裁判字號：最高行政法院100年判字第957號判決
裁判日期：民國100年06月09日
裁判案由：空氣污染防制法
最高行政法院判決
100年度判字第957號上訴人花蓮縣政府代表人 傅崐萁 訴訟代理人 李文平 律師
張照堂 律師被上訴人中華紙漿股份有限公司代表人 郭清雄
送達代收人 顏世雄 訴訟代理人 郭玉諠 律師上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對於中華民國99年3月25日臺北高等行政法院98年度訴字第2161號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決關於「訴願決定及原處分除被告(即上訴人)98年2月19日府環空字第0980021761號函附編號第002034號裁處書外均撤銷」及該訴訟費用部分均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
廢棄部分第一審及上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。
理由
一、被上訴人於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號設廠從事紙漿生產作業，前經上訴人所屬環境保護局（下稱上訴人環保局）派員於民國97年3月28日前往稽查採樣，檢測結果超過排放標準所定限值，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，經上訴人裁處罰鍰並限期於97年5月5日前改善完成在案。嗣被上訴人於97年5月5日提出改善完成報告書，上訴人環保局爰於97年5月13日派員前往複查採樣，檢驗結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人自檢測報告日起執行按日連續處罰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗（以上部分被上訴人不服處分，原另案繫屬原審法院98年度訴字第1986號審理，現上訴本院審理中）。嗣被上訴人於97年6月12日提出改善完成報告書，上訴人環保局乃於97年6月23日再次派員前往執行複查與採樣工作，並委託檢測機構瑩諮科技股份有限公司（以下稱瑩諮公司）進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為55及74（檢測報告日期：97年6月24日）仍超過排放標準所定限值，上訴人針對本次複查結果，核認被上訴人為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，遂依同法第56條第1項、第2項及違反空氣污染防制法按日連續處罰執行準則（下稱按日連續處罰執行準則）規定，自97年6月24日起分3次執行按日連續處罰，至被上訴人於同年8月14日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年6月24日至7月7日、7月8日至7月23日、7月24日至8月14日，共計52日），每日各處90萬元罰鍰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。被上訴人不服，分別於97年8月5日、9月4日及9月15日提起訴願，案經行政院環境保護署分別於98年1月5日以環署訴字第0980000438號、第0000000000號及0000000000號決定原處分撤銷在案。嗣上訴人再以98年2月19日府環空字第0980021761號函附裁處書（編號：002034至002037、002039至002061、002063至002087，下稱原處分），自97年6月24日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年8月14日提出改善完成報告書止暫停處罰，每日各處30萬元罰鍰。被上訴人仍不服，再次提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審法院判決將訴願決定及原處分除上訴人98年2月19日府環空字第0980021761號函附編號第002034號裁處書外，其餘均撤銷。被上訴人其餘之訴駁回。
