裁判字號：臺灣臺北地方法院98年國字第16號民事判決
裁判日期：民國99年02月25日
裁判案由：國家賠償
臺灣臺北地方法院民事判決98年度國字第16號原告戊○○被告臺北市政府警察局萬華分局法定代理人己○○訴訟代理人庚○○
辛○○丁○○被告臺北市政府環境保護局法定代理人乙○○訴訟代理人壬○○
丙○○甲○○上列當事人間請求國家賠償事件，本院於民國99年2月9日言詞辯論終結，判決如下：
主文被告臺北市政府環境保護局應給付原告新臺幣貳萬伍仟元，及自民國九十八年八月二十七日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告臺北市政府環境保護局負擔百分之五，餘由原告負擔。
事實及理由
一、被告臺北市政府警察局萬華分局（下稱萬華分局）之法定代理人已於民國98年7月7日變更為己○○，其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告起訴主張：㈠被告萬華分局西園路派出所員警於96年8月23日，以原告所
有車號：00-000營業小客車車體髒污、鏽蝕、破損、外觀失去效用為由，認定系爭車輛屬廢棄車輛，而被告臺北市政府環境保護局（下稱環保局）則於96年8月30日將系爭車輛拖吊、移置，並於96年11月8日以廢棄物處理。惟查：系爭車輛並無廢棄車輛之外觀，被告萬華分局關於系爭車輛屬廢棄車輛之認定不實。而依占用道路廢棄車輛認定基準及查報處理辦法（下稱廢棄車輛處理辦法）第4條規定，警察機關派員現場勘查認定占用道路廢棄車輛後，應張貼通知於明顯處，並應於張貼通知後查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，始得由環境保護機關公告，經公告1個月無人認領者，始得由環境保護主管機關依廢棄物清除，惟被告萬華分局認定系爭車輛為廢棄車輛後，並未於明顯處張貼通知，亦未將書面通知合法送達原告，其制作之「臺北市疑似廢棄車輛查報、通知紀錄表」又因未經機關、首長簽章，經臺北市政府訴願審議委員會撤銷其96年8月23日關於臺北市疑似廢棄車輛查報、通知之處分。被告萬華分局廢棄車輛查報之處分既經撤銷，被告萬華分局認定系爭車輛屬廢棄車輛之行為，及被告環保局將系爭車輛予以拖吊、移置、清除之行為，均屬不法。又被告環保局以公告方式通知車輛所有人認領，應限於通知無法送達於車輛所有人，或車輛所有人行蹤不明之情形，原告住居臺北市○○區○○路多年，被告環保局僅於臺北市各區公所、環保局網頁、月報張貼公告，而未以書面通知原告，非一般市民所能瞭解，其公告應不生公告之效力。此外，被告環保局亦未依臺北市政府警察局管理違規停放車輛拖吊及保管作業、臺北市處理妨礙交通車輛自治條例規定，於公告3個月期滿後即97年1月20日公告拍賣程序，並將拍賣所得價款扣除罰鐶、移置費、保管費及其他必要費用後發還原告，其所踐行之程序顯有違法之處。
㈡被告萬華分局、環保局執法違背法令，致原告所有之系爭車
輛被清除而滅失，原告自得請求被告萬華分局、環保局連帶賠償系爭車輛滅失時之市價新臺幣（下同）15萬元。又原告因系爭車輛滅失無法營業而受有營業損失，依臺北市汽車駕駛員職業工會估計，計程車每日盈餘可達1,800元，原告僅以每日1,500元計算，被告萬華分局、環保局計應連帶賠償原告1年之營業損失547,500元（1,500×365＝547,500），爰依國家賠償法第2條第2項規定提起本件訴訟。
㈢聲明：
被告應連帶給付原告697,500元，及自起訴狀繕本送達翌日即98年8月27日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
