高雄高等行政法院102年度訴字第267號裁定

裁判字號：高雄高等行政法院102年訴字第267號裁定

裁判日期：民國103年01月29日

裁判案由：土地重劃

高雄高等行政法院裁定
102年度訴字第267號原告 高華真 被告臺南市政府地政局代表人 林燕山 局長訴訟代理人 李秀月
林麗容 被告臺南市政府都市發展局代表人 吳欣修 局長訴訟代理人 楊佳明
張聰德 上列當事人間土地重劃事件，原告不服臺南市政府中華民國102年6月25日府法濟字第1020540684號、第0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：．．．十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款規定明確。又同法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」而行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定參照）。至於行政機關所為之措施，若係單純之事實敘述、通知或理由之說明，既不因該項敘述、通知或說明而發生法律效果，自非行政處分（最高行政法院62年裁字第41號判例意旨參照）。是行政訴訟法之撤銷訴訟須以「行政處分」為撤銷之對象，倘當事人對非行政處分提起撤銷訴訟，自非法之所許，即屬不備起訴合法要件，且其情形無從補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。
二、關於原告訴請撤銷被告臺南市政府地政局（下稱被告地政局）民國101年10月15日南市地劃字第1010831005號函（下稱被告地政局101年10月15日函）及臺南市政府102年6月25日府法濟字第1020540684號不受理訴願決定部分：
(一)本件原告起訴主張略以：臺南市政府核准臺南市 佃北 （二）自辦市地重劃區籌備會【下稱佃北（二）籌備會】自辦重劃案，並未通知原告，原告自當無法以上開核准函提出救濟，遂以被告地政局101年10月15日函提出行政救濟。在重劃範圍中，95年佃北（一）籌備會曾將重劃範圍縮到東面（原臺南市○○路元寶樂園收購之荒地上），但今為使重劃同意率提高、剩餘未開發之範圍可完整納入重劃、藉口街廓畸零不整可獨立辦理重劃、公設不足可用代金補足，在明知H區公設不足仍將公園用地併入G區，使同為H區之西邊發起人，訴外人施自之公園用地可併入路北重劃，但東邊發起人訴外人 李養 姐弟雞牛舍、176巷等住房卻排除在外，臺南市政府違法越職替佃北（二）籌備會決定重劃範圍，顯並不公平。又佃北（二）籌備會在自辦市地重劃區地主座談會簽到簿之記載不真實，其中有土地所有權人已死亡，未為委任卻仍有人簽到出席之情形；另籌備會發起人土地權屬有無變動，致生籌備會成立之合法性問題，亦由原告函知被告地政局方獲更正，可見被告地政局將責任全推給自辦二字，致使人民權利受有侵害，原告自有提起行政救濟必要性云云。
(二)次按「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。其獎勵事項如左：一、給予低利之重劃貸款。二、免收或減收地籍整理規費及換發權利書狀費用。三、優先興建重劃區及其相關地區之公共設施。
四、免徵或減徵地價稅與田賦。五、其他有助於市地重劃之推行事項。前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」為平均地權條例第58條所明定。再按「市地重劃由中央、直轄市或縣(市)主管機關辦理。」「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」「自辦市地重劃之主要程序如下：一、重劃之發起及成立籌備會。二、申請核定擬辦重劃範圍。三、徵求土地所有權人同意。四、重劃計畫書之擬定、申請核定及公告，並通知土地所有權人。五、成立重劃會。六、測量、調查及地價查估。七、計算負擔及分配設計。八、土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工。九、公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理。十、申請地籍整理。十一、辦理交接及清償。十二、財務結算。十三、撰寫重劃報告。十四、報請解散重劃會。」「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定；其申請書應載明下列事項：一、擬辦重劃範圍及土地所有權人總數。二、發起人姓名、住址，並檢附國民身分證影本。如發起人為法人時，應檢具法人登記證明文件及其代表人資格證明文件。三、發起人所有區內土地標示。
