裁判字號：臺北高等行政法院102年交上字第120號判決
裁判日期：民國102年11月08日
裁判案由：交通裁決
臺北高等行政法院判決
102年度交上字第120號上訴人 劉順程 被上訴人新北市政府交通事件裁決處代表人 李忠台 （處長）上列當事人間交通裁決事件，上訴人對於中華民國102年8月22日臺灣新北地方法院102年度交字第129號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄。
原處分關於「吊銷駕駛執照，且三年內不得重新考領駕駛執照」部分撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用新臺幣壹仟零伍拾元均由被上訴人負擔。
理由
一、上訴人於民國102年3月31日21時45分許，駕駛車牌號碼0000-00號自用小客車（下稱「系爭車輛」），行經新北市○○區○○路與○○路口，因行車搖晃，經新北市政府警察局新莊分局（下稱「舉發單位」）警員攔停後，發覺上訴人散發酒味，遂要求上訴人配合實施酒測，惟因上訴人有「拒絕接受酒精濃度測試之檢定」違規行為，乃依道路交通管理處罰條例第35條第4項規定製開北警交字第000000000號舉發違反道路交通管理事件通知單（下稱「舉發通知單」）當場舉發，記載應到案日期為102年4月15日前，並移送被上訴人處理。上訴人於102年4月2日臨櫃辦理，經被上訴人認定上訴人有上開交通違規情事，乃依道路交通管理處罰條例第35條第4項、第67條第2項（裁決書漏載此條項）規定，以102年4月2日新北裁催字第裁00-000000000號違反道路交通管理事件裁決書，裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）9萬元，吊銷駕駛執照，並應參加道路交通安全講習，且3年內不得重新考領駕駛執照（下稱「原處分」）。上訴人對原處分中有關吊銷駕駛執照之部分不服，提起行政訴訟，經原審法院以102年度交字第129號行政訴訟判決駁回上訴人之訴（下稱「原判決」），上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：伊於102年3月31日駕駛系爭車輛前往○○市○○區掃墓，伊因於當日有喝些酒，故從○○返回○○時，全程均由伊兄 劉澤奇 駕駛。當系爭車輛駛○○○區○○街○巷○號後，因伊認為已無酒意，自忖能安全駕駛，且僅係開往停車場停車，才由伊接手駕駛。詎料伊行駛不到1分鐘，即有警員騎車追及，指責伊酒駕，並將伊帶至派出所。而伊僅係要求警員不要酒測，警員僅說不酒測就開拒絕接受酒精濃度測試之檢定罰單，並未說明拒絕酒測之嚴重處罰，若警員有告知拒絕酒測之後果，伊即會接受酒測，伊之酒精濃度可能即在標準值之下而不罰。又伊違規所駕駛者為系爭車輛，依法應吊銷者為小型車駕照，而不得吊銷職業聯結車駕照，是原處分顯有違誤。另伊自72年12月5日取得職業聯結車駕駛執照後，駕駛聯結車以來從未違規或被記點，亦無酒駕之前科，且伊除仍須扶養長女外，每個月還需負擔房屋貸款本息9,320元，若被吊銷職業聯結車駕照，即無法維生，是原處分顯違反比例原則等語。並聲明：原處分關於吊銷駕駛執照部分撤銷。
三、被上訴人則以：道路交通管理處罰條例第35條第4項較諸同條第1項酒後駕車之處罰更為嚴厲，其立法之精神乃為杜絕社會酒後駕車之歪風，以維護全體國民之行車安全與生命財產之權益，其目的在避免拒絕酒精濃度測試檢定之駕駛人反而獲得寬典，否則無異鼓勵駕駛人拒絕接受酒測。上訴人於起訴狀中承認有酒後駕車之行為，而依舉發單位提出之採證光碟暨內容摘要可知，上訴人經警員要求配合實施酒測後一再推託，再經執勤員警於播放時間25分39秒時告知拒測除罰
9萬元並扣車外，且有吊銷駕照處分之法律效果後，上訴人尚能回應：「我就是靠那駕照吃飯，你這樣會害我沒飯吃」等語，顯然上訴人明確知悉其法律效果，本件違規事實明確，原處分並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：上訴人之訴駁回。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略以：㈠由原審法院勘驗採證光碟之內容可知，舉發警員因上訴人駕駛系爭車輛行車搖晃，始予攔停，嗣發現上訴人身上散發酒味，乃要求上訴人接受酒精濃度測試之檢定，上訴人並未積極配合實施酒測，核屬實在，應可認定。本件因「有相當理由足認其上訴人之行為已構成或即將發生危害」、「已發生危害或依客觀合理判斷易生危害」之情事，揆諸上開說明，警員自得依法要求上訴人接受酒測，上訴人則不得拒絕。