三、被告抗辯：㈠原告所有停放於臺北市○○區○○路○○○巷○弄○○號前之車
號：00-000營業小客車，經民眾檢舉為疑似有牌廢棄車輛，被告萬華分局乃於96年8月23日至現場採證，因車體髒污鏽蝕破損，久未使用占用道路，被告萬華分局依法查報為廢棄車輛，並於車體明顯處張貼限期7日清理之公告，再於96年
8月24日將書面通知以掛號方式郵寄通知原告，因原告逾時未自行清理，被告環保局始依規定於96年8月30日先行移置至貯存場保管。被告環保局於移置後之96年9月5日以北市環三字第09635027000號函請被告萬華分局查贓肅竊，並於96年10月2日以北市環三字第09635428500號函請臺北市政府秘書處、各區公所張貼公告，及於臺北市政府公報、網路電子公報公告，經公告1個月期滿，因無人認領系爭車輛，被告環保局始於96年11月8日以北市環三字第09636310200號函令廠商以廢棄物處理。被告萬華分局所為查報處分、被告環保局所為拖吊移置，均係依道路交通管理處罰條例第3條、第82條之1，及廢棄車輛處理辦法為之，並無違誤，執行過程亦無故意或過失不法侵害原告之權利，原告依國家賠償法第2條第2項規定請求國家賠償，尚屬無據。
㈡被告萬華分局關於「臺北市疑似廢棄車輛查報、通知記錄表
」之處分雖經臺北市政府訴願審議委員會以不符行政程序法第96條第1項第4款規定撤銷，然行政程序法第96條之立法意旨，在使處分相對人知悉作成處分之行政機關，及明瞭如不服該行政處分時之救濟途徑，是倘由行政處分之內容或經由解釋可認定作成行政處分之行政機關，即非無法辨認作成機關，則不影響行政處分之效力。臺北市疑似車輛查報、通知記錄表雖無警察機關印信、首長署名及蓋章，然任何人就形式上觀之，均可得知係被告萬華分局製作之公文書，已具備公文書之效力，亦不影響原告行政救濟權利，無機關首長署名及簽章亦非重大瑕疵，按之上開說明，尚不影響行政處分之效力。
㈢被告萬華分局員警多次前往系爭車輛停放地點查察，發現系
爭車輛未移動及使用、有灰塵、輪胎脫落或破裂明顯無氣非近日發生，且未依限參加檢驗經監理機關註銷牌照，被告萬華分局將系爭車輛查報為占用道路之廢棄車輛，於法並無不合。
㈣被告萬華分局於96年8月23日查報系爭車輛為廢棄車輛後，
即於次日8月24日以掛號郵寄書面通知至系爭車輛車籍地，經向郵局確認該信件「投妥」無訛，經再向郵局電詢，得知所謂「投妥」，意謂應受送達人業於執據上簽收在案，被告無法明確查知信件簽收人姓名，實肇因於原告97年8月13日提起訴願時，距信件送達已近1年，逾郵件查詢之6個月期限及單據保存之2年期限，系爭書面通知確已合法送達原告。
㈤被告萬華分局所為廢棄車輛查報處分、被告環保局所為拖吊
移置，係依道路交通管理處罰條例第3條、第82條之1，及廢棄車輛查報辦法第4條規定為之，縱臺北市處理妨礙交通車輛自治條例有相同規範，就異位階法規範競合原理，中央訂定之法律應優先於自治條例，被告依上開規定辦理並無違法之處。至臺北市政府警察局管理違規停放車輛拖吊及保管作業規定，僅為規範其內部秩序及運作之行政規則，不得拘束被告環保局。
㈥系爭車輛係由被告萬華分局依法認定查報為占用道路廢棄車
輛，其處分作成機關為被告萬華分局，而被告環保局將系爭車輛拖吊移置至貯存場之行為，僅係本於廢棄物清理機關之地位，於原告不於限期內履行其公法上移置汽車之義務時，基於執行機關之立場，以間接強制方式，委託拖吊業者代為履行，故被告環保局之移置程序應屬行政執行行為，至經公告1個月無人認領時，由被告環保局依廢棄物清除，該清除程序係屬公告完成後所踐行之事實行為。被告環保局移置、清除行為係因查報處分存在而為，且踐行當時無法預見查報處分可能被撤銷，故被告環保局拖吊、移置、清除行為並無過失。
