最高行政法院98年度判字第1119號判決

裁判字號：最高行政法院98年判字第1119號判決

裁判日期：民國98年09月24日

裁判案由：建築執照

最高行政法院判決
98年度判字第1119號上訴人儷山林休閒開發股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 蔡欽源 律師
金玉瑩 律師 張少騰 律師被上訴人陽明山國家公園管理處（原名稱為：內政部營建署
陽明山國家公園管理處代表人乙○○訴訟代理人 蔡進良 律師
參加人行政院環境保護署代表人 陳重信 上列當事人間建築執照事件，上訴人對於中華民國96年6月28日臺北高等行政法院95年度訴字第3899號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、臺北市政府依促進民間參與公共建設法，於民國94年4月20日公告「民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫」進行招商，上訴人嗣於94年6月21日獲選為該計畫之最優申請人，並於94年12月13日與臺北市政府簽定民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車投資契約，因該計畫纜車系統終點站〈山上站、交通轉運公園站均同〉位於陽明山國家公園轄區內，上訴人乃於94年11月間向被上訴人申請山上站之建造執照，經被上訴人於95年6月2日核發95陽建字第00006號建造執照。惟參加人以95年7月21日環署綜字第0950058307號函（下稱95年7月21日函）知被上訴人，認為山上站之開發項目符合「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」（下稱認定標準）第23條第1款之項目，應實施環境影響評估；而依環境影響評估法（下稱環評法）第14條第1項之規定，未完成環境影響評估審查認可前不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。被上訴人遂以95年7月26日營陽建字第0956001614號函（下稱95年7月26日函）知上訴人，其所領有被上訴人95陽建字第00006號建造執照許可無效。上訴人不服，提起訴願請求撤銷上開函文，經內政部審認該95陽建字第00006號建造執照許可是否無效，應依行政訴訟法第6條規定，訴由高等行政法院確認，非屬訴願救濟範圍，而為不受理之決定。上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，經原審以95年度訴字第3899號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：(一)上訴人於95年向被上訴人申請本計畫「山上站」之建造執照，被上訴人亦於95年6月2日核發建照，惟被上訴人之上級機關內政部營建署遲至95年7月20日，在未察臺北市政府已公告之相關規定及陽明山國家公園相關法令之情形下，自行向參加人請求解釋本計畫「山上站」依國家公園法允許之使用項目「研習住宿設施」是否屬「旅館」之性質而有依環評法令之適用，參加人於未參酌各該主管機關（包括教育部）現行法令之情形下，恣意將「研習住宿設施」解釋為「教育設施」，而認本計畫有實施環評之必要，從而被上訴人認定原核發之建照無效，是其認定事實顯屬權利之濫用。(二)被上訴人95年7月26日函係屬行政處分，自當為行政訴訟之當事人，況原審法院已通知環保署參加訴訟，故無當事人適格與否之問題。上訴人亦因原處分之法律效果而造成權利之侵害。(三)有關研習住宿設施是否為認定標準第23條第1款第1目之文化設施、或教育設施乙節，依據保護利用管制原則，在陽明山國家公園區域內，絕無可能再興建「教育設施」，否則即為違反法令，故陽明山國家公園區域內興建之「研習住宿設施」絕對不是「教育設施」。另陽明山國家公園計畫第二次通盤檢討（下稱第二次通盤檢討）、個案變更計畫等法令依循，本屬目的事業主管機關營建署、原行政處分機關之權責，今原處分理由未見其依權責之解釋，僅依其他無權機關（即本案參加人）違法不當之解釋為其理由，據此所為之原處分，自屬違反法律保留原則，構成原處分之違法，依法應予撤銷。研習住宿設施不因其有「住宿功能」而成為文教設施，亦不因其具有研習功能而當然成為「教育設施」，被上訴人違反基於主管機關權責所訂定之行政命令，反以參加人基於錯誤之認知所為之認定，即逕而要求上訴人須重行依國家公園法等規定提送開發計畫報核，實為違法之處分。