四、籌備會代表人姓名及聯絡地址。自辦市地重劃區土地所有權人總數為1人者，不得辦理。但祭祀公業所有土地，得以派下員過半數或7人以上申請發起。」為市地重劃實施辦法第2條第1項、獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第2條、第6條、第8條所明定。準此，土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃，既由政府取得實質之獎勵，且市地重劃政府亦由此取得公共設施保留地，主管機關基於公益之考量，對於重劃會之發起成立及擬辦重劃範圍之核定，是否合於相關規定，即應為必要之監督，並為實質審查。又主管機關上開審查所為核定，有准許成立重劃會組織及確定重劃範圍之效果，且依前述平均地權條例第58條第3項之規定，重劃會辦理市地重劃時，若經重劃區內私有土地所有權人半數以上，其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，主管機關即得據以核准實施，對於重劃範圍內土地所有權人之權利有一定之影響，應具有行政處分性質，重劃範圍內土地所有權人不服主管機關所為核定，得請求救濟。而此所稱「主管機關」依獎勵重劃辦法第2條準用市地重劃實施辦法第2條規定為該管直轄市或縣（市）政府(最高行政法院第103年度判字第57號判決參照)。
(三)經查，本件原告所有坐落臺南市○○區○○段○○○○號、871地號、873地號、1164地號、1165地號、1166地號土地（下稱系爭土地）係屬被告臺南市政府都市發展局（下稱被告都發局）100年8月15日府都綜字第0000000000A號公告發布實施，自000年0月00日生效之「變更臺南市安南區（十二佃、南興里、公塭里及原農漁區變更為住宅區）細部計畫（通盤檢討）案」範圍內，依都市計畫相關規定應以市地重劃方式開發之土地；嗣由重劃區內土地所有權人依獎勵重劃辦法第6條、平均地權條例第58條第3項之規定，自組佃北（二）籌備會自辦重劃區內業務及相關細節，經臺南市政府101年2月20日府地劃字第10101444230號函核准成立在案，且經臺南市政府101年9月5日南市地劃字第1010673458號函同意佃北
（二）籌備會依獎勵重劃辦法第20條規定申請核定擬辦重劃範圍。惟原告迭於101年10月3日、10月4日、10月5日(以被告地政局收文日期為準)多次向被告地政局提出陳情書（異議書），反對佃北（二）籌備會將其所有系爭土地納入重劃範圍，及請臺南市政府停止強迫性自辦重劃。經被告地政局101年10月15日函復原告說明：「．．．二、經查台端所有陳情本市○○區○○段土地(詳如清冊)，係屬100年8月16日發布實施之『變更台南市安南區（十二佃、南興里、公塭里及原農漁區變更為住宅區）細部計畫（通盤檢討）案』範圍內，依都市計畫規定應以市地重劃方式開發。再者，為求重劃公平性、公共設施完整性及都市計畫整體規劃效益已要求自辦重劃應將同一細部計畫規定以市地重劃方式開發或剩餘未開發之範圍完整納入重劃，以避免土地開發零亂破碎及負擔不公平，先予敘明。．．．四、該籌備會目前依據本府101年9月5日南市地劃字第1010673458號函核定佃北（二）自辦重劃區範圍，依法舉辦座談會徵求重劃區內所有權人同意。五、佃北（二）自辦市地重劃區因屬自辦市地重劃，其重劃區內業務及相關細節，請洽該籌備會．．．。六、副本抄送本市佃北（二）自辦市地重劃區籌備會，請向土地所有權人說明重劃意旨及相關規定，以維護土地所有權人權益。」等情，此有臺南市政府100年8月「變更臺南市安南區（十二佃、南興里、公塭里及原農漁區變更為住宅區）細部計畫（通盤檢討）案」都市計畫書、臺南市政府101年2月20日府地劃字第10101444230號函核准佃北（二）籌備會成立及相關申請文件、101年9月5日府地劃字第1010673458號函核准佃北（二）籌備會擬辦市地重劃範圍、原告之陳情書及訴願決定書等附於被告地政局原處分卷、附件資料卷及本院卷可稽，洵堪認定。揆諸前揭說明，辦理市地重劃之主管機關為該管直轄市或縣（市）政府，原告若認為臺南市政府前述對於前述佃北（二）籌備會成立及相關重劃範圍之核定，認為其權利或法律上之利益已受損害，其為該處分之法律上利害關係人，非不得對臺南市政府前述處分循序提起行政救濟。至被告地政局並非辦理市地重劃之主管機關，被告地政局對於原告前述於101年10月3日、10月4日、10月5日多次提出陳情書（異議書），以其101年10月15日函復原告，就該陳情事件，詳予說明其相關法令依據及辦理情形，僅屬被告地政局所為單純的事實敘述或理由說明，並非對原告之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明對外直接發生權利義務得喪變更之法律效果，自非行政處分，原告對被告地政局101年10月15日函提起撤銷訴訟，不備起訴要件，且其情形無從補正，其訴不合法，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回之。又此部分既因程序不合法而裁定駁回，則無庸再就實體上之理由予以審理，附此敘明。
三、關於原告訴請撤銷被告被告都發局101年11月22日南市都管字第1010966445號函(下稱被告都發局101年11月22日函)、102年3月12日南市都管字第1020208363號函(下稱被告都發局102年3月12日函)及臺南市政府102年6月25日府法濟字第1020547170號不受理訴願決定部分：