㈦經被告於98年12月9日向中古車商臺北市SUM汽車保修聯盟
、臺中市優士客汽車有限公司就與系爭車輛相同條件之車輛詢價，車商告知該車款計程車已達10年以上車齡，僅具1萬元之剩餘價值，原告請求車輛滅失損害15萬元，遠高於市場行情，並非可採。再者，原告居住地與系爭車輛停放地距離相近，其於系爭車輛被拖吊、移置近1年後始向被告萬華分局申請協尋，顯非以系爭車輛為營生工具，是被告縱有過失，亦應僅以系爭車輛滅失價值為賠償範圍，其請求營業損失，並無理由。
㈧聲明：
駁回原告之訴。
四、兩造不爭執之事項：㈠原告所有停放於臺北市○○區○○路○○○巷○弄○○號前之車
號：00-000（廠牌名稱：NISSANSENTRA，排氣量：1597CC，出廠年月：1998年6月，顏色：黃色）營業小客車，經民眾檢舉為疑似有牌廢棄車輛，被告萬華分局於96年8月23日至現場採證，以原告所有車號：00-000營業小客車車體髒污、鏽蝕、破損、外觀失去效用為由，認定系爭車輛屬車輛屬道路交通管理處罰條例第82條之1、廢棄車輛處理辦法第2條第2款規定之占用道路廢棄車輛而予以查報（本院卷一第65頁）。
㈡被告環保局於96年8月30日，以原告未依被告萬華分局「臺
北市疑似廢棄車輛查報、通知記錄表」之通知自行清理，將系爭車輛先行移置至貯存場保管，並於96年10月2日以北市環三字第09635428500號函請臺北市政府秘書處、各區公所張貼公告，及於臺北市政府公報、網路電子公報公告，請車主於公告日起1個月內持車籍資料洽領，逾期即以廢棄物處理，因期滿無人認領系爭車輛，被告環保局於96年11月8日以北市環三字第09636310200號函令廠商以廢棄物處理（本院卷一第64頁、第126頁反面、第127頁正、反面）。
㈢被告萬華分局96年8月23日PA03CIB5-306號「臺北市疑似廢
棄車輛查報、通知記錄表」之處分，經臺北市政府訴願審議委員會97年12月4日府訴字第09770181100號決定書，以該處分無處分機關及其首長署名、蓋章，與行政程序法第96條第1項第4款有關行政處分作成方式之規定不合，及系爭車輛於原告接獲系爭通知記錄表前，即遭被告環保局移置、保管，並依廢棄物清除，系爭車輛之處置方式與道路交通管理處罰條例第82條之1規定之意旨相違為由予以撤銷（本院卷一第58-60頁）。
㈣原告曾於97年12月23日以書面向被告萬華分局、環保局請求
國家賠償，經臺北市政府國家賠償事件處理委員會於98年4月3日第233次委員會決議認被告環保局為賠償義務機關，惟無賠償責任，而拒絕賠償（本院卷一第61-63頁）。
五、得心證之理由：原告主張被告萬華分局、環保局應連帶賠償其所受損害697,
500元，為被告所否認，並以前詞置辯，是本件所應審究者為：㈠本件應以被告萬華分局或被告環保局為賠償義務機關？㈡被告就其查報系爭車輛為廢棄車輛，並將之拖吊、移置、清除之行為應否負國家賠償責任？㈢原告是否因系爭車輛遭以廢棄物清除而受有損害？其損害為何？茲論述如下：
㈠本件應以被告萬華分局或被告環保局為賠償義務機關？
按依國家賠償法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關，不能確定賠償義務機關，或於賠償義務機關有爭議時，得請求其上級機關確定之，國家賠償法第9條第1項、第4項定有明文。原告係以被告萬華分局違法查報其所有之系爭車輛為廢棄車輛，致系爭車輛經被告環保局違法予以拖吊、移置、清除而滅失為由，請求被告萬華分局、環保局連帶負國家賠償之責，因被告萬華分局所為之查報行為，及被告環保局所為之拖吊、移置、清除行為，均為肇致原告權利被侵害之原因之一，其賠償義務機關為何不能確定，且有所爭議，就此，被告萬華分局、環保局之上級機關臺北市政府確定其賠償義務機關為被告環保局，有臺北市政府98年4月14日府授賠一字第09833681500號函在卷可憑（本院卷第61頁），依上開規定，自應以被告環保局為賠償義務機關，原告主張被告萬華分局亦為賠償義務機關，並應與被告環保局負連帶賠償之責，尚非可採。
