裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第3407號判決
裁判日期：民國92年09月04日
裁判案由：居留事件
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第三四０七號
原告甲○○法定代理人乙○○訴訟代理人 陳尚義 律師被告內政部警政署入出境管理局代表人 曾文昌 （局長）訴訟代理人丙○○右當事人間因居留事件，原告不服內政部中華民國九十一年六月二十日台內訴字第０九一０００三九七八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告於中華民國九十年十一月二十三日申請依其父乙○○在臺灣地區定居案（收件號00000000）應予許可。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告以其為臺籍馬祖人員之眷屬身分，於民國（下同）九十年十一月二十三日申請依父乙○○來臺定居，經被告審認，其父乙○○雖前以臺籍馬祖人員直系血親卑親屬身分，依其祖母 林淑嬌 獲准在臺定居，惟嗣後發現林淑嬌於八十年十一月十三日申請入境時檢附之常住人口登記表，及八十九年四月一日申請在臺灣北區定居檢附之常住人口登記卡，分別登載林淑嬌出生地為「長樂金峰鎮鳳井村」、「福建省長樂縣」，經被告依連江縣政府八十九年十月十三日連民戶字第一四八五三號函及連江縣誌所載查證結果，馬祖之行政轄區並未包括上開金峰鎮鳳井村，又前由連江縣莒光鄉公所八十九年三月二十日出具之叫保證證明書（按馬祖地區四十五年以前並未辦理戶籍登記），雖有保證人 林文秋 、 薛理華 、 王官寶 三人證明，林淑嬌於莒光鄉青帆村出生，並於三十八年四月赴大陸探親，惟該三名保證人於九十年三月二十二日、九十年十月五日及九十年十月十五日於臺北縣警察局中和分局之訊問（調查）筆錄中，就 林淑矯 赴大陸地區時間及原因供述不一，且不同於保證人簽名捺印之前揭保證證明書記載之情形，是林淑嬌之臺籍身分顯有存疑，被告乃以九十年十二月十二日 境孝高 字第一一八一八九號處分書否准原告依其父來臺定居之申請。原告不服，提起訴願，遭駁回，遂向本院依法提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
⒊被告對於原告於民國九十年十一月二十三日申請來臺定居事件，應做成准予申請來臺定居特定內容之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告能否在未撤銷訴外人林淑嬌在台灣地區安居之處分前，以其申請時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題，而否准原告之申請？㈠原告主張之理由：
⒈原告之父（下稱乙○○）依其直系血親尊親屬林淑嬌（即原告曾祖母）身分，
獲准來臺定居，九十年十一月二十三日，乙○○以臺籍馬祖人員眷屬身分申請原告來臺定居。未料，被告以原告曾祖母林淑嬌出生地非臺灣馬祖行政轄區，又據原告曾祖母林淑嬌保證人王官寶等三人筆錄前後供詞不一等由，逕認定原告曾祖母林淑嬌未具臺籍馬祖人員身分，不可來臺定居等由，不符合臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十六條第二項第六款、同條第四項；另依大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法第十三條第一項第六、十、十一款規定，以被告九十年十二月十二日境孝高字第一一八一八九號否准原告依其父乙○○來臺定居申請案，原告於九十一年一月十六日提起訴願，經內政部訴願審議委員會駁回，合先敘明。
⒉查，三十九年十二月福建省政府設「馬祖行政公署」，四十二年八月改制為