(四)環評法及其子法認定標準均未就「文化設施、教育設施」有所定義，而文化設施、教育設施之定義本屬文化及教育事項之目的事業主管機關（即文化建設委員會及教育部）依相關主管法令之規定予以認定者，若其他機關於具體個案之適用與否不甚明確時，自應詢問該事項之目的事業主管機關而為解釋始為適法。今參加人並未詢問文化建設委員會或教育部針對文化設施、教育設施之法令解釋，竟自行判斷，其違法不當已見一般。又營建署非但未依法定職權進行認定本計畫山上站依法得開發之開發項目（研習住宿），定義究竟為何，且竟將該等解釋之責任以95年7月20日營署園字第0952911785號函，推由參加人進行認定，其違法不當之行政作為已屬明確。(五)由本案參加人於96年5月21日準備程序陳述可知，參加人亦係依據目的事業主管機關（即臺北市政府）所陳述，對於研習住宿設施從實質上認定屬於文化教育設施，而不論其名稱為何。惟臺北市政府工務局新建工程處95年5月30日北市工新企字第09502669200號函，係引述營建署於95年4月12日會議中所提出之意見，臺北市政府根本未對該項設施為任何認定。因此，「研習住宿設施」是否為「教育設施」仍應由國家公園主管機關即內政部營建署或被上訴人加以認定，參加人前述陳述，更足以認定「研習住宿設施」性質之解釋權，在於內政部營建署或被上訴人，而非參加人。(六)「研習住宿設施」僅出現國家公園法系中，其他法規並無相同名詞，自應由被上訴人（或內政部營建署）之解釋為準。其次，依據「北投線空中纜車計畫個案變更計畫」之規定，山上站設置之「研習住宿設施」是屬於「服務設施計畫」項下之一類，而「教育設施」並非屬於「服務設施計畫」項下之一類，而似應屬「旅遊設施及教育研究設施」項下之一類，兩者功能不同、類型不同、設置目的亦不相同，是以，「研習住宿設施」絕無可能是「教育設施」。本件被上訴人及營建署非但不詳究自行掌管之國家公園法令規定，甚至在參加人錯誤認定「研習住宿設施」之性質後，又據此錯誤解釋作成原處分，原處分之違法昭然若揭。(七)參加人稱其依「實質」功能認定教育設施，已屬權利濫用，且參加人對於教育設施之解釋，有違反法律明確性原則。(八)上訴人基於原行政處分機關所發放建造執照之信賴基礎，從投標程序開始，即投入大量之人力及資金，包含工程設計圖說之製作、相關人員訓練及建材設備之購置等，有客觀具體之信賴表現。且上訴人對原行政處分機關無詐欺、脅迫或提供不實資訊等違法行為，即無任何信賴不值得保護之情形。上訴人對於本計畫不需進行環境影響評估程序之信賴自應予以保護，原行政處分機關不得嗣後再以處分認定其前所發之建造執照無效，否則將違反行政程序法第8條所揭示之信賴保護原則，構成處分之違法等語，為此，訴請將訴願決定暨原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠上訴人求為撤銷之對象，即被上訴人95年7月26日函，其性質並非行政處分，是訴願決定予以不受理決定，並無違誤。退步言之，縱認其性質為確認處分，然上訴人提起本件撤銷訴訟亦無解於參加人95年7月21日函應作環評之認定，被上訴人仍無法為後續核發使用執照等行政行為，足見上訴人提起撤銷訴訟欠缺訴之利益。㈡被上訴人95年7月26日函係本於職權就95年6月2日核發建造執照處分無效與否所為「確認」，惟因開發行為是否應經環評程序，事涉環保主管機關之專業判斷，被上訴人應予尊重，而不得作相反之認定。又上訴人自始即肯認其所謂「研習住宿設施」係為「教育文化設施」，是參加人認定系爭開發行為中「研習住宿設施」係屬「教育文化設施」而應實施環境影響評估自無違誤。再者，系爭開發行為依民間參與投資興建暨營運北投線空中纜車計畫申請須知，有關山上站之素地開發書原僅規劃設置之建築只有纜車站、簡易餐飲設施，詎料上訴人於得標簽約後向臺北市政府所提出之「民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車BOT案北投線空中纜車興建管理暨素地開發計畫書」，卻計畫增加183間「研習住宿設施」、64間「溫泉遊憩設施」、各國高級料理餐廳等設施，業已完全背離原參與投標之計畫書內容，故參加人為前開環評法規之主管機關，依法參酌相關證據資料，本於職權認定系爭山上站開發行為已達環評法第5條第1項「對環境有不良影響之虞」之規定，為實施環境影響評估之開發行為自無違誤。㈢即便係國家公園計畫核准實施之行為，涉及環境影響評估事項，仍應由環保主管機關依據相關環保法規規定審查或參與，始為適法。