上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、本件被上訴人起訴主張：就按日連續處罰執行準則第4條「按日連續處罰中……」及第5條「依前條規定暫停按日連續處罰」之文義觀之，準則第4條、第5條乃以「已進入連續處罰狀態中」之案件為規範對象，而第7條則以「尚未進入連續處罰狀態」之案件為規範對象，故據第一次採樣所作成之裁罰處分顯然違法，應予撤銷，從而因第一次違法採樣所衍生之本件第二次採樣，於上開訴訟標的被撤銷後，據以所作成之系爭處分亦失所附麗。查被上訴人於97年6月23日第二次複查採樣前，尚未受到上訴人按日連續處罰之處分，依上開準則規定，上訴人應適用第7條規定為書面審查或現場查驗方為適法，然上訴人竟又違法對被上訴人先後二次以採樣方式執行查驗，顯然有同一適用法令之違誤。其次，本件受託進行檢測之瑩諮公司固為一經合法許可之檢測單位，然受上訴人委託於98年6月23日當日為污染源現場採樣者，為未取得採樣項目許可證之康廷公司，有該日固定污染源空氣污染物排放檢測報告書附卷可稽，上訴人委託無採樣許可之採樣單位為複查採樣，其所採之樣品應無證據能力，而上訴人竟完全依據該採樣所做成之檢測報告為認定事實之基礎，顯有違反證據法則之違誤。再者，上訴人僅以97年6月23日當日複查採樣不合格之事實，即據以認定被上訴人自97年6月24日至97年8月14日周界異味污染物濃度每日均未達標準，有裁量權濫用之違法及違反應依證據認定事實之證據法則。另被上訴人提出改善完成報告書後，上訴人又數次函送違規事實相同之處分書按日追溯處罰被上訴人，不僅違反行政院環境保護署環署水字第0980006443號函釋，且有法規適用不當及裁量權濫用之違法，同時亦悖離比例原則等語。求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：上訴人依空氣污染防制法第20條第1項、第56條及按日連續處罰執行準則規定，針對被上訴人97年3月28日周界超過標準，97年5月5日第一次提送改善報告，97年5月13日進行第一次查驗未符標準按日連罰，至97年6月12日第二次提送改善完成報告，97年6月23日進行第二次查驗，並於檢測報告出具周界超過標準後始進行97年6月24日至97年8月14日之按日連罰，依法有據。又本件採樣品之採樣單位為「花蓮縣環境保護局」，主管機關採樣雖需依採樣規範執行但無需取得環檢所之許可證，被上訴人認本件採樣品不具證據能力，恐有誤解。且依行政院環保署環署水字0000000000號函「按日連續處分之裁處書……；至於應以一次寄給或逐日送達乙節，主管機關得依權責逕行辦理」之意旨，被上訴人自97年3月28日受上訴人採樣後處分，至97年8月14日其污染源自始未改善完成，上訴人依法分次寄給被上訴人處分書，並無不當，且無違前開函示規定，被上訴人之主張似有違誤。另被上訴人主張原處分違反比例原則云云，上訴人依空氣污染防制法第20條及第56條、違反按日連續處罰執行準則、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則對被上訴人逕行處分之目的在於督促被上訴人污染之改善，而非僅提送報告書，被上訴人恐有誤解。又被上訴人97年遭空氣污染陳情119件次，90年至98年8月總計遭陳情460餘次，顯見被上訴人污染事實重大。況上訴人歷年均委託專家學者至被上訴人廠區輔導，顯見上訴人已盡輔導改善之責等語，資為抗辯。求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審為將訴願決定及原處分除上訴人98年2月19日府環空字第0980021761號函附編號第002034號裁處書外，其餘均撤銷。被上訴人其餘之訴駁回之判決，係以：有關環保機關執行固定污染源空氣污染物排放標準之臭味或厭惡性異味標準檢測作業時，其排放管道及周界檢測採樣點之選定，已有明確之作業程序，另有關後續之採樣及分析程序，亦均需依前揭檢測方法相關規定辦理，行政院環境保護署持續加強人員訓練及相關宣導事宜，上訴人人員執行相關作業，自無不適格之虞；又本件97年6月23日當日係由上訴人人員 黃世宗 與康廷公司 鍾政仁 於檢測報告書上簽名，被上訴人雖主張康廷公司未取得採樣項目許可證云云，惟據證人黃世宗及鍾政仁到庭結證屬實，並當庭操作採樣過程，足認確係上訴人人員當場執行本件採樣事宜，康廷公司鍾政仁僅係協助而已，被上訴人指摘上訴人委託未依法取得許可之採樣單位為本件採樣，質疑本件97年6月23日檢測報告書無證據能力一節，即無可採。上訴人依按日連續處罰執行準則第5條第2項規定，自空氣污染物檢測報告檢出未符合排放標準之日即97年6月24日起，繼續按日連續處罰，其就首日97年6月24日予以處罰部分，要無不合。