「閩東行政署」並設連江縣政府於南竿、長樂縣政府於白犬、羅源縣政府於東引，同時均改「區」為「鄉」’惟當時大陸亦有「長樂縣」，故於四十五年間，先總統 蔣公 指示建設馬祖，故撤銷羅源、長樂兩縣政府，兩縣原管轄各島劃歸統由連江縣政府管轄，此有連江縣文獻委員會製作之連江縣誌，可資證明。本件，林淑嬌於七年出生，當時「福建省長樂縣」（依前說明，臺灣地區的範圍劃歸為連江縣政府管轄）範圍包括大陸、臺灣兩地，林淑嬌在三十八年四月（大陸尚未淪陷）赴大陸地區長樂縣探親，未能即時返回，因此滯留大陸。從而，林淑嬌於八十年間獲准以臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十六條第二項第六款、同條第四項來臺定居，並無違誤，然：
⑴林淑嬌赴大陸後，適逢當年兩岸烽火交戰，恐於文化大革命時遭受批鬥，
故將伊籍貫登記，由出生地「福建省長樂縣（劃歸為連江縣管轄）」改登記伊赴大陸探親時最先居住地「長樂縣金峰鎮鳳井村（大陸地區）」，以避禍害。當時，福建省長樂縣因兩岸交戰重新劃分行政區域，然人民何辜，此種行政區域的重新劃分怎能影響原出生於當地之臺籍人士之權益。被告不察，斷然以「登記文件」記載，忽略時代背景變遷之情事變更，於調查事實、證據時，未給予受處分人陳述意見的機會，遂以作成限制或剝奪受處分人權益之處分，違反行政程序法第一百零二條規定甚明。
⑵另，林淑嬌三位保證人林文秋、薛理華、王官寶，現年將近八十歲之年邁
老人，伊等於臺北縣中和分局筆錄時，王官寶稱「當時，我在馬祖當兵，適逢『八二三』炮戰，我移防至金門作戰」云云，然年近八十歲的老人智識能力已不若一般，被告如何能苛其強行記憶五十二年以前的情事，均能俱細靡遺描述？況三十八、三十九年國民政府與大陸兩岸交戰時，於金門確實發生「古寧頭大戰」，以及舟山島、登步島大戰，八十歲高齡的老人作證，會不會有可能將「古寧頭大戰」誤記憶為「八二三炮戰」，此係有可能的推論。被告作成行政處分時，應職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意，此有行政程序法第三十六條明文規定，另行政機關為處分時，應斟酌全部事實與調查事實及證據之結果，依「論理及經驗法則」判斷當事人陳述真偽，此有行政程序法第四十三條明文規定，被告違反上開規定，昭然若揭。
⑶再者，證人王官寶在無延緩當兵下，於四十七年八二三炮戰時，伊年齡已
經三十三歲，顯與當年一般男子約二十多歲當兵的事實不符，反觀王官寶於三十八年「古寧頭大戰」時，推算其年齡為二十四歲，正係適合服役的年齡，被告不詳加調查相關事證，在違反論理與經驗法則下，率以證人證詞為判斷基礎。同時，被告於三位證人為本件處分作證前，即先入為主對受處分人為不利認定，此由三位證人於臺北縣中和分局訊問筆錄中案由欄，係以「查證涉嫌偽造文書案」作成筆錄。換言之，被告並非為作成本件處分前調查證據，而像先認定三位證人說謊，才送交警察局作偽造文書之筆錄，嗣後，被告以該份訊問筆錄作成林淑嬌非臺籍人士之證據，整個過程不但違背行政程序法規定，並無調查證據，更違背採證程序，原處分顯有重大明顯瑕疵，其理甚明。
⒋次查，臺北縣警察局於九十年十月十五日 安仁 發字第一０００七號函，記載
：「案經本局傳喚通知林淑嬌之妹莊 林兆熙 暨保證人林文秋、薛理華、王官寶等四人到案說明，其中保證人薛理華、王官寶二人筆錄陳述內容，並依連江縣政府所提供誌卷及事誌引證， 林女 所附之大陸常住人口登記表記載的福建省長樂縣，與福建省連江縣研判是馬祖行政區域調整前後之同一地點，而「青帆村」與連江縣事誌「青藩村」，研判應係同一地，另保人薛理華陳述「田沃村」與「青帆村」兩地步程距離約十分鐘，依圖亦比鄰而立。．．．
經查本案未發現不法事證，檢附 莊林兆熙 、林文秋、薛理華、王官寶四人筆錄、連江縣誌卷事誌、福建省連江縣莒光鄉地圖等影本各乙份。」云云。從而，臺北縣警察局就林淑嬌大陸常住人口登記表記載「福建省長樂縣」與「福建省連江縣」研判係馬祖行政區域調整前後的「同一地點」，就林淑嬌是否為臺籍人士，已經做成肯定之具體認定，被告何以拒絕採用有利受處分人之證據，且未記明拒絕採納之理由？況被告援引不利受處分人之證據，係臺北縣警察局中和分局於九十年三月份訊問筆錄，而上開臺北縣警察局函係九十年十月十五日，針對本件所作之結論，被告何以不採用臺北縣警察局結論，卻遽以程序中之訊問筆錄為證據？顯係不合論理法則之突襲性處分，侵害人民基本權益甚深。
