裁判字號：最高行政法院98年裁字第1852號裁定
裁判日期：民國98年07月23日
裁判案由：聲請強制執行
最高行政法院裁定
98年度裁字第1852號抗告人臺北市政府環境保護局代表人甲○○相對人百美特股份有限公司代表人乙○○上列抗告人與相對人間因聲請強制執行事件，對於中華民國98年3月25日臺北高等行政法院98年度執字第9號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主文原裁定廢棄。
理由
一、按抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人（即債權人）與相對人（即債務人）於民國93年12月簽訂土地使用行政契約，將抗告人管理之臺北市○○區○○段三小段0751、0752、0755、0756等4筆地號土地面積2,600平方公尺提供相對人使用，並約定相對人應給付抗告人使用費每年新臺幣（下同）247,000元整，同時約定契約期限屆滿如抗告人不再續約，相對人應將使用土地回復原狀，返還抗告人，並不得要求任何補償。㈠系爭土地使用契約於96年3月31日屆期，抗告人於95年3月17日以北市環四字第09531621200號函通知相對人期滿不再續約，並多次函請相對人搬離所遺留物品、拆遷建物，歸還土地，惟相對人均置之不理，並自96年4月1日起無權占用抗告人所管有之土地，遲至97年4月16日始完成拆除使用主體建築物。依雙方土地使用行政契約第14條第3項規定「契約關係消滅後，乙方仍繼續佔有使用土地者，除應按使用費標準返還不當得利外，並應依逾期返還日數按使用費標準2倍支付違約金。」，然相對人除於96年5月繳交96年4月份之不當得利及違約金外，其餘月份之不當得利及違約金並未繳納，抗告人於96年8月16日以北市環四字第09634590800號函催告相對人，限文到3日內逕向抗告人繳交截至96年7月底止該公司不當得利及違約金，並於96年12月17日北市環四字第09637207700號函再次催告相對人，限文到5日內逕向抗告人繳交截至96年11月底止該公司不當得利及違約金計434,449元，惟相對人迄97年1月3日止，仍未繳交96年5月至11月份之不當得利及違約金，抗告人乃於97年1月11日由相對人繳交之履約保證金500,000元中扣抵96年5月1日至96年11月30日該不當得利之金額共434,449元，並辦理繳庫，剩餘65,551元整。㈡相對人自96年12月至97年4月16日完成主體建物拆除工作止，相對人仍應向抗告人繳納不當得利93,386元及違約金186,773元，共計280,159元整。㈢相對人於契約屆期後，於系爭使用土地上所興建之工廠內，堆置大量廢棄物及污水（泥），造成環境污染，遭附近居民檢舉及陳情，經抗告人要求相對人清理，相對人並未如期完成，致使抗告人於96年5月17日及18日代為處理相對人堆肥廠內之廢棄物，共計112.91公噸，依聲請掩埋場受託處理一般廢棄物及一般事業廢棄物收費標準每公噸2,312元計算，代處理費用計261,048元整，另相對人於營運期間分用掩埋場之自來水錶，應攤支付所使用之自來水水費，惟相對人並未按時繳納，94年度積欠95,777元，95年度積欠21,263元，96年1月至3月份積欠12元整，合計積欠117,052元整，有關相對人應繳納之代清除處理廢棄物費用及分攤自來水水費共計378,100元整，抗告人於97年1月25日北市環掩字第09730443900號函催告相對人，惟相對人迄今仍未繳納。㈣相對人尚積欠抗告人總計592,708元。依抗告人與相對人所簽訂契約第18條約定，相對人同意自願接受執行，並經臺北市市長核定，是依行政程序法第148條之規定，抗告人與相對人所簽訂系爭契約得作為強制執行之執行名義，並向原審法院聲請強制執行，經原審法院裁定駁回。
三、原裁定駁回抗告人之聲請，略以：㈠判斷行政契約之具體標準如下：⒈協議之一方為行政機關。⒉協議之內容係行政機關之一方負有作成行政處分或高權的事實行為之義務。⒊執行法規規定原本應作成行政處分，而以協議代替。⒋涉及人民公法上權利義務關係。⒌約定事項中互有顯然偏袒行政機關一方之條款者（例如將行政程序法第144條或第146條之意旨明訂於契約之中）。上述5項因素中，第1項協議之一方為行政機關，必須具備，其餘第2項至第5項中只要具有其中一項似可資為判別行政契約之準據。惟若綜合契約標的、目的，足以確定屬於私法性質之行政輔助行為或行政營利行為等私法活動，即為私法契約。㈡查兩造所簽訂之系爭契約名稱固載為「臺北市市有公用土地使用行政契約」，惟綜觀全契約20條約定內容，可知系爭契約雖名為「土地使用」契約，實為民法第421條規定之租賃契約。