況查國家公園法及其施行細則訂定於環境影響評估法制定前，當時行政法制尚無一般環境影響評估項目及程序規制，惟環評法制定施行後，基於法律「體系正義」以及環評法第1條後段關於環評事項優先適用之規定，則國家公園法施行細則第10條所定「預先評估環境影響」，解釋上即不應當然排除環評法等相關法規規定之評估標準、項目或程序等之適用。就系爭開發行為是否或如何環評乙事，被上訴人既非權責機關且事實上亦無創設足使上訴人產生信賴之基礎，於法上訴人自不得對被上訴人主張信賴保護等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）本件被上訴人95年7月26日函示，雖係依據參加人95年7月21日函之意旨，而做成之確認處分，但參加人前揭函並未對上訴人行文，且亦僅提供其意見供被上訴人參酌，被上訴人並無依法應予尊重，且不可能有所變更之義務。而被上訴人參酌參加人前揭函後，對上訴人做成系爭確認處分，係被上訴人依行政程序法第113條第1項之規定，基於本身職權所為，上訴人提起本件撤銷訴訟，以做成系爭處分之內政部營建署陽明山國家公園管理處為被上訴人，並無被上訴人不適格之問題。（二）1.上訴人與臺北市政府簽訂之民間機構興建暨營運北投線空中纜車投資契約（下稱投資契約），包括第二次通盤檢討及陽明山國家公園計畫「北投線空中纜車計畫」個案變更計畫，其內容包括「研習住宿設施」之開發行為，亦為上訴人自承在卷，而此「研習住宿設施」之內容，係依照投資契約4.2.2.8、4.3.2.5及7.5之規定做成，業據上訴人訴訟代理人於原審法院96年5月21日準備程序中陳述在卷，而投資契約4.2.2.8及4.3.2.5均載明必須辦理「北投線空中纜車計畫預先評估環境影響報告書所載承諾事項」，足見「研習住宿設施」之開發，在環境影響評估之範疇內，為上訴人所知悉。2.又環評法第5條規定之開發行為種類多樣，對環境可能發生之影響不一而足，自不可能於環境影響評估法中，就各種開發行為影響環境之程度及範圍等事項均以法律條文明確規定，職是環評法第4條第2項乃明定「對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。……」明確表明此種屬於不確定法律概念中之規範概念，須經由科技專門知識或採取評價之態度，始能加以確定其概念內涵。3.再依卷附投資契約，「研習住宿設施」係歸類於「服務設施計畫」項下之「住宿設施」，惟按環評法第5條第1項列有11款對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估之開發行為。所謂「對環境有不良影響之虞」，係屬高度技術性、專業性判斷之「不確定法律概念」，同法條第2項為此進一步授權中央主管機關即本件參加人環保署訂定之認定標準，因屬法律明文授權給參加人專業判斷之空間，由於法院審查能力有限，原則上，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地。除非行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查。（三）認定標準第23條第1款第1目規定：「各種文化設施、教育設施（含研究單位）、訓練機構興建或擴建，符合下列規定之一者：㈠位於國家公園，其申請開發面積一公頃以上或擴建面積累積一公頃以上者。……」應實施環境影響評估，係就環評法之母法第5條第1項第7款規定之「文教建設之開發」，應實施環境影響評估者，做進一步具體之規定，基於參加人主管機關之職責，核無不合。而此所謂「文化設施」、「教育設施（含研究單位、訓練機構）」究何所指，於具體事物是否合致該項規定，居於中央主管機關地位之參加人自有法規解釋權、事實認定權以及一定之行政判斷餘地，要無疑義，初無受限於上訴人與臺北市政府所簽訂之投資契約所使用之用語或其所定義之屬性之理。（四）參加人以95年7月21日函提供被上訴人意見，乃緣於本開發案目的事業主管機關之一即內政部營建署於95年5月24日以營署園字第0952908498號函詢另一目的事業主管機關之一即臺北市政府所屬工務局有關「民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車計畫」山上站素地是否需實施環境影響評估，臺北市政府工務局於95年5月30日以北市工新企字第09502669200號函復內政部營建署略以：「……