⒌綜上，被告之處分違反行政程序法明文規定、違反證據認定法則、違反認定
事實之論理與經驗法則，侵害原告甲○○來臺定居之權益甚明，另違反人民信賴保護原則。林淑嬌既係合法定居之臺籍人士，其孫子（即受處分人之父）乙○○自得申請來臺定居，而原告甲○○基此理由，亦得申請來臺定居，與父親、曾祖母共同生活於一岸。故原處分應予撤銷，並應作成如訴之聲明之判決，以維原告之權益。
㈡被告主張之理由：
⒈依據「兩岸人民關係條例」第十六條第二項第六款：「大陸地區人民有左列
情形之一者，得申請在臺灣地區定居：一、．．．六、民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶、兄弟姊妹者。」暨同條第四項：「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居﹔未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」規定，臺籍人員及其眷屬得申請於臺灣地區定居。查本案原告之依親對象乙○○，即依上揭規定，以臺籍人員林淑嬌之直系血親卑親屬身分，獲准來臺定居。按「當事人主張有利於已之事實者，就其事實有舉證之責任」，此為民事訴訟法第二百七十七條明定，且為行政訴訟法第一百三十六條所準用。原告既主張以馬祖臺籍人員林淑嬌之直系血親卑親屬身分申請在臺定居，則原告就該主張自應負舉證之責。
⒉緣因馬祖於四十五年以前並無戶籍登記，故有關原籍馬祖之臺籍人員，須依
「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來臺送件須知」：檢附鄉公所出具之證明函或八十五年五月五日以前核發之原籍證明文件，證實該臺籍人員確係三十八年以前在馬祖出生事實，以證明其原籍馬祖之身分，始得申請在臺灣地區定居。首查本案載有林淑嬌出生地文件，有其八十年十一月十三日向被告申請入境時所檢附之常住人口登記表及八十九年四月一日申請在臺灣地區定居時所檢附之常住人口登記卡，查其上分別登載林淑嬌出生地為「長樂金峰鎮鳳井村」及「福建省長樂縣」等，惟上述「長樂金峰鎮鳳井村」非屬馬祖所轄（依據連江縣政府八十九年十月十三日函復被告之八十九連民戶字第一四八五三號函，原馬祖僅東、西莒島屬長樂縣，查東、西莒島不含「長樂金峰鳳鎮井村」）。據此林淑嬌非於馬祖出生，則非具臺籍馬祖人員之身分，故林淑嬌及其眷屬不得依「兩岸人民關係條例」第十六條第二項第六款及第四項規定在臺灣地區定居；另乙○○亦非可依臺籍人員眷屬身分在臺灣地區定居。既乙○○不具原在臺灣地區定居之條件，原告申請依父乙○○在臺灣地區定居，實難認有理由。
⒊另查本案原告之曾祖母林淑嬌申請定居時，係檢具連江縣莒光鄉公所八十九
年三月二十日（八九） 莒氏 字第０一五五號證明開具之保證證明書；由保證人林文秋、薛理華、王官寶等三人證明林淑嬌於莒光鄉清帆村出生，並於三十八年四月赴大陸地區探親，說明其原籍馬祖身分，據以完成定居程序。惟有關保證人之證詞有無虛偽之情形，被告函請台北縣警察局查證，該局九十年十月十五日 安仁發 字第一０００七號函復被告並檢附三位保證人之偵訊調查筆錄。查三位保證人之偵訊調查筆錄中，就林淑嬌至大陸地區時間、原因均供述不一，且不同於保證人簽名捺印之前揭保證證明書記載。茲說明如下：
⑴保證人林文秋、薛理華、王官寶等三人簽名捺印之保證證明書記載「林淑嬌於三十八年四月赴大陸地區探親」。
⑵林文秋偵訊調查筆錄：「問：林淑嬌何時離開連江縣？答：大約十多歲至
二十歲左右，不知道什麼原因離開大陸地區」（惟依據保證書推算，林淑嬌應於三十一歲時赴大陸地區探親）。
⑶薛理華偵訊調查筆錄：「問：林女何時？因何原因離開莒光鄉處所？答：
三十八年 毛澤東 在大陸地區福建省當地施行以現居人分割土地制度，致使林女為了取得土地，帶了一個小孩離開田沃村，前往福建省長樂縣」。⑷王官寶偵訊調查筆錄：「問：林淑嬌何時離開連江縣？答：三十九年因出
嫁前往長樂縣潭頭鄉。問：你因何特別記得林女是三十九年嫁到潭頭？答：因當時我在馬祖當兵，適逢八二三炮戰，我移防至金門作戰，當年林女嫁到潭頭，所以特別對三十九年有印象。」（惟八二三炮戰係於四十七年八月二十三日下午六時三十分開始，非三十九年）。