㈡被告就其查報系爭車輛為廢棄車輛，並將之拖吊、移置、清
除之行為應否負國家賠償責任？⒈按占用道路之廢棄車輛，經民眾檢舉或由警察機關、環境保
護主管機關查報後，由警察機關通知車輛所有人限期清理。車輛所有人屆期未清理，或有車輛所有人行方不明無法通知或無法查明該車輛所有人情形，環境保護主管機關應先行移置或委託民間單位移置，該車輛經公告1個月仍無人認領者，由該環境保護主管機關依廢棄物清除。道路交通管理處罰條例第82條之1第1項定有明文。而依道路交通管理處罰條例第82條之1第2項訂定之廢棄車輛處理辦法第4條規定，占用道路廢棄車輛由警察機關、環境保護機關派員現場勘查認定後，張貼通知於車體明顯處，經張貼日起7日仍無人清理者，由環境保護機關先行移置至指定場所存放。廢棄車輛張貼通知後，警察機關應查明車輛所有人，以書面通知其限期清理或至指定場所認領，逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知或無法查明車輛所有人情形，由環境保護機關公告，經公告1個月無人認領者，由環境保護主管機關依廢棄物清除。是以，警察機關查報占用道路廢棄車輛時，應將通知張貼於車體明顯處，並以書面通知車輛所有人限期清理或至指定場所認領，經警察機關踐行此一程序，車輛所有人逾期仍未清理或認領，或車輛所有人行方不明無法通知，或無法查明車輛所有人情形，環境保護主管機關始得進行公告，經公告1個月無人認領者，環境保護主管機關始得依廢棄物清除。經查：系爭車輛輪胎明顯無氣停放於臺北市○○區○○路○○○巷○弄○○號前，有被告環保局96年8月30日拖吊照片附卷可稽（本院卷一第64頁），被告萬華分局查報系爭車輛為廢棄車輛，固非無據。惟查：被告萬華分局派員至現場勘查認定後，是否於車體明顯處張貼通知、是否以書面通知車輛所有人限期清理或至指定場所認領，被告並未舉證證明之，被告萬華分局就系爭車輛為廢棄車輛之查報既未踐行通知之程序，被告環保局復疏未注意被告萬華分局已否踐行通知之程序，即將系爭車輛予以拖吊、移置，並依廢棄物清除，其就系爭車輛之處置，即與道路交通管理處罰條例第82條之1、廢棄車輛處理辦法第4條規定有違，而有因過失不法侵害原告權利情事。
⒉雖被告抗辯：被告萬華分局員警96年8月23日至現場勘查認
定後，即於車體明顯處張貼限期7日清理之公告，並於次日96年8月24日以掛號郵寄書面通知至系爭車輛車籍地，經向郵局確認該信件「投妥」無訛等語。惟查：被告萬華分局員警採證時所拍攝之照片，業因檔案中毒無法提供，為被告所是認（本院卷一第49頁），而依96年8月30日被告環保局拖吊照片所示（本院卷一第64頁），系爭車輛除車內駕駛座前方放置一文件外（按：系爭車輛擋風玻璃有該文件之反射影像，該文件應係放置於車內，而非張貼於車體上），其車體上並未張貼任何公告，足見被告萬華分局員警是否於車體明顯處張貼限期7日清理之公告，確非無疑。至被告萬華分局曾於96年8月24日以掛號郵寄書面通知至系爭車輛車籍地，固據被告提出大宗掛號函件收執聯為證（本院卷一第88頁），然該收執聯充其量僅足以證明被告萬華分局寄送通知予原告之事實，至該通知是否合法送達原告，則屬不能證明，自不得僅以該郵件未經退回，即推論該通知已合法送達原告。