三、另查本處95年1月26日『北投線空中纜車BOT案興建管理計畫書暨素地開發計畫書審議會議』暨大署95年4月12日『研商陽明山國家公園區內有關北投線空中纜車BOT案審查作業疑義會議』中，大署一再強調北投線空中纜車山上站素地之『研習住宿設施』不宜發展為『溫泉旅館』，該項設施應以教育研習為主，住宿設施係配合教育研習之使用者提供必要之服務。本案BOT特許公司亦依大署意見修正『民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車預先評估環境影響報告書--開發配置計畫調整補充差異說明書』函送陽明山國家公園管理處備查在案。」等語；另內政部營建署亦於95年7月20日以營署園字第0952911785號函詢參加人有關「臺北市政府辦理之北投線空中纜車BOT案山上終點站素地開發設置研習住宿設施，是否應實施環境影響評估」，參加人遂基於環境影響評估主管機關立場，於95年7月21日函復內政部營建署略以：「……二、有關臺北市政府辦理之北投線空中纜車計畫，該府環境保護局曾於90年3月8日函請本署就應否實施環境影響評估表示意見。本署依據該府來函所陳規劃開發內容，及當時之認定標準規定，於90年3月30日以(90)環署綜字第0019403號函復無須實施環境影響評估。三、依貴署來函說明：『纜車BOT案山上終點站素地開發約3.56公頃，依陽明山國家公園計畫（北投線空中纜車計畫）個案變更計畫及第二次通盤檢討規定，規劃有研習住宿設施，並附設有183間研習住宿房間。』惟90年3月8日臺北市政府環境保護局函文並無上開規劃內容，先予敘明。四、認定標準第23條第1款第1目明定，各種文化設施、教育設施（含研究單位、訓練機構）興建或擴建，位於國家公園，其申請開發面積1公頃以上或擴建面積累積1公頃以上者，應實施環境影響評估。至於住宿設施部分，需依其向目的事業主管機關申請內容，依認定標準第25條、第31條第13款或其他條次規定認定。五、本案研習住宿設施位於國家公園，申請開發面積3.56公頃，依臺北市政府工務局新建工程處95年5月30日北市工新企字第09502669200號函，略以：『該項設施應以教育研習為主。』因此，依據認定標準第23條第1款第1目規定，應實施環境影響評估。」等語。觀此過程，參加人認定本件投資契約內所開發之「研習住宿設施」既含研習及住宿，已屬廣義包含研究單位、訓練機構之文化、教育設施，乃鑑於系爭研習住宿設施雖非屬「陽明山國家公園保護利用管制原則」定義之教育設施，惟依內政部營建署、臺北市政府公文所指，其性質確實為教育研習為主，並已經上訴人納入計畫書修正。且依上述說明，認定標準第23條第1款之適用並非僅限於教育部或行政院文化建設委員會所管之教育、文化設施，而是性質上具有文化、教育、研究、訓練等設施之興建都納入範圍。自該「研習住宿設施」確實包括183間住宿設施及面積廣達
3.56公頃之情況下以觀，參加人此項認定，並無：1、行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。
2、行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。3、行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。4、作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。5、行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6、行政機關之判斷，是否違反平等原則等情形，且其認定係居於環境影響評估主管機關之職權所為，經核與環評法第14條第1項及認定標準第23條第1款第1目之規定亦相合致，當屬有權解釋機關基於職權之有權解釋，法院原則上應尊重其判斷餘地。（五）被上訴人居於做成核發上訴人95陽建字第00006號建造執照處分機關之地位，知悉參加人95年7月21日函之意旨（查參加人上開函並未對被上訴人行文），基於尊重環境影響評估主管機關之意見及依法行政之原理，確認前揭建造執照之核發，已違反開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第23條第1款第1目及環境影響評估法第14條第1項之規定，因而對上訴人做出系爭確認處分，核其所為，亦無不合。