由前述內容可知，保證人之陳述全然不同，違反經驗法則。是故，保證人所出具之保證書內容難認為真實，無法證實林淑嬌出生馬祖，更與前揭大陸地區常住人口登記表內容相違。故該保證證明書因保證人不實，難認有實質證明力。按「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」第十三條第一項第六款、第十款、第十一款及第三項規定：「大陸地區人民申請在臺灣地區定居或居留有左列情形之一者，不予許可：一、．．．六、所提供之文書係偽造、變造、無效或經撤銷者。．．．十、原申請定居或居留原因消失者。
十一、其他不符申請條件者。」「大陸地區人民經許可在臺灣地區定居或居留，其許可前有第一項各款情形之一者，得撤銷其許可；其許可後始有第一項各款情形之一者得廢止其許可；已辦妥戶籍登記，有第一項第五款或第六款情形之一者，得由境管局通知戶政事務所撤銷其戶籍登記。」可知，因連江縣莒光鄉公所八十九年三月二十日（八九）莒氏字第０一五五號證明書因保證人不實而無效，且原林淑嬌暨其眷屬之在臺定居原因已消失，被告得廢止林淑嬌暨其眷屬之在臺定居許可，並通知戶政事務所撤銷渠等之戶籍登記據此，原告之父乙○○原在臺定居之條件不復存在，原告申請依父定居已無理由，被告依據「大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法」第十三條第一項第六款、第十款及第十一款之規定所為不予許可定居處分並無違誤。⒋原告復主張：「林淑嬌三位保證人林文秋、薛理華、 王寶官 ，現年將近八十
歲之年邁老人，伊等於臺北縣中和分局筆錄時，．．．被告如何能苛求其強行記憶五十二年以前的情事，均能鉅細靡遺描述？」云云。查林文秋等三人之警訊筆錄，均係在自由意識下所作成，且均由詢問人 朗讀予渠 等確認無誤後，始簽名具結，則該警訊筆錄自有其證據能力；倘依原告所稱：保證人林文秋等三人為「年近八十歲的老人智識能力已不若一般」，則又何能保證並證明「林淑嬌原籍馬祖之事實」？據上，原告於起訴書中之陳述，應係推矮卸責之詞，當不足採。又原告提出臺北縣警察局九十年十月十五日安仁發字第一０００七號函，以為林淑嬌原籍馬祖之佐證。惟查臺北縣警察局係採林文秋、薛理華、王寶官等三人之筆錄據以做成該函結論；然該三名保證人於警訊筆錄之供述前後不一，且與林淑嬌當初所提示之常住人口表（卡）之記載均不相同，該局並未就其供述之疑點詳加調查，逕自枉下斷論，顯違經驗及論理法則，被告未採納該號函為認定事實之依據，自屬允當。依「行政程序法」第四十三條規定：行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。揆諸首揭規定，原處分並無不合，不予許可處分應予以維持。
理由
一、按行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，除非是有權撤銷機關，否則應尊重該行政處分，並以之行為之基礎。例如一行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款及第四項分別規定：「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區定居‧‧‧六、民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹者。」