次查，相對人承租系爭土地，係供「有機廢棄物堆肥處理廠」使用，抗告人雖係廢棄物清理法第5條第1項所規定之「執行機關」，惟廢棄物清理廠之設置係開放由事業經設立許可後經營；從而廢棄物清理廠之設置，其土地之使用，在許可過程抗告人固有作成行政處分之義務；但系爭「土地租賃契約」並非以相對人聲請許可設立廢棄物清理廠為其契約內容，而僅係由相對人租用抗告人所管理之系爭土地做為廢棄物清理廠為其標的，要屬行政輔助行為，不涉抗告人做成行政處分或高權事實行為之義務。核與前揭具體標準之⒉要件不合；另抗告人同意相對人租用系爭土地，原本無須做成行政處分，亦無以系爭契約代替可言，不符前揭標準⒊要件；而相對人租用系爭抗告人所管理之市有土地未涉及人民公法上權利義務，亦與前揭標準⒋要件不合；至系爭契約第13條雖約定：「有下列情形之一時，甲方得隨時終止契約，乙方不得向甲方要求任何補償：一、政府因舉辦公共事業需要或公務需要或依法變更使用者。二、政府實施國家政策或都市計劃或因開發、利用必須收回者。...」但此項約定核非行政程序法第144條或第146條顯然偏袒抗告人，而係因系爭土地為抗告人所管理之市有土地之性質使然，上開約定亦不符合行政程序法第144條「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關得就相對人契約之履行，依書面約定方式，為必要之指導或協助」及第146條「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約」規定之要件。從而，亦不符合前揭標準⒌要件。㈢抗告人雖為行政機關；但系爭契約之做成，抗告人並無做成行政處分或高權事實行為之義務，自無以系爭契約代替之可言，且本契約之內容與人民公法上權利義務毫無關係，雖系爭契約第13條第1、2款之約定與行政程序法第146條規定意旨相近；但由系爭契約之標的與目的觀之，顯然係行政輔助行為，不因有該條約定，而改變系爭契約為私法契約之性質。至於抗告人聲請強制執行其代相對人清除堆置之廢棄物之費用及相對人應分攤之自來水使用費，非系爭契約之約定內容，自無依行政程序法第148條自願接受執行約定之適用餘地等語，認抗告人之聲請顯非適法，乃予以駁回。
四、本院查：㈠按「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」業據司法院釋字第348號解釋在案。又所謂行政契約，係指以公法上法律關係為契約標的（內容），而發生、變更或消滅行政法上之權利或義務之合意而言（行政程序法第135條規定參照）。惟一個契約之法律性質，究屬公法性質，抑或私法性質，應從客觀上契約之內容綜合予以判別，如契約係以公法上應予規範之事實為標的，特別是契約中所設定之義務或權利具有公法上之性質，即可認定係公法契約。㈡抗告人與相對人係因抗告人為推動臺北市有機廢棄物堆肥化處理，使有機廢棄物變成可再利用之資源並有效減低垃圾量，將辦理由抗告人提供土地，由相對人出資興建一座每日處理量為90公噸之高速堆肥場，以處理臺北市產生之部分有機廢棄物，由相對人直接向產生有機廢棄物機構收取處理費及取得製成品所有權銷售利益，並由相對人自負盈虧，雙方簽訂「臺北市政府環境保護局有機廢棄物堆肥化處理計畫契約書」，因之另簽訂「臺北市市有公用土地使用行政契約」，其契約第2條明定市有公用土地使用用途為有機廢棄物處理廠；第16條明定如有涉訟合意管轄法院為臺北高等行政法院；第18條約定相對人不履行所負擔之義務時，同意接受抗告人依行政程序法第148條規定，以本契約為強制執行名義逕為執行。可知其契約目的係因抗告人為推動臺北市有機廢棄物堆肥化處理，使有機廢棄物變成可再利用之資源並有效減低垃圾量之特定目的，將市有公用之山豬窋垃圾衛生掩埋場內部分土地委託相對人經營有機廢棄物堆肥化處理，足見臺北市市有公用土地使用行政契約係因臺北市政府環境保護局有機廢棄物堆肥化處理計畫契約書之主契約而訂立之從契約，並非單純以土地租賃關係所能概括之，依據臺北市政府環境保護局有機廢棄物堆肥化處理計畫契約書之記載，相對人有提供處理臺北市所產生之部分有機廢棄物之服務，且須接受臺北市政府環境保護局監督檢查，且解釋從契約之性質應與主契約綜合觀察之，以期正確解釋其性質。原裁定以前揭理由，認本件臺北市市有公用土地使用行政契約為私法契約性質，以及代相對人清除堆置廢棄物之費用、相對人應分攤之自來水使用費非臺北市市有公用土地使用行政契約之約定內容，駁回抗告人之聲請，固非無見。惟原裁定未詳究前開解釋契約性質之重要事項，容有未洽。抗告意旨據以指摘，求為廢棄，為有理由，合將原裁定廢棄，並發回原審法院，再行審酌是否准許抗告人之聲請強制執行。
五、依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。中華民國98年7月23日
最高行政法院第四庭
審判長法官劉鑫楨
法官胡方新法官吳慧娟法官黃淑玲法官曹瑞卿以上正本證明與原本無異中華民國98年7月24日
書記官王史民