被上訴人系爭處分，係依行政程序法第113條第1項之規定所為，顯有法律依據，且有參加人前揭函示意旨之事實依憑，並無任何錯誤可言，而本件確認處分之效力，係確認被上訴人前開核發建造執照之處分，自始、當然的無效，並無行政程序法第119條信賴保護規定之適用等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)環評法第4條：「本法專用名詞定義如下：一、開發行為：指依第5條規定之行為。其範圍包括該行為之規劃、進行及完成後之使用。二、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。」第5條：「(第1項)下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……七、文教、醫療建設之開發。……(第2項)前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」第7條第1項：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」第14條第1項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」參加人依照上開環評法第5條第2項之授權訂定之認定標準第23條：「文教建設之開發，有下列情形之一者，應實施環境影響評估：一、各種文化設施、教育設施（含研究單位、訓練機構）興建或擴建，符合下列規定之一者：（一）位於國家公園，其申請開發面積1公頃以上或擴建面積累積1公頃以上者。……」是以位於國家公園之文化設施、教育設施（含研究單位、訓練機構）興建或擴建，其申請開發面積1公頃以上或擴建面積累積1公頃以上者，應實施環境影響評估，在目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，否則其許可無效。此種開發行為之許可，包括允許建築(造)之建築(造)執照之發給(許可)。在未經環境影響評估而許可開發行為之具體個案，如發生該開發行為是否應經環境影響評估而導致開發行為之許可是否無效之爭執而涉訟時，該開發行為是否應經環境影響評估，即成為開發行為之許可是否無效本案爭議之先決問題，受訴行政法院應就該開發行為是否符合環評法第5條及認定標準應實施環境影響評估規定進行判斷。鑑於環境影響評估之要求，係為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的(環評法第1條參照)，環評法第5條及認定標準所稱之各種建設及開發，自應從實質上予以認定，以免疏漏，而對環境造成不良影響，無法達成環境保護之目的。
(二)又行政處分之無效，行政機關得依職權確認之，行政程序法第113條第1項定有明文。行政機關依該規定確認其作成之行政處分無效者，該項確認為行政處分(確認處分)。系爭建造執照允許建造之研習住宿設施位於陽明山國家公園內，係住宿設施，開發面積達3.56公頃，未經環境影響評估，此為原判決認定之事實。依原判決引為證據之臺北市政府新建工程處95年5月30日函所載，該處95年1月26日「北投線空中纜車000案興建管理計畫書暨素地開發計畫書審議會議」，及內政部營建署95年4月12日「研商陽明山國家公園區內有關北投線空中纜車BOT案審查作業疑義會議」中，內政部營建署一再強調上開研習住宿設施不宜發展為溫泉旅館，該項設施應以教育研習為主，住宿設施係配合教育研習之使用者提供必要之服務，BOT特許公司即上訴人亦依該署意見修正「民間機構參與興建暨營運北投線空中纜車預先評估環境影響報告書--開發配置計畫調整補充差異說明書」。上開研習住宿設施既係供參加教育研習之人使用，其具有教育性質，可認為屬於認定標準第23條第1款第1目所稱之教育設施。是以參加人95年7月21日函解釋認定上開研習住宿設施，依認定標準第23條第1款第1目應進行環境影響評估，並無錯誤。因上開研習住宿設施未經環境影響評估，被上訴人據以依職權確認系爭建造執照無效，該確認處分(原處分)於法即無不合。
