裁判字號：最高行政法院87年判字第1304號判決
裁判日期：民國87年06月30日
裁判案由：土地徵收
行政法院判決八十七年度判字第一三○四號
原告子○○
戊○○
丙○○
甲○○
乙○○己○○○
癸○○
庚○○
丑○○
辛○○
壬○○卯○○○丁○○○
寅○○共同訴訟代理人
子○○被告臺灣省政府右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國八十六年三月六日台八十六訴字第○九一一五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實本件需用土地人嘉義縣中埔鄉公所（下稱中埔鄉公所）為辦理八十五年度嘉義生活圈系統（嘉義縣中埔鄉和睦地區都市○○○號道路）建設計畫工程，需用坐落嘉義縣○○鄉○○段司公廍小段八七—六四地號等七十筆土地，面積二．○六七四公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由嘉義縣政府轉報被告以民國八十五年四月五日八五府地二字第一四九三七二號函核准徵收及附帶徵收其地上物，並經內政部八十五年四月十五日台（八五）內地字第八五○四三六四號函准備查，交由嘉義縣政府以八十五年四月三十日八五府地權字第○四七一四五號公告，並函知各土地所有權人。原告不服被告核准徵收處分，一再訴願，遞遭決定駁回。遂提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰按土地法第二百零八條第二款規定：「國家因交通事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。」所謂「得」者，係「可以」之意，非「應該」或「一定」，亦即國家因交通事業之需要，可以依土地法徵私有土地，但用其他更合理、合法方式取得用地，並不禁止。都市計畫區域內土地之徵收，都市計劃法第一條、第四十八條另定有明文，故土地法第二百零八條強制徵收規定僅適用於都市計劃區域以外土地之徵收，而都市計畫區域內之土地，不能依土地法第二百零八條辦理徵收。都市計畫區內之公共設施保留地之取得，有可採一般方式徵收者，但亦有須採用區段徵收、市地重畫者，用地如非中央或省重大設施，法無明文須變更都市計畫者，自得依一般方式徵收，但用地位於都市計區內屬中央或省重大設施者，依都市計畫法第二十七條第一項第四款規定，當地縣政府、鄉公所「應」視實際情況「迅行」變更都市計畫。和睦二號道路位於中埔鄉「和睦都市計畫區」內，為嘉義生活圈道路，屬中央興建之重要建設。系爭土地中埔鄉公所依都市計劃法第二十七條第一項第四款規定「應」辦理，且正辦理都市計畫變更，並依同法第一條、第四十八條第二款規定辦理區段徵收，於法有據，更是政府取得都市計畫區內中央興建重大設施用地，為避免侵犯人民財產權及節省經費之標準徵收方式，被告卻依土地法第二百零八條核准徵收，並依同法第二百二十七條公告，其適用法令有誤。又強制徵收為政府行使公權力，對人民之權利、財產予以限制或強制移轉之行政行為，原則上應採用對人民權利、財產損害最少、最輕之途徑為之（參酌都市計劃法第四十二條第二項、第四十四條）。都市計劃法既並列購買、徵收、區段徵收、市地重畫等各種方式取得土地，與單列「徵收」一途取得土地者有別。如僅一途別無彈性，即無與地主協商之餘地。既數方式並列，公諸民意與地主協商，正符合都市計劃法第四十八條之立法原意，該協商會議可謂徵收前之先行程序，雖法無明文規定，但依民主政治之法理，應認行政機關必履踐之不成文法定程序，需地機關中埔鄉公所依上述之見解及都市計劃法第四十八條、第二十七條於八十四年八月十五日召集全體地主協商決議採區段徵收及變更和睦都市計畫追加發展區規定辦理，意即不辦理一般之強制徵收，與都市計劃法第四十八條第二款、第二十七條第一項第四款符合，完全有效。該協調會議被告及嘉義縣政府均派員參加共作結論，應受其拘束。中埔鄉公所卻不依照協議內容擬定區段徵收計畫報請辦理區段徵收即屬違法，被告於協調時派員參與協調於先，事前既知悉有區段徵收協議成立之事實，竟核准一般強制徵收，顥然違法。都市計劃法第四十八條、第二十七條第一項第四款容許需用土地官署就徵收、區段徵收、市地重劃擇一採行，需用土地官署中埔公所既與地主約定擇取區段徵收方式取得土地，其選擇權一經行使，即為確定，不能再行變更，故該公所推翻原協議制作一般之強制徵收計畫書呈報被告，殊違行政誠信，欺騙人民，嚴重失信，係違法行為，被告依不實之徵收計畫書核准徵收，亦屬違法。近聞內政部擬修改土地徵收必先經公證會以博取民意，顯見徵收前與地主之協調有必要性及功能，再訴願決定援引行政法院五十四年判字第二四一號判例，認協議非徵收之先行程序，極不恰當。