「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」據此規定，凡於三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員(本人)，因在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹，經申請在臺灣定居獲准(以下稱前准予定居之行政處分)者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人或之後申請在臺灣地區定居，此前准予定居之行政處分之存在及其內容成為主管機關決定其大陸地區配偶、直系血親及其配偶來臺灣地區定居申請之基礎，亦即本人一旦准予來台定居，則其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，即應准予來台定居，否則本人准予來台定居，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶不准來台定居，將發生夫妻相隔兩岸，骨肉離異兩處，既有違人道精神，亦不合上開兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款及第四項之立法意旨。
二、經查，本件原告以其為臺籍馬祖人員之眷屬身分，於九十年十一月二十三日申請依父乙○○來臺定居，而其父乙○○前以臺籍馬祖人員直系血親卑親屬身分，依其祖母林淑嬌獲准在臺定居之事實，為被告所是認，並有戶籍謄本附於原處分卷可証。原告係大陸地區人民，為乙○○之子、林淑嬌之曾孫，此有附原處分卷之經財團法人海峽交流基金會驗證之大陸福建省長樂市公證處公證書為憑。訴外人林淑嬌已以臺籍馬祖人員身分，依兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款申請來臺定居獲准，原告之父乙○○又獲准依林淑嬌在臺定居，則揆諸前揭說明，為其直系血親之原告依同條第四項申請來台定居時，被告即應予以准許。被告雖主張訴外人林淑嬌申請定居時所附三位保證人之保證書，為查明該三位證人之證詞有無虛偽，曾函請台北縣警察局查證，依該局九十年十月十五日安仁發字第一０００七號函復所檢附三位保證人之偵訊調查筆錄，發現三位保證人就林淑嬌至大陸地區時間、原因均供述不一，且與保證書記載不同。所出具之保證書內容自難謂真實，更無法證實訴外人林淑嬌出生於馬祖，即被告之所以許可訴外人林淑嬌以臺籍人員身分在臺灣地區定居，係因其檢附不實之證明書所致，而原告申請定居之條件，繫於訴外人林淑嬌是否真實具有臺籍人員之身分，其既不具臺籍人員身分，原告申請在臺灣地區定居原因已消失云云。惟按被告雖認為訴外人林淑嬌申請在臺灣定居時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題，然其並未撤銷准許訴外人林淑嬌在臺灣地區定居之處分，此為被告所自承，該准予定居之行政處分既仍有效存在，對被告決定本件原告之申請，即有構成要件效力，不得否定之，且原告之父乙○○前以臺籍馬祖人員直系血親卑親屬身分，依其祖母林淑嬌獲准在臺定居，該准予定居之行政處分亦未被廢止，而原告確為訴外人林淑嬌之大陸地區直系血親，被告即不得以訴外人林淑嬌申請在臺灣定居時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題而否准原告之申請。被告之主張並不可採。
四、從而，原告申請在臺灣地區定居，合於兩岸人民關係條例第十六條第四項、第二項第六款之要件，被告駁回其申請，於法無據，訴願決定未予糾正，亦有未洽。
原告訴請撤銷，為有理由，爰併予撤銷，且本件涉及羈束處分，事證明確，應依行政訴訟法第二百條第三款規定，令被告對本件申請即原告於九十年十一月二十三日申請依其父在臺灣地區定居案，應予許可。
五、本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷，又准許訴外人林淑嬌在臺灣地區定居之行政處分，與被告依本判決准許原告在臺灣地區定居之行政處分，為具有前提關係之關連處分。前者如有違法事由而事後遭撤銷，後者即有瑕疵而得撤銷，惟此屬另一問題。均併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年九月四日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官鄭忠仁
法官楊莉莉法官林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年九月四日
書記官江金星