裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第305號判決
裁判日期：民國96年08月09日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00305號原告東森大禾多媒體股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人乙○○被告國家通訊傳播委員會代表人 蘇永欽 （主任委員）住同上訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國95年12月8日通傳訴決字第09500212870號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告經營之「東森娛樂台」頻道於民國（下同）95年4月13日14時至14時30分所播出之「白色輕體驗」節目（下稱系爭節目），其內容介紹白色小丸子─FBCx「非必去」，係成分為天然玉米纖維、1公克可吸附9公克油脂之產品。節目中並以實驗方式推介產品可降低膽固醇、三酸甘油脂等功效，節目結束時，主持人現身於疊印節目諮詢專線0000-000-000之畫面中提及：「如果你想要擁有苗條美麗又健康的身材的話，這個擁有世界衛生組織WHO、美國FDA以及美國糖尿病協會所認證的白色小丸子，就是您最佳的選擇。」系爭節目內容明顯宣傳白色小丸子─FBCx「非必去」特定商品之效果，致節目未與廣告區分，已違反衛星廣播電視法第19條第1項規定。又原告前因違反同一規定，經行政院新聞局以94年
5月11日新廣四字第0940622547號及94年7月29日新廣四字第0940624043號行政處分分別核處在案，茲再違規，被告遂作成95年8月8日通傳字第09505084940號裁處書裁處罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並命立即改正，未改正者，將按次連續處罰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈系爭節目就避免為特定商品宣傳之廣告化已酌予注意：
系爭節目係以實驗方式介紹「非必去」之成分為天然之玉米纖維、1公克可吸附9公克油脂，此係基於眾所周知之減重原理作一舉例介紹，使大眾對肥胖成因及妥適減重方法有更多概念。另系爭節目強調產品經美國及世界衛生組織認證，也僅是就此產品於國外所獲得之認證作一系列詳實之新聞報導，為提供生活資訊之ㄧ種，未強調購買特定商品方能達此目的。原告主觀上本即非為特定商品廣告意思，且節目內容亦採科學方法及世界知名組織認證之方式，本意為告知民眾可於日常生活中自行多食此類產品。⒉原告於收到被告裁處書前即已停止播送該節目，已符被告之行政目的，並無裁罰之必要：
原告主觀上從未認知系爭節目涉有違法，且於95年5月27日即主動停止播送系爭節目，原處分所欲達成之行政目的均因節目已停止播送而完成，實無再予行處罰之手段。被告如認原告涉違反衛星廣播電視法相關規定，則原告事前已為相當注意，事後也主動停播系爭節目，已達原處分之行政目的。
⒊原處分及訴願決定適用法規不當，應予撤銷：
⑴被告對衛星廣播電視法第19條適用不當：
系爭節目內容固有商品內容之介紹，惟此與一般介紹科技新知或美食、旅遊之節目並無不同，且收視戶亦得因廣告破口之間隔，明確知悉「節目」與「廣告」之分野，故不該當前開應予處罰之要件。惟被告向以「節目廣告化」此一非法律用語概括前開要件，不當擴張原條文所限制之範圍，並據此於90年5月30日發布「節目廣告化或廣告節目化認定原則」，以未經法律授權之內部行政規則，實際上以之作為對人民裁罰之構成要件內涵，顯違前開法律保留原則。就舉證責任而言，被告亦應證明收視戶有不能區別廣告及節目內容之情形，方得據以裁罰，否則其適用法律即有違誤。
⑵原處分及訴願決定有關「限期改正」部分，係無效之行政處分：
原告於95年5月27日即已停播該節目，俟被告於95年8月8日就前開節目為裁罰，並命限期改正，是該處分中「限期改正」之部分，乃屬內容對任何人均屬不能實現者，依行政程序法第111條第3款及第112條規定，該部分之處分應為無效。亦即被告係對已不存在之違法事實為裁罰，此為被告所知之甚詳，觀之前開法規「輔導重於處罰」之立法目的，被告因自身之行政怠惰，不就其主觀認定違法之行為迅予通知改正，屢屢於事過數月始突襲裁罰，使原告無所措其手足。亦即，如被告於違規事實發生時即予裁罰，原告亦僅不過遭罰鍰及限期改正；而原告在未知悉違規前即予停播，其法律效果竟與遭裁罰後才停播同一效果，原告自難甘服！再者，由於被告之怠惰，至95年8月8日始為裁處，設原告於裁處前因不知有違法情事而繼續播出，則被告更可以原告連續違反前開衛星廣播電視法規定而連續處罰，甚或加重處罰，就此，原告已有數訴訟案件繫屬中。亦即，如被告於原告違規後即行處分，原告自當停止不當之節目播出，惟被告機關不此之圖，無視其口口聲聲保障收視戶之權益，放任違規節目繼續播出，而於違規情狀一再延長後，始對原告加以重罰，實違誠信！⒋被告對衛星廣播電視法第19條立法意旨之詮釋，有違公平原則：
市場上此類節目層出不窮，即表示其確實有人收視，蓋如收視戶均拒絕收視此類節目，則其收視率將逐漸降低，頻道業者廣告收益受到影響，自會減少或停播此類節目；換言之，毋需主管機關費心，以之求諸市場機制，業者依其經營考量，將於播出節目內容做出最佳安排。況喜愛收視廣告之收視戶亦有其權利，即令認其為小眾市場，亦不能否認針對特殊取向之收視戶所播出之節目，亦為服務之一種。進步言之，主管機關推動「頻道區塊化」後，若干區塊屬性亦非適合通俗大眾，舉例言之，第90頻道後多為股市○○○道，第101頻道之後均為所謂宗教頻道，亦非所謂闔家收視之頻道，而收視戶向系統台申裝收視之頻道均為包裹締約，收視戶亦是付費收視，何以被告不命所有投資頻道或宗教頻道停止播出？亦即被告於此顯有厚此薄彼，造成差別待遇，違反平等原則。