又上訴人經舉發員警多次要求配合實施酒測，並告知拒測之法律效果，此觀諸上開勘驗筆錄內容，自播放時間26：31至26：47間，警員大聲告以吊銷為拒測之可能法律效果，而上訴人除抬頭注視警員談話外，亦有所回應，且持續陳述其係以駕駛為生即明；上訴人均未有願意配合接受酒測之表示，反於過程中均坐於人行道與騎樓高起處，且陳述如起訴狀之主張，上訴人甚至一度積極表示不願配合吹測之意，而有拒絕接受酒測之情，應屬至明。從而，上訴人主張其被警員帶到派出所，過程中其僅係哀求不要酒測，而非表明堅決拒測，然警員未告知拒測將予吊銷駕照，即製開本件舉發通知單云云，殊乏依據，要不可取。㈡道路交通管理處罰條例第68條業於94年12月14日修正，並自95年3月1日施行，修正前之道路交通管理處罰條例第68條規定：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊扣或吊銷駕駛執照處分時，吊扣或吊銷其持有各級車類之駕駛執照。」而修正後之道路交通管理處罰條例第68條則規定：「汽車駕駛人，因違反本條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其持有各級車類之駕駛執照。」其立法理由略以：「原條文將違法或違規駕駛人所持有各級車類之駕駛執照一併吊扣或吊銷，失之過酷，影響人民工作及生活甚鉅，爰修正之」（見立法院公報第94卷第70期院會紀錄第138頁）。依修正後道路交通管理處罰條例第68條之規定僅將原條文中之「吊扣或」
3字刪除及前開立法意旨，可知立法者真意在於汽車駕駛人因違反道路交通管理處罰條例及道路交通安全規則之規定，受「吊銷駕照」處分者，仍維持一併吊銷其持有各級車類之駕駛執照，是該條已經考量人民工作、生活及人格自由發展，而禁止受吊銷駕駛執照之人於3年內再次考領駕駛執照，亦與該處分所追求之公共利益，即用路大眾之用路安全具關聯性，該處分所侵害之工作權亦僅限於駕駛車輛部分，其手段與目的間並無違反比例原則。又汽車駕駛執照區分為輕型機車、重型機車、小型車、大貨車、大客車、聯結車駕駛執照等，並於小型車以上駕駛執照再區分普通及職業部分，此係因應車輛分類所為之區分，各類駕駛執照應考資格雖有不同之經歷需求，惟其考驗及格，獲准駕車行駛道路之權利則為一致，亦即經處吊銷駕駛執照處分時，不論是否為取得較高等級車類之駕駛資格者，均無可持其他等級車種駕駛執照再駕車行駛於道路之權利。準此以觀，倘有違反道路交通管理處罰條例相關規定，致須接受吊銷駕駛執照處分者，乃其違規行為對道路交通秩序之維持及道路交通安全已生較大之影響，故道路交通管理處罰條例第68條規定吊銷其持有各級車類之駕駛執照，以限制其繼續駕車行駛道路之權利，乃屬駕駛行為之限制，並不因所持駕駛執照種類不同而有所差異。本件上訴人因上開違規行為經被上訴人依道路交通管理處罰條例第35條第4項、第67條第2項規定裁處如原處分，並無違誤，已如前述。又上訴人陸續自68年4月2日取得普通小型車、普通大貨車、職業大貨車、職業聯結車之駕駛執照，則被上訴人依道路交通管理處罰條例第35條第4項規定吊銷其持有之駕駛執照，依同條例第68條第1項規定自包含上訴人各級車輛之駕駛執照。對於上訴人無法從事以駕駛為業之謀生方式，固不無影響，惟「道路交通管理處罰條例第35條第4項前段規定，汽車駕駛人拒絕接受同條第1項第1款酒精濃度測試之檢定者，吊銷其駕駛執照。同條例第67條第
2項前段復規定，汽車駕駛人曾依第35條第4項前段規定吊銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照。又中華民國94年12月14日修正公布之同條例第68條另規定，汽車駕駛人因第35條第4項前段規定而受吊銷駕駛執照處分者，吊銷其持有各級車類之駕駛執照。上開規定與憲法第23條比例原則尚無牴觸，而與憲法保障人民行動自由及工作權之意旨無違。」司法院釋字第699號著有解釋。此乃立法政策之問題，既符合憲法第23條規定之限度，上開法條並未違憲無效，被上訴人即係依上開合法有效之法律規定裁處如原處分，自無違法而得為撤銷之情。至於原處分影響上訴人無法以駕駛車輛為謀生方式，此係上訴人違規受裁處之法律效果，且僅限於駕駛車輛為謀生之方式部分，上訴人並非喪失其他工作機會以為謀生。是上訴人主張其並無交通違規及酒駕紀錄，係初犯，且本件僅係飲酒駕駛小型車，不應受吊銷其他各級車類之汽車駕照，因原處分致無法以駕駛車輛謀生，有違比例原則，致家計陷入困頓為由，請求撤銷原處分云云，揆諸上開說明，自乏依據，顯不可採等語。