凡此，經臺北市政府訴願審議委員會為相同之認定，以原告於97年8月2日始自被告萬華分局承辦員警收受被告萬華分局96年8月23日「臺北市疑似廢棄車輛查報、通知記錄表」，認原告所提之訴願未逾法定期間，並以系爭車輛於原告收受系爭通知記錄表前即經被告環保局拖吊、移置、清除，認被告萬華分局就系爭車輛之處置，違反道路交通管理處罰條例第82條之1規定，而撤銷其關系爭車輛為廢棄車輛之查報處分，亦有臺北市政府97年12月4日府訴字第09770181100號訴願決定書在卷足憑（本院卷一第第58-60頁），被告抗辯被告萬華分局業於96年8月24日以掛號郵寄書面通知至系爭車輛車籍地，尚不足採。
⒊被告雖另抗辯：被告環保局拖吊、移置、清除行為係本於被
告萬華分局之查報處分而為，於踐行當時無法預見查報處分可能被撤銷，被告環保局拖吊、移置、清除行為並無過失等語。惟查：被告環保局依廢棄物清除系爭車輛，係以被告萬華分局合法踐行於車體明顯處張貼通知、以書面通知車輛所有人限期清理或至指定場所認領，車輛所有人逾期仍未清理或認領為要件，被告環保局將系爭車輛依廢棄物清除前，理當注意系爭車輛是否合於依廢棄物清除之要件，其疏未注意被告萬華分局已否踐行通知之程序，即將系爭車輛依廢棄物清除，自有應注意、能注意，而不注意之情形，尚難謂無過失。況被告萬華分局所為之查報行為，及被告環保局所為之拖吊、移置、清除行為，均為肇致原告權利被侵害之原因之一，其賠償義務機關雖經臺北市政府依國家賠償法第9條第
4項規定確定為被告環保局，然審究被告環保局應否負國家賠償責任時，仍應就被告萬華分局員警是否因故意或過失不法侵害原告之權利併為判斷，以避免國家機關以賠償義務機關之確定規避國家賠償責任。被告萬華分局未確認其所為之查報處分已否依行政程序法第100條第1項規定合法送達於原告，即通知被告環保局進行拖吊、移置，除使原告未能依限清理或認領系爭車輛外，並致系爭車輛嗣遭被告環保局依廢棄物清除，被告萬華分局自有應注意、能注意，而不注意之情形，其員警因過失不法侵害原告之權利，應堪認定，是縱認被告環保局無法預見被告萬華分局之查報處分可能被撤銷，然就肇致原告權利被侵害之全部原因觀之，國家（以被告環保局為賠償義務機關）仍應負賠償之責，被告環保局抗辯其無過失，不負國家賠償之責，核非可採。
㈢原告是否因系爭車輛遭以廢棄物清除而受有損害？其損害為
何？⒈按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民權利者，國家應負損害賠償責任，國家賠償法第2條第
2項前段定有明文。承前所述，被告萬華分局疏未確認其所為之查報處分已否合法送達於原告，即通知被告環保局進行拖吊、移置，被告環保局復疏未注意被告萬華分局已否踐行通知之程序、系爭車輛是否合於依廢棄物清除之要件，即將系爭車輛予以拖吊、移置，並依廢棄物清除，致原告所有之系爭車輛遭以廢棄物清除而滅失，依上開規定，國家（以被告環保局為賠償義務機關）自應負損害賠償之責。
⒉茲就原告請求賠償之項目及金額審酌如下：
⑴車輛滅失損害15萬元部分：