⒌商業性言論亦屬言論自由保障之一環，有關人民基本權之保障，應依中度審查基準為之：
系爭節目內容，其中有謂「『白色小丸子--FBCx』，係成分為天然玉米纖維，1公克可吸附9公克油脂之產品。節目中並以實驗方式推介產品可降低膽固醇、三酸甘油脂等功效。」，該部分內容既可以實驗方法證明其真偽，即屬「事實陳述」，事實陳述如非出於虛構不實，亦應受到言論自由之保護；至於節目中提及「如果你想要擁有苗條美麗又健康的身材的話，這個擁有世界衛生組織WHO、美國
FDA以及美國糖尿病協會所認證的白色小丸子，就是你最佳的選擇。」方屬「主觀之意見表達」，而主觀之意見表達，則無所謂真實與否，在民主多元社會各種價值判斷皆應容許，故皆應受到保障。據此，即使為商業性言論，亦受言論自由之保障，依國內學者見解，「商業性言論的內容管制」，應採「中度審查基準」，其限制應有「重要利益」，其操作必須具有目的手段之「實質關聯」或「緊密契合」之關聯性。由是，以所謂「收視戶利益」與「以廣告表達言論」之基本權加以衡量，原告實難認為前者為重要利益，而有對原告之言論加以限制之正當性。
⒍綜上，原處分及訴願決定均在違反法律保留原則下，不當
擴張對原告言論自由之限制，而其立法目的復無法通過比例原則之審查，均有不當甚明，應予撤銷，以維原告權益。
㈡被告主張之理由：
⒈衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性
，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3款規定，予以警告。同法第36條第1款規定：衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業經依前條（第35條）規定警告後，仍不改正者，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。同法第37條第1項第1款復規定：衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業1年內經處罰2次，再有前
2條各款情形之一者，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。另處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第
1目規定：「構成第37條規定者：處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。」⒉系爭節目經被告於95年5月19日召開之第56次委員會議決
議，該節目內容以節目形式宣傳商品之使用方式及效果，廣告意圖明確，致節目未與廣告區分，有被告該次委員會議紀錄、衛星廣播電視節目及廣告監看表、廣播電視節目及廣告審議一覽表影本及側錄光碟可稽，事證明確。
⒊另為使業者明確遵循法令，避免節目不當廣告化，主管機
關於90年5月13日發布之「節目廣告化或廣告節目化認定原則」；查該認定原則規定，節目有：「節目中以名牌、圖卡、圖表、海報、道具、布景或其他方式顯示宣傳文字、圖片或電話」（第5條）情形者，認定為節目廣告化。
⒋衛星廣播電視法第19條第1項規定，旨在維護觀眾之收視
權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定廣告應與節目明顯分開。系爭節目除由主持人與來賓宣稱「白色小丸子-FBCx『非必去』」，係成分為天然玉米纖維、1公克可吸附9公克油脂之產品外，並以實驗方式介紹該產品之神奇效果，且提供諮詢專線，明顯為特定產品介紹與宣傳，被告依法裁處，認事用法誠屬適當適法。
⒌原告為衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法相關規
定。茲任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反應注意義務，自應負法律責任。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。是其訴訟無理由，請依法駁回，以維法紀。
理由
一、原告起訴主張:系爭節目就避免為特定商品宣傳之廣告化已酌予注意。原告於收到原處分前即已停止播送系爭節目，已符被告之行政目的，並無裁罰之必要。被告於90年5月30日發布「節目廣告化或廣告節目化認定原則」，以未經法律授權之內部行政規則，實際上以之作為對人民裁罰之構成要件內涵，顯違法律保留原則。市場上此類節目層出不窮，何以被告不命所有投資頻道或宗教頻道停止播出，顯有厚此薄彼，造成差別待遇，違反平等原則。商業性言論亦屬言論自由保障之一環，有關人民基本權之保障，應依中度審查基準為之。原處分顯有違誤，爰提起本件行政訴訟，求為判決如聲明所示云云。
二、被告則以:衛星廣播電視法第19條第1項規定，旨在維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定廣告應與節目明顯分開。系爭節目除由主持人與來賓宣稱「白色小丸子-FBCx『非必去』」，係成分為天然玉米纖維、1公克可吸附9公克油脂之產品外，並以實驗方式介紹該產品之神奇效果，且提供諮詢專線，經被告於95年
5月19日召開之第56次委員會議決議，該節目內容以節目形式宣傳商品之使用方式及效果，廣告意圖明確，致節目未與廣告區分，被告依法裁處，認事用法誠屬適當適法。是原告之訴為無理由，求為判決駁回原告之訴等語，資為抗辯。