再者，本件係因政府以一般方式徵收系爭土地而起，原告為避免財產權遭受侵犯，除於八十四年八月十五日「和睦二號道路」用地協調會即與中埔鄉公所協商結論採用區段徵收外，又於八十四年十二月十四日工程用地徵購及地上物補償說明會時，亦指出該道路屬中央重大建設，依都市計劃法第二十七條第一項第四款須辦理都市計畫變更，改依市地重劃徵收，並於八十四年十二月二十一日向被告、嘉義縣政府、中埔鄉公所提出申請，亦獲回函指明由中埔鄉公所辦理。隨後，原告向被告所屬各廳處陳情依法辦理變更都市計畫，各機關均有復函，但未依都市計畫法第二十七條第二項指定各該原擬定機關限期為之變更。原告嗣寄送於八十四年十二月二十七日由經建會傳真之中央十二項重要建設名稱及該會都字第一一六二號函證明系爭道路確屬中央重大建設無誤。系爭道路既位於都市計畫區內，且其實際情況遠較十餘年前繁榮，已達須予都市計畫變更情況，被告等各級政府均無異議，依都市計畫法第二十七條第一項第四款規定，嘉義縣政府、中埔鄉公所自應迅行都市計畫變更，再依同法第四十八條採區段徵收或市地重劃取得用地，此不僅法有明訂，亦是政府取得都市計畫區內中央重大設施用地之標準慣例。然而，被告所屬住都局明知系爭土地屬中央重要建設，仍編列鉅額用地徵收補助款，浮濫補助，且該局兩度派員參加參與協調會，均未向縣府、鄉公所及地主宣示該道路屬中央重大建設，顯然失職。被告所屬建設廳亦明知該道路係中央重大建設，且興建時際緊迫，對中埔鄉公所請求核示本案是否屬「為配合中央興建之重大設施」，避予答覆，更未依都市計畫法第二十七條第二項規定「指定各該原擬定之機關限期為都市計劃變更」亦係失職。中埔鄉公所接獲省建設廳八十五年二月八日八五建四字第六○五三九四號函指示「該所如擬申請個案變更．．．」後，卻以八十五中鄉建字第八五○○—一四六七號函覆原告：「有關台端申請辦理和睦都市計畫區『個案變更』乙案，如台端認為於．．．，請依規定製作變更計畫書．．．」曲解建設廳指示，將其「應」辦理個案變更之責，推卸給原告，更在省住都局八十五年三月二十七日以八五住都道字第○二六二四三號函覆該鄉公所「本案為中央核定之十二項建設，生活圈道路系統建設計畫．．．」確認「和睦二號道路」屬中央重大建設後，延宕至五月十七日方以八十五中鄉建字第八五○○—四一一八號寄發區段徵收意願調查表，且在全部地主簽名、蓋章同意後，仍未依法迅行都市計畫變更，以致拖延至工程開工後，甚至迄今，尚未完成變更，確已構成未盡配合之責。該所於八十五年五月始辦理之「變更中埔（和睦地區）都市計畫（部分二號道路用地開發方式）案說明書」中故意將該道路擅改為「地方」重大建設，蓄意使其不符都市計畫法第二十七條第一項第四款規定，該說明書陳報嘉義縣政府後，該府卻以已有部分地主領取補償款，如予變更都市區徵收，對已領者不公為由拒准。該府未依法迅行變更都市計畫已屬失職違法，現反指變更都市計畫對其他已領補償金者不公，顯目無法律規章，假藉公權力，以低價竊佔民地。被告縱容嘉義縣政府、中埔鄉公所公然違法不迅行都市計畫變更，系爭土地自無法實施區段徵收，被告答辯謂：原告所稱系爭道路屬中央重大建設，應變更都市計畫並辦理區段徵收乙節，係都市計畫變更問題，屬另一事件，與其核准徵收案無關云云，與都市計畫法規定相背馳。和睦二號道路用地南段已決定依市地重劃方式取得用地，該段地主尚可分配土地，損害較輕。北段（即系爭土地）卻依一般徵收方式辦理，地主僅可領取不及市價十分之一之低廉補償金，損失慘重。依憲法第十五條規定，原告有排除非法侵佔財產之權利，乃依訴願法第一條請求撤銷被告違法之強制徵收處分，未獲救濟，爰訴請撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂︰本件中埔鄉公所為辦理八十五年度嘉義生活圈系統建設計畫工程，需用系爭七十筆土地，於八十四年十二月十四日召開土地徵收及地上物補償說明會後，擬具徵收土地計畫書、圖、冊，報請核准徵收，經被告審核認與土地法第二百零八條第二款、都市計劃法第四十八條規定相符，乃核准徵收，並報奉內政部同意備查。由嘉義縣政府以八十五年四月三十日八五府地權字第○四七一四五號公告徵收，並通知原告於公告期滿後十五日內發放地價及地上物補償費，被告核准徵收處分及嘉義縣政府之處理程序均無違誤。原告稱地主同意保留道路用地之所有權，俾日後參加區段徵收權益乙節，依土地法第二百零八條規定，國家因交通事業之需要，得徵收私有土地。本案中埔鄉公所於八十四年十二月十四日召開土地徵收及地上物補償說明會後擬具徵收土地計畫書陳報徵收，原告所稱僅係需地機關於八十四年八月十五日協調會之會議紀錄，並無結論，對本案徵收效力並無影響。參照行政法院五十四年判字第二四一號判例，土地所有人之協定手續，原非法律上規定土地徵收前之先行程序，土地在核准徵收前，是否有召開協調會議，要與土地徵收效力無何影響。至所稱應變更都市計畫乙節，係都市計畫變更問題，屬另一事件，與被告核准徵收案無關，原告之訴顯無理由，應予駁回等語。
