詳細審閱招標相關文件之內容，以便作出對自己最有利之決定，查本件被告工程採購投標須知第7點第2項前段已經表明：「投標廠商應依招標文件自行詳為估算其標價，．．．。」亦於同須知第43點載明：
「除招標文件另有規定者外，本工程如遇物價波動時，乙方不得因此要求調整單價及物價補貼，投標廠商應確實核算施工成本一併考量納入成本預估。」此有該投標須知附於本院卷可稽，從而，原告欲參與系爭工程招標案，對於招標內容之重要事項，如本件原告所爭執之物價波動部分，攸關原告盈虧甚巨，是原告自應持以審慎之態度加以調查。被告既於工程採購須知第7點第2項、第43點提醒投標廠商應確實估算物價波動時之施工成本一併考量納入成本預估等語，足見，被告就該物價波動等因素，已善盡其告知義務，而非原告所無法預料之情事，應甚明確。再查，依高雄市營造工程物價基本分類指數觀之，就96年6月與同年7月比較，物價總指數、砂石及級配類並未上漲，水泥及其製品類僅從148.35上升至151.22，計上張2.87等情，此有被告所提前述指數附於本院卷可稽，可見所稱物價波動之事實並非驟然發生於此期間。縱原告所提出比較標準為96年6月與同年12月，其漲幅雖屬劇烈，應非原告於96年7月10日或12日所可預知，自不得作為拒絕簽約之正當理由。況原告身為專業營造業者，衡情應仔細詳閱本件工程招標文件，並對於系爭採購案其投標之價格是否相當，應有預估之專業能力，其未能預估並審慎投標，亦屬可歸責於原告本身之事由。且原告對於工程估價若有疑義，非不可依政府採購法第41條第1項規定：「廠商對於招標內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」及前揭投標須知第7點第2項訂定：
「投標廠商應依招標文件自行詳為估算其標價，倘對招標文件內容有疑義者，應於等標期之四分之一期限前以書面送本機關請求釋疑，．．．。」準此，原告於開標前即應就物價波動等內容請求被告釋疑，原告捨此不為，卻於得標後，以物價波動過大，如履約將衍生工程契約爭訟為由，而放棄簽約，不啻影響政府採購秩序，亦不符公平原則，更與公共利益有違。是原告上開主張，顯無足採。從而，原告於得標後，並無正當理由而不與被告訂約，被告依政府採購法第101條第1項第7款規定，將原告刊登政府採購公報，即無違誤。
又按「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」為政府採購法第58條所規定。揆其立法理由，無非在於防止低價搶標，影響工作進度及品質，明定機關對廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞等情形時之處理方式。易言之，政府採購法第58條係賦予招標機關之裁量權限，而非最低標廠商得據此主張放棄得標權之法律依據。再按「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之
一：1、訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之八十者。．．．。」亦為政府採購法施行細則第79條第1款所明定。經查，本件原告投標金額係在本件採購案核定底價百分之八十以上，並無標價偏低或不合理情形，故被告於開標當日即決標予原告，是本件並無上揭條文之適用，併予陳明。故原告另稱：參諸政府採購法第58條有關標價偏低之處理原則，如廠商有正當理由時，應可不予答約，被告未考量雙方衡平原則及比例原則，斷然將原告列為不良廠商之處分，顯有違法乙節，並不足採。
五、綜上所述，原告之主張既不足採，被告於96年7月19日以高市工水五字第0960012237號函通知原告將刊登政府採購公報，依法核無違誤。被告異議處理結果未予變更，高雄市政府採購申訴審議判斷遞予駁回其申訴，亦無不合。原告提起本件訴訟為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、另原告聲明求為判決被告應給付原告新台幣柒拾伍萬元部分，因原告向無審判權之本院起訴，顯係違誤，本院另以裁定移送至有受理訴訟權限之管轄法院，附此說明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年6月10日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官呂佳徵
法官蘇秋津法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年6月10日
書記官黃玉幸