(三)依原審卷附臺北市政府新建工程處95年1月26日「北投線空中纜車BOT案興建管理計畫書暨素地開發計畫書審議會議」紀錄所載，內政部營建署 歐技正 發言：「山上站素地屬國家公園遊四使用分區，允許研習住宿使用，但研習住宿設施應以生態研習為主要功能……」(原審卷第206頁)；當時被上訴人之蔡處長發言：「住宿研習係供研習與會議使用，就研習課題方面應注重於公眾教育，請加強將環境教育融入設計內容」(原審卷第209頁)。再依原審卷附內政部營建署95年4月12日「研商陽明山國家公園區內有關北投線空中纜車BOT案審查作業疑義會議」紀錄中，內政部營建署國家公園組張科長發言：「本案山上站素地……，但不希望研習住宿設施發展成溫泉旅館，研習與住宿能量功能應有密切關聯性(原審卷第192頁)(該會議結論四：「本案研習住宿設施應確實強調生態研習住宿功能，並加強兩者關連性」)。依照上述內容，內政部營建署(含所屬陽明山國家公園)人員所表示研習住宿設施應以生態研習為主要功能，研習課題應注重於公眾教育、將環境教育融入設計，但不希望發展成溫泉旅館，其意即指研習為教育研習。參加人95年7月21日函所稱「該項設施應以教育研習為主」，係取內政部營建署人員發言之意思，並無錯誤。上訴人主張內政部營建署於95年1月26日及95年4月12日之上開會議均無研習住宿設施應以教育研習為主之意見，參加人95年7月21日函，係基於錯誤之事實，該錯誤之事實，已構成參加人判斷之瑕疵，而應屬違法之判斷云云，係以辭害意，並不足採。
(四)上訴意旨主張陽明山國家公園保護利用管制原則(以下稱管制原則)第7點及第12點規定以觀，「教育設施」只有在陽明山國家公園內一般管制區第三區（即管三）內，始允許存在，其餘分區均不允許「教育設施」存在，而「研習住宿設施」則只有在陽明山國家公園內遊憩區第四區（即遊四）內存在，其餘分區均不允許「研習住宿設施」存在一節，即令屬實，亦是系爭建造執照之核發本身是否有違反管制原則之問題。蓋對環境有不良影響之虞之開發行為，應實施環境影響評估之環境影響評估法令規定，與上開管制原則各有其規範目的，是否違反，本應依各自規定判斷之。再管制原則第7點就陽明公園(遊四)容許使用「研習住宿設施」，其雖有建蔽率及建築高度之開發強度限制，但卻無數量上之限制，如其數量龐大，亦有可能對環境造成不良之影響，如認無環評法之適用，極易發生以研習住宿設施之名，行各種建設或開發之實，而規避環境影響評估之要求，自非妥適。是以上訴人以上開主張，認本件研習住宿設施，絕無可能是「教育設施」，被上訴人及內政部營建署非但不詳究國家公園法令規定，甚至在參加人錯誤認定「研習住宿設施」之性質後，又據此錯誤解釋作成處分，其處分違法云云，自不足採。
(五)本件是渉及系爭建造執照是否無效之問題，與行政程序法關於違法行政處分撤銷之規定無關。又上訴人未舉出參加人曾表示本件研習住宿無須經環境影響評估之事證，自無從構成上訴人信賴本件研習住宿無須經環境影響評估之基礎。上訴人主張有行政程序法第8條之適用云云，尚屬無據。
(六)認定標準係參加人依環評法第5條第2項之授權所訂定，因特定開發行為，在如何情形之下，對環境有無「不良影響之虞」，涉及環保科技之專業，參加人固有一定之形成空間(所謂「訂定命令之裁量」)，行政法院在審查認定標準有無牴觸母法或逾越母法規定時，應受限制。惟該認定標準所使用之一般性概念，例如與本案有關之認定標準第23條第1款之「文教建設」、「文化設施」、「教育設施」，不具高度屬人性、高度技術性或高度經驗性者，並無所謂「判斷餘地」之存在，參加人就具體個案是否屬於認定標準第23條第1款之「文教建設」、「文化設施」、「教育設施」之認定，行政法院應完全審查其合法性。又認定標準第23條第1款之「文教建設」、「文化設施」、「教育設施」等法律概念，其意義顯非難以理解，且為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認，具有明確性。上訴人主張從實質觀點認定研習住宿設施係屬教育設施，即代表其無任何具體之認定標準，顯與前述司法院釋字第491號法律明確性原則有違云云，並不足採。
(七)從而，原處分即於法無不合。訴願決定認定被上訴人95年7月26日函所為之確認，非屬行政處分，固有未洽，然其不受理訴願，即駁回上訴人之訴願，結論相同，應予維持。另原判決認參加人所為本件研習住宿設施是否符合認定標準第23條第1款第1目，有判斷餘地部分，法律見解有誤，及其未就上訴人於原審所主張參加人95年7月21日函係基於錯誤事實所為之解釋認定一節為論斷，雖均有未合，然其駁回上訴人之訴，結論相同，仍應予維持。上訴意旨求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。上訴人其餘之主張，不影響判決之結論，爰不一一論斷，附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年9月24日
最高行政法院第五庭
審判長法官黃璽君
法官黃秋鴻法官鄭忠仁法官吳東都法官陳金圍以上正本證明與原本無異中華民國98年9月25日
書記官郭育玎