又查本件被上訴人前次於97年5月5日提出改善完成報告書，上訴人環保局於97年5月13日派員前往複查採樣，檢驗結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人自檢測報告日起執行按日連續處罰，並於97年6月11日作成裁處書併責令被上訴人應立即進行改善，有原審法院另案98年度訴字第1986號案件第1次處分書可參，嗣被上訴人97年6月12日函報改善完成，上訴人即依按日連續處罰執行準則第5條暫停按日連續處罰，並於97年6月23日複查採樣，於翌日作成查驗報告認定為仍未符合排放標準，未完成改善，上訴人按連續處罰執行準則第5條第2項規定，自97年6月24日起繼續按日連續處罰，就此部分其適用上開法條並無錯誤；而同準則第7條規定，則係就是否「已完成補正、改善或申報完成」之認定查驗時，其辦理之期限(第1、2項)及認定查驗之方式（書面審查或現場查驗）所為之規定而言，被上訴人所稱準則第4條、第5條乃以「已進入連續處罰狀態中」之案件為規範對象，而第7條則以「尚未進入連續處罰狀態」之案件為規範對象一節，尚有誤解，亦無可採。另查上訴人於接獲被上訴人97年7月5日改善完成報告後，於97年7月14日、97年8月4日先後函復應於接獲處分書後，依處分書內容再行提送等語，惟依其97年7月17日第一次處分書內容，指示被上訴人改善之項目與其97年6月11日所為處分，指示被上訴人改善之項目相同為「廢水處理系統、污泥堆置及管線洩漏等」主要三大項目，又由上訴人一再指述被上訴人工廠長期就該等污染空氣事項未獲改善觀之，揆諸環保無假期之原則，而上訴人於97年6月24日獲知檢測結果，竟遲至20餘日後之97年7月17日始作成第一次處分，則上訴人自不能不准許被上訴人就其之前指示之改進事項儘早改善，上訴人以應於處分書送達後方能改善云云，自有未洽。而本件被上訴人既於上訴人前次處分未明定改善期限之情況下，於97年7月5日檢齊完成補正、改善或申報證明文件報請查驗，依按日連續處罰執行準則第7條第3項規定，上訴人就被上訴人申報改善完成即應以書面審查或現場查驗之方式進行查驗，惟上訴人於97年7月14日復函，僅要求被上訴人等候其處分作成後，再為改善，未依連續處罰執行準則第7條為書面查驗或現場查驗，其不合法已如上述，迄上訴人同年8月4日始函復略以被上訴人97年7月5日「改善完成報告書」僅針對部分製程含臭味排水配管收集循環使用，顯然不符97年7月17日處分書要求改善內容等語，始足認為已為書面方式查驗，上訴人泛謂其已對被上訴人97年7月5日改善完成報告，以書面審查方式認未完成改善云云，並無可採。末查，原處分其餘自97年6月25日至7月7日、7月8日至7月23日、7月24日至8月14日，共計51日按日連續處罰部分，上訴人主張係執行罰之性質云云，固非無見，惟行政院環境保護署雖函復原審法院略以按日連續處罰執行準則雖未如違反水污染防治法按日連續處罰執行準則明定不須逐日查驗，惟其亦係採執行罰說及不須逐日查驗之見解云云，核與本院91年度判字第249號、95年度判字第1172號、96年度判字第141號、97年度判字第361號、97年度判字第362號、98年度判字第99號、98年度判字第56號等最近判決見解不符，並無可採。末查上訴人除針對97年6月23日之執行複查與採樣，於97年6月24日檢出結果認定未完成改善，乃據以作成處分書中編號第002034號之裁罰，並無違誤，惟其餘接續所為之按日連續處罰，並未再踐行採樣測定之調查證據程序，即上訴人係以1日之違法事實，推定其餘51日仍未完成改善計畫，顯未舉證證明該51日之改善情形，遽然推定違章情事；復未儘速作成處分書，並即時送達被上訴人，揆諸前揭實務見解，自屬違誤。綜上所述，本件原處分（按係指第002034號裁處書）並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，被上訴人訴請撤銷，即屬無據，應予駁回；惟其餘51件裁處書，未經上訴人調查證明被上訴人仍有未能完成改善之情事，上訴人遽予裁罰，即有違誤，訴願決定亦予維持，自有未合，被上訴人訴請撤銷，為有理由，應予准許。為其判斷之基礎。
五、上訴人上訴意旨略謂：（一）依原審法院見解，按日連續處罰執行準則第8條規定連續處罰之執行並不因例假日、停工及停業日等未實際污染之情況而有改變，其停止處罰之時間，依按日連續處罰執行準則第6條規定，將產生矛盾之現象。又原審法院將限制查驗方式僅得為現場查驗，顯與法條體系規定有違，原審法院之認定將導致空氣污染防制法按日連續處罰執行準則法條解釋上有前後矛盾之情況，是原判決適用法令顯有違誤。（二）按日連續處罰在規範方式上，通常與行政秩序罰併合規範，以空氣污染防制法觀之，主管機關於查獲事業違反空氣污染物排放標準排放空氣污染物，依此規定所為之第一次罰鍰處分，係就事業「過去」違反義務行為所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」。原審法院僅考量到連續處罰促使行為人及早改善違規行為，注重目前履行之情況，而未注意「過去」違反義務行為所科處之罰鍰，在性質上屬於「秩序罰」之部分，恐與立法目的之意旨有違，原判決顯有適用法規不當之違誤。