五、上訴意旨略以：司法院釋字第699號解釋雖認拒絕接受酒精濃度測試檢定之汽車駕駛人，依法吊銷其持有各級車類之駕駛執照，如所吊銷者，為駕駛聯結車、大客車、大貨車之駕照，將限制駕駛人駕駛聯結車、大客車、大貨車，影響其工作權之規定，不違反比例原則，惟依該解釋理由書第2段意旨及大法官陳春生提出、大法官陳碧玉加入之協同意見書第貳之一之論述可知，倘執行酒測之機關違反酒測程序中有關「告知法律效果，如受檢人民仍拒絕接受酒測之規定，始得處罰」之規定時，人民自得依該行政規則之外部法律效力請求權利保護。另道路交通管理處罰條例第35條關於汽車駕駛人之處罰有吊扣駕駛執照與吊銷駕駛執照之處分，兩者之法律效果差異頗鉅。而本件警察實施酒測時，警員僅說拒絕酒測要吊扣駕照，並未說明駕照也要吊銷，是警員於實施酒測時並未告知拒絕酒測要吊銷執照，3年內不得考領駕駛執照之法律效果，則原判決將吊扣駕照視同吊銷，認定警員於實施酒測時已盡勸導告知義務，認事有法顯有違誤等語。並聲明：㈠原判決廢棄。㈡原處分關於吊銷駕駛執照，且3年內不得重新考領駕駛執照之部分撤銷。
六、本院判斷如下：㈠按汽車駕駛人拒絕接受酒精濃度測試之檢定者，處6萬元罰
鍰，並當場移置保管該汽車及吊銷該駕駛執照；汽車駕駛人，曾依第35條第4項前段規定吊銷駕駛執照者，3年內不得考領駕駛執照；汽車駕駛人，因違反同條例及道路交通安全規則之規定，受吊銷駕駛執照處分時，吊銷其持有各級車類之駕駛執照，裁處時道路交通管理處罰條例第35條第4項前段、第67條第2項前段及第68條第1項分別定有明文。可知，依道路交通管理處罰條例第35條第4項前段規定吊銷汽車駕駛人之駕駛執照者，依同條例第67條第2項前段規定，即當然發生3年內不得考領駕駛執照之法律效果，兩者間具有不可分之關係，且不因原處分機關有無於吊銷駕駛執照之處分內載明該法律效果而有所不同。是本件上訴人於第一審起訴時雖僅聲明「原處分關於吊銷駕駛執照部分撤銷」等語，惟基於吊銷駕駛執照與其法律效果間之不可分關係，縱原審法院於審理時未行使闡明權，告知上訴人得將聲明擴張及於將原處分關於「且3年內不得重新考領駕駛執照」之法律效果部分一併撤銷，仍應認上訴人起訴之效力及於請求撤銷原處分關於吊銷駕駛執照「且3年內不得重新考領駕駛執照」之法律效果。是上訴人於原判決駁回其起訴後，提起本件上訴時，除聲明請求廢棄原判決外，並聲明「原處分關於吊銷駕駛執照，且3年內不得重新考領駕駛執照之部分撤銷」，僅係完整重申其不服原處分之聲明，並未逾越其原起訴之範圍，核與其起訴所請求撤銷之部分具有同一性，本院自得就上開上訴聲明之全部加以審判，合先敘明。
㈡次按拒絕接受酒精濃度測試檢定之汽車駕駛人，依法吊銷其
持有各級車類之駕駛執照，如所吊銷者，為駕駛聯結車、大客車、大貨車之執照，將限制駕駛人駕駛聯結車、大客車、大貨車，影響其工作權，處罰不可謂不重，司法院於101年
5月18日作成釋字第699號解釋，雖認前揭規定不違反比例原則，惟於理由書第2段即特別指明「依法維持公共秩序，保護社會安全，防止一切危害，促進人民福利，乃警察之任務（警察法第2條規定參照）。警察對於已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得予以攔停，要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定（下稱「酒測」，警察職權行使法第8條第1項第3款、刑法第185條之3、道路交通管理處罰條例第35條及道路交通安全規則第114條第2款規定參照），是駕駛人有依法配合酒測之義務。而主管機關已依上述法律，訂定取締酒後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰。」準此，交通主管機關及各級法院，處理交通違規事件，就有關酒後駕車檢測時，應踐行之告知義務內容、檢測方式、檢測程序等事項之正當法律程序，倘事涉吊銷駕駛執照及3年內不得考領駕駛執照之事項，因已涉及駕駛人賴以維持生活之駕駛執照，自應慎重處理。
㈢又按內政部警政署所訂頒行為時即102年3月1日修正之「
取締酒後駕車作業程序」規定：「駕駛人拒測：經值勤人員勸導並告知拒測之處罰規定（處新臺幣9萬元罰鍰，並吊銷駕駛執照，3年內不得再考領）後，如受測人仍拒絕接受檢測，即依道路交通管理處罰條例第35條第4項規定製單舉發（錄音或錄影）。」上開作業程序，依其訂定內容及過程，雖僅屬拘束公務員作為而非直接對外發生法規範效力之行政規則，惟該規定既係針對所屬員警實施酒測之程序所為規範，且以行政之自我拘束（SelbstverbindungderVerwaltun-g）及信賴保護原則為基礎，而形成行政規則之事實上效力或間接對外效力（行政程序法第161條立法理由、司法院釋字第525號解釋理由書第1段）。又依前揭司法院釋字第69