(一)原告起訴主張：變更臺南市主要計畫(第3次通盤檢討)案內臺南市○○區○○○道路（下稱系爭道路）是主要計畫道路劃設時，因捨直取彎避開違法建築，將合法建築物劃為計畫道路，不但借農業區暗自保留臺南市○○路○○○區○○○號道路之計畫圖，改用細部計劃做主要計劃道路，短短幾十公尺之G-1-40M未通知屋主及地主，事後卻說無人民提出陳情意見，非常不合情且不合理。20多年前，系爭主要計劃道路被上級取消，但臺南市政府卻暗自保留二等七號至公學路路段，現在借用細部計劃G-1-40M藉機延長被取消路段，臺南市政府既然要保留該條主要計畫道路，就應遵照區段徵收方式取得之規定，故臺南市政府違法核准前述佃北（二）籌備會成立，事實明確，原告自得提出訴願救濟云云。
(二)按「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」「主要計畫擬定後，應先送由該管政府或鄉、鎮、縣轄市都市計畫委員會審議。其依第13條、第14條規定由內政部或縣（市）（局）政府訂定或擬定之計畫，應先分別徵求有關縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所之意見，以供參考。」「
主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」「細部計畫擬定後，除依第14條規定由內政部訂定，及依第16條規定與主要計畫合併擬定者，由內政部核定實施外，其餘均由該管直轄市、縣（市）政府核定實施。」「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」都市計畫法第4條、第18條、第19條第1項、第23條第1項、第26條定有明文。次按「按主管機關擬定都市計畫發布實施，或之後依都市計畫法第26條第1項定期通盤檢討予以變更，均非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔之行為，並非行政處分」（參照司法院釋字第156號解釋理由書）。
(三)經查，前述由重劃區內土地所有權人自組佃北（二）籌備會自辦重劃區內業務及相關細節，經臺南市政府101年2月20日府地劃字第10101444230號函核准成立在案，且經臺南市政府101年9月5日南市地劃字第1010673458號函同意佃北（二）籌備會依獎勵重劃辦法第20條規定申請核定擬辦重劃範圍後，原告除前述向被告地政局提出陳情書（異議書）外，另於101年11月2日向臺南市政府（同時向行政院、內政部）提出抗議書，主張變更臺南市主要計畫(第3次通盤檢討)案內既仍保留系爭道路，自應依臺南市都市計畫委員會81年第136次審議決議以區段徵收方式開發，認為臺南市政府核定佃北（二）籌備會成立，係違反獎勵重劃辦法第21條第5項之規定，嗣經被告地政局將該函轉由被告都發局以101年11月22日函復原告謂：「說明：．．．二、查案內一等七道路於變更臺南市主要計畫(第3次通盤檢討)案(草案)所劃設，81年本市都計畫委員會決議附帶條件通過，惟經提交臺灣省都市計畫委員會及中央內政部都市計畫委員會各層級審核結果未便採納，爰於85年6月15日發布實施『變更臺南市主要計畫(第3次通盤檢討)案』，案內已無劃設一等七道路，亦無應以區段徵收方式開發之規定，先予敘明。三、另查台端所陳道路位置係於100年8月16日發布實施『變更台南市安南區（十二佃、南興里、公塭里及原農漁區變更為住宅區地區）細部計畫（通盤檢討）案』所劃設之G-1-40M之細部計畫道路，都市計畫並規定應以市地重劃方式開發，並予敘明。」等語；另於102年3月6日向臺南市政府賴市長(同時向內政部李部長)提出申訴書，主張「變更台南市安南區（十二佃、南興里、公塭里及原農漁區變更為住宅區地區）細部計畫（通盤檢討）案」仍有劃設系爭道路，經被告都發局以102年3月12日函復原告謂：「說明．．．二、有關一等七號道路疑義一節，查現行都市計畫屬100年8月25日發布實施『變更臺南市主要計畫(第3次通盤檢討)案』，案內十二佃地區確實無劃設一等七道路，．．．。」等情，此有原告前述抗議書、申訴書、被告前揭函等附於被告都發局原處分卷可稽。觀諸原告前述抗議書、申訴書之內容，係對前述都市計畫(通盤檢討)案有關道路之劃設、土地開發之方式表達其個人之意見，並非依法申請之案件。而如前所述，原告若認為臺南市政府前述對於前述佃北（二）籌備會成立及相關重劃範圍之核定，認為其權利或法律上之利益已受損害，其為該處分之法律上利害關係人，非不得對臺南市政府前述處分循序提起行政救濟。至被告都發局前揭函之意旨，僅係針對系爭道路都市計畫現況、開發方式及過去通盤檢討中會議資料之查閱所為之函復說明，其內容為單純的事實敘述及都市計畫辦理過程之說明，並未對原告之公法上權利或法律上之利益發生具體的法律效果，對其私法上之權益亦無任何影響，核其性質，自非行政處分。依首揭說明，原告自不得對之提起行政救濟。訴願決定以上開函復非對原告為行政處分，不予受理，即無不合。原告提起行政訴訟，自非合法，應予駁回。
四、據上論結，本件原告之訴為不合法，爰依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國103年1月29日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官林勇奮以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國103年1月29日
書記官林幸怡