原告就系爭車輛滅失時之市價為15萬元，並未舉證以實其說。惟當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額，民事訴訟法第222條第2項定有明文。而依一般營業小客車（計程車）相當年份通常里程數、車輛狀況予以估定，系爭車輛於96年11月間銷毀時之殘值約為25,000元，業據本院函請中華民國汽車鑑價協會鑑價屬實，並有該會99年2月1日中協（禹）字99年第004號函附卷足憑（本院卷二第43-45頁）。本院審酌系爭車輛業於96年11月間銷毀，已無實體車輛、確定里程數可資判斷其價值，而中華民國汽車鑑價協會鑑價結果，係按與系爭車輛相同出廠年份、排氣量、用途（營業、自用）之車輛予以估定，其鑑價結果確有所據而足供參考等節，認系爭車輛於96年11月間銷毀時之殘值約為25,000元，原告因系爭車輛所受之損害應為25,000元。至被告抗辯中古車商告知系爭車輛已達10年以上車齡，僅具1萬元之剩餘價值等語，所估定者為系爭車輛98年間之殘值，非系爭車輛96年11月間銷毀時之價值，該所謂1萬元之剩餘價值，自不足以作為系爭車輛銷毀時價值之憑據。
⑵營業損失547,500元部分：
按損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，在於填補債權人所受之損害及所失之利益，民法第216條固定有明文。惟無論所受損害抑所失利益，被害人賠償損害之請求權，以受有實際上之損害為成立要件。故衡量賠償之標準，首應調查被害人實際上之損害額，始能定其數額之多寡（最高法院97年臺上字第1316號判決意旨參照）。系爭車輛原供原告營業使用，固為兩造所不爭。惟汽車使用吊銷、註銷之牌照行駛，或牌照業經繳銷、報停、吊銷、註銷，無牌照仍行駛，處汽車所有人3,600元以上10,800元以下罰鍰，並禁止其行駛，為道路交通管理處罰條例第12條第1項第4款、第8款所明定。而系爭車輛預定檢驗日為96年1月17日，因不依限參加定期檢驗逾期6個月以上，經註銷其牌照，有車籍查詢結果在卷可憑（本院卷一第87頁），足見系爭車輛自96年
7月17日起即因牌照遭註銷而不得為通常行駛，原告就其於牌照經註銷後仍使用系爭車輛營業，既未舉證以實其說，原告未能使用系爭車輛營業，顯與被告所為之查報、拖吊、移置、清除行為無涉，難認原告因系爭車輛遭查報為廢棄車輛，並依廢棄物清除，而受有無法營業之營業損失，原告請求被告賠償按每日1,500元計算之1年營業損失547,500元，尚不足取。
㈣綜上，本件應以被告環保局為賠償義務機關，而被告所為之
查報、拖吊、移置、清除行為違反道路交通管理處罰條例第82條之1、廢棄車輛處理辦法第4條規定，原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告環保局賠償系爭車輛被清除而滅失之損害，於法有據。惟系爭車輛於96年11月間銷毀時之價值僅25,000元，且系爭車輛自96年7月17日起即因牌照遭註銷而不得為通常行駛，原告並未因被告所為罹受營業損失，則原告關於車輛滅失之請求，於25,000元之範圍內，洵屬正當，逾此部分之請求，及關於營業損失之請求、對被告萬華分局國家賠償之請求，均非有據，不應准許。
六、從而，原告依國家賠償法第2條第2項規定，請求被告環保局給付25,000元，及自起訴狀繕本送達翌日即98年8月27日起至清償日止，按年息5%計算之利息，為有理由，應予准許。逾此部分之請求，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據，核與本件判決結果不生影響，爰不另一一論述，併予敘明。
八、結論：本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依民事訴訟法第79條、第85條第1項但書，判決如主文。
中華民國99年2月25日
民事第二庭法官陳秀貞以上正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後20日內向本院提出上訴狀。
中華民國99年2月25日
書記官劉碧輝