理由按「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買。其餘由該管縣市政府或鄉、鎮、縣轄公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重畫。」「政府機關因實施國家經濟政策，得徵收私有土地，但應以法律規定者為限。」「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處、縣、市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請中央地政機關備查。」本件需用土地人中埔鄉公所為辦理八十五年度嘉義生活圈系統（嘉義縣中埔鄉和睦地區都市○○○號道路）建設計畫工程，需用系爭土地等，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由嘉義縣政府轉報被告以八十五年四月五日八五府地二字第一四九三七二號函核准徵收及附帶徵收其地上物，並經內政部八十五年四月十五日台（八五）內地字第八五○四三六四號函准備查，交由嘉義縣政府以八十五年四月三十日八五府地權字第○四七一四五號公告，並函知各土地所有權人，揆諸首揭規定，並無不合。原告不服被告核准徵收處分，循序起訴主張如事實欄所載。經查都市計畫內之公共設施保留地，依都市計畫法第四十八條規定，除公用事業用地外，由各有關機關依徵收等方式取得，其取得方式既包括徵收，除該法有特別規定者外，不排除土地法有關徵收規定。且該條既列有數種取得土地方式，究應採用何種方式，用地機關得斟酌實際情形酌採之，此屬該機關之職權。又都市計畫法第二十七條第一項第四款規定：「都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所應視實際情況迅行變更：一．．．四、為配合中央或省（市）興建之重大設施時。」係謂為配合中央等興建重大設施而依實際情況有變更都市計畫之必要者，方應變更，如都市計畫與中央或省興建之重大設施並無違背，即無變更之必要。且縱係為配合中央興建重大設施而有變更都市計畫之必要，法亦未規定取得該興建中央重大設施所需用地限於以區段徵收方式為之。系爭土地等係嘉義縣中埔鄉和睦地都市○○○號道路用地，該道路於八十三年六月二十四日經行政院核定納入嘉義生活圈道路系統建設計畫，屬十二項重要建設計畫之一。兩者均將系爭土地等列為道路用地，就系爭道路部分而言，並非非經變更都市計畫即無法配合興建中央之重大設施，此由本件徵收即係為辦理中央重大建設之嘉義生活圈道路系統建設計畫及都市計畫自明。中埔鄉公所未為都市計畫變更，並待變更後再行辦理土地取得手續，並選擇以徵收方式取得土地，原告核准其徵收計畫，並無違法，原告主張系爭道路屬中央重大建設，故須辦理都市計畫變更並以區段徵收方式為之乙節，洵無可採。再查，用地機關與被徵收土地地主之協商手續，法律並未規定其為土地徵收之先行程序，都市計畫法亦未規定土地取得採用之方式，應經與地主協商程序，更無須待協商獲致結果後辦理，此有本院五十四年判字第二四一號判例可參。本案中埔鄉公所於八十四八十四年八月十五日召開嘉義縣生活圈道路系統建設二號道路協調會議，依該會議紀錄記載：「七、會議討論紀錄：二號道路相關地主同意，保留該段道路所有權，並於日後參加區段徵收之權益，並同意無償提供中埔鄉公所先行開闢道路使用。中埔鄉公所承諾於下次和睦地區都市計畫通盤檢討，擴大畫設發展區時，優先考慮納入區段徵收範圍分配土地。」並無協商結論，僅出席地主主張以區段徵收方式辦理，中埔鄉公所同意於下次通盤檢討時優先考慮而已，並非同意選擇以區段徵收方式辦理。至於中埔鄉公所八十六年五月擬定變更中埔（和睦地區）都市計畫（部分二號道路用地開發方式）案，微論業經嘉義縣政府否准，在依法定程序變更，撤銷原徵收處分前，並不影響本件徵收效力。本件徵收係依法為之，與憲法第十五條規定並無牴觸，系爭道路南段以市地重劃方式取得用地，係用地機關職權審酌該段道路情況，採用其認為較妥適之方式，與系爭土地所在之北段情形，非必相同，不得執以主張本件徵收違法，原告所訴各節均無可採，原處分核准徵收，並無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告之訴非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年六月三十日
行政法院第一庭
審判長評事 黃鏡清
評事 黃合文 評事 高秀真 評事 藍獻林 評事 黃璽君 右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十七年六月三十日