9號解釋理由書第2段之論述，以及大法官陳春生提出、大法官陳碧玉加入之協同意見書第貳之一所述「本號解釋認為，警察基於法律所賦予之任務，依據警察職權行使法第8條第1項第3款、刑法第185條之3、系爭條例第35條及道路交通安全規則第114條第2款規定，對於已發生危害或依客觀合理判斷易生危害之交通工具，得以攔停，要求駕駛人接受酒精濃度測試之檢定，並進一步推導，人民有依法配合酒測之義務。是為警察執行酒測之法源依據。而主管機關依上述法律，亦已訂定取締酒後駕車作業程序，規定警察對疑似酒後駕車者實施酒測之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先勸導並告知拒絕之法律效果，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰，亦即多數意見認為，唯有踐行前述程序，系爭規定要求人民酒測之法源依據與程序，方符合憲法要求」之意旨，可知倘執行酒測之機關違反前開行政規則中有關「告知法律效果，如受檢人民仍拒絕接受酒測之規定，始得處罰」之規定時，人民自得依據該行政規則之間接對外效力請求權利保護。
㈣經查：
1.本件上訴人駕駛系爭車輛，於前開時、地確有拒絕接受酒測之交通違規事實，惟執勤員警僅大聲告以吊銷駕駛執照為拒絕接受酒測之可能法律效果，而未告知上訴人有「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果，為原審依法認定之事實。顯見本件執行取締之員警並未依行為時「取締酒後駕車作業程序」之規定，告知上訴人拒絕酒測經吊銷駕駛執照後，有「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果，則員警於執行開單告發勤務時，就此未告知部分即有瑕疵，而違反正當法律程序、行政自我拘束及信賴保護原則，至為灼然。
2.雖執行酒測員警於執勤時，常因酒駕民眾之情緒、行為等多有失控之情形，而有其現場執行困難之處，惟此部分宜由警政、交通主管機關，提供合宜、適法之方法協助其等執行勤務，尚非可便宜行事，僅對民眾告知部分違法之法律效果，例如將處罰鍰、吊銷駕駛執照，而未告知吊銷駕駛執照後3年內不得考領駕駛執照之法律效果，使民眾處於未全然獲悉拒絕接受酒測法律效果之情形下貿然決定，進而面對後續處罰致喪失相關權利。
3.抑且，縱使法條本即定有處罰之內容，惟因3年內不得考領駕駛執照，已涉及駕駛人賴以維生之工作權，本應慎重其事。參酌主管機關業已訂定前揭取締酒後駕車作業程序，明定警察對疑似酒後駕車者實施酒測所應遵守之程序，及受檢人如拒絕接受酒測，警察應先行勸導並告知拒絕之全部法律效果，且司法院釋字第699號解釋揭櫫在此等情況下，如受檢人仍拒絕接受酒測，始得加以處罰之意旨。
是本件執勤警員既未依前揭取締酒後駕車作業程序告知上訴人拒絕酒測之全部法律效果，旋即開單舉發，核已違反正當法律程序，不符憲法要求，難認允當。
㈤綜上所述，被上訴人未查明執勤警員未依行為時「取締酒後
駕車作業程序」之規定，告知上訴人拒絕接受酒測經吊銷駕駛執照，有「3年內不得考領駕駛執照」之法律效果等情，即逕以原處分對上訴人裁罰「吊銷駕駛執照，且3年內不得重新考領駕駛執照」部分，違反正當法律程序、行政自我拘束及信賴保護原則，原判決對此未予糾正，仍予維持，亦有違誤。上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，並請求撤銷原處分關於「吊銷駕駛執照，且3年內不得重新考領駕駛執照」部分，為有理由，應予准許。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第237條之9第2項、第236條之2第3項、第256條第1項、第237條之8第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年11月8日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官曹瑞卿
法官黃桂興法官張國勳上為正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國102年11月8日
書記官陳可欣