三、按衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告：…三、違反…第19條…規定者。」同法第36條第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正：一、經依前條規定警告後，仍不改正者。」同法第37條第1項第1款規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰：一、1年內經處罰2次，再有前2條各款情形之一者。」。節目廣告化或廣告節目化認定原則規定，「節目有下列情形之一者，認定為節目廣告化：…五、節目中以名牌、圖卡、圖表、海報、道具、布景或其它方式顯示宣傳文字、圖片或電話。」。又處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第1目前段規定：「構成第37條規定者：
處20萬元以上2百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。1.第1次：處罰鍰20萬元。…。
」
四、首開事實欄所述之事實，有被告第56次委員會議紀錄、衛星廣播電視節目及廣告監看表、廣播電視節目及廣告審議一覽表影本及側錄帶等件，附卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於:系爭節目有無節目廣告化之違規情事?原告有無處罰之必要?被告於90年
5月30日發布「節目廣告化或廣告節目化認定原則」，有無違反法律保留原則?原處分有無不當限制言論自由?原處分有無違反平等原則?茲分述如下:
㈠、按衛星廣播電視法第19條第1項規定，旨在維護觀眾之收視權益，避免衛星廣播電視事業假節目之名，行廣告之實，明定廣告應與節目明顯分開。查系爭節目除由主持人與來賓宣稱白色小丸子─FBCx「非必去」，係成分為天然玉米纖維、
1公克可吸附9公克油脂之產品外，並以實驗方式介紹該產品之神奇效果，且提供諮詢專線，有衛星廣播電視節目及廣告監看表及側錄帶等件可徵，並經本院當庭勘驗屬實，則系爭節目明顯為特定產品介紹與宣傳，有違反衛星廣播電視法第19條第1項規定及前揭認定原則第5點規定之情形，甚為明確。
㈡、原告為衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法相關規定，任令其頻道違規播出違法之畫面內容，明顯違反應注意義務，自應負法律責任。況原告前因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經行政院新聞局以94年5月11日新廣四字第0940622547號及94年7月29日新廣四字第0940624043號行政處分核處2次在案，尤應注意其節目與廣告之區分，詎仍有本件違規行為之發生，更難辭其責。而系爭節目違法事實已確認在先，原告自認該節目有所不妥而主動停播，乃事後改正行為，不影響原告違規行為之成立，自無從認被告命原告改正違法行為之處分無效。原告此項主張，委無足採。
㈢、被告於90年委託學者研提廣告化認定原則，同年4月3日舉行公聽會，並依行政程序法第160條規定，於同年5月30日以(90)正廣四字第07298號令發布施行，並刊載於同年6月
6日出版之行政院公報上，有政府公報查詢系統表附卷為證。上開廣告化認定原則，係作為主管機關認定事實之基準，為行政程序法第159條第2項第2款之行政規則，對被告具有拘束力，其亦可供電視節目與廣告製作人參考自律或作為頻道的編審人員把關之依據，核其第9點及第15點內容與廣電法之立法意旨無違，並具有合理性，被告援以作為處分事實認定之依據，並無不可。原告主張上開廣告化認定原則違反法律保留原則而質疑原處分之合法性云云，並不足採。
㈣、按言論自由為民主憲政之基礎，廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障，司法院釋字第364號解釋揭櫫在案。其意旨與衛星廣播電視法第19條第1項禁止節目廣告之規定意旨並無衝突，原處分僅係為維持節目之單純化，避免事業體藉之夾帶廣告，形成節目與廣告不分之紊亂現象，原告只要將與廣告效果相同之文字或話語抽離，即可達到節目單純化之目的，如要進行廣告，亦可以「廣告時段」區隔開來，足見原處分並未限制其節目完整性之要求，只是禁止節目進行中觸及商品廣告有關之促銷意涵而已，尚與廣播節目言論自由之限制無涉，原告此項主張尚非可採。
㈤、至原告主張其他節目如股市○○○道等，涉及節目廣告化，被告有無加以處分，係屬另一問題，原告並不得以他人違規之事實，據為自己違規行為合理化之理由，亦即不法行為難謂有差別待遇原則適用之餘地。原告以被告違反平等原則云云，容有誤會，亦無足取。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原告前因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，經行政院新聞局以94年5月11日新廣四字第0940622547號及94年7月29日新廣四字第0940624043號行政處分先後核處在案，有行政處分明細表影本乙件，附卷可稽。原告再有本次違規行為，被告依衛星廣播電視法第37條第1項第1款規定，並參酌前揭裁量基準第1點第2款第1目前段規定，裁處罰鍰20萬元，並命立即改正，未改正者，將按次連續處罰，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年8月9日
第一庭審判長法官王立杰
法官劉錫賢法官林惠瑜上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年8月9日
書記官劉道文