又主管機關在查獲事業有違法排放空氣污染物之事實時，除予以處罰外，並應先通知其限期改善，且應載明「不依限履行時將予按日連續處罰之意旨」，而於義務人未依限完成改善時，得按日連續處罰。由於空氣污染防制法第56條「按日連續處罰」規定，係屬行政執行法第31條第2項所指之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知。另依法規規定得以書面審查或現場查驗方式為之，並無提到須再每日檢驗部分，是原判決加諸法令所無之限制，亦有判決違背法令之違誤。又被上訴人既未能於期限內改善，則自查驗日翌日至接獲處分書止，其中96年11月15日至96年11月20日共6日間仍處於未能於期限內改善之違反狀態，處以按日連續處罰，自無違誤。另本件被上訴人所排放空氣污染物，於改善期限屆滿後（96年9月14日），經上訴人環保局於96年11月14日根據被上訴人檢具合格改善文件再次查驗，檢驗結果既仍未符合排放空氣污染物標準，足認被上訴人未真正改善完妥，則上訴人依法據以自查驗翌日起執行按日連續處罰，核屬有據。況據本院90年度判字第186號判決要旨，查驗作業有行政事項，上訴人依法於查驗作業時間內完成查驗，自難認上訴人有所延誤。換言之，在被上訴人未檢具合法文件報請上訴人查驗並認定符合法定標準前，即擬制視為被上訴人仍處於違法之狀態，則上訴人依法對其未為改善之狀態按日連續處罰，自無違誤。是原判決所加諸法令所無之限制，亦有判決違背法令之違誤，此有高雄高等行政法院97年度訴字第755號判決可參等語。
六、本院查：
㈠、按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」「(第1項)公私場所違反第20條第1項、第21條、第22條第1項、第2項或第3項、第23條、第24條第1項或第2項未依許可證內容設置、變更或操作、第25條、第27條第2項核准之排放標準或依第24條第3項、第27條第3項所定管理辦法者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。(第2項)依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。」分別為空氣污染防制法第20條第1項及第56條第1項、第2項所明定。
依此規定，行為人如有違反空氣污染防制法情事，遭處以罰鍰，並經通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，即得按日連續處罰。
㈡、復按，行政罰係行政機關為增進公共利益，維持行政上之秩序或保護特定法益以達成國家行政目的，對於違反行政上作為義務者，所為之制裁，依行政罰法第1條、第2條之規定，其種類有罰鍰、沒入與裁罰性不利處分；而對於不履行作為或不作為義務者，法律自亦得規定以按日連續處以罰鍰之方式使義務人遵從，以達到將來履行義務之效果。上開空氣污染防制法第56條第1項之規定，即在對違反空氣污染防制規定者加予處罰；同條第2項則係對違反第1項規定未能補正或限期改善完成者加予處罰，其處罰之方式為按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業。「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。故依上述規定為「按日連續處罰」，主管機關自無庸再逐日檢驗以確認行為人是否仍有原違章行為存在。
㈢、經查：被上訴人於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號設廠從事紙漿生產作業，前經上訴人環保局派員於97年3月28日前往稽查採樣，檢測結果超過排放標準所定限值，違反空氣污染防制法第20條第1項規定，經上訴人裁處罰鍰並限期於97年5月5日前改善完成在案。嗣被上訴人於97年5月5日提出改善完成報告書，上訴人環保局爰於97年5月13日派員前往複查採樣，檢驗結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人爰自檢測報告日起執行按日連續處罰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗（以上部分被上訴人不服處分，原另案繫屬原審法院98年度訴字第1986號審理，現上訴本院審理中）。嗣被上訴人於97年6月12日提出改善完成報告書，上訴人環保局乃於97年6月23日再次派員前往執行複查與採樣工作，並委託檢測機構瑩諮公司進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為55及74（檢測報告日期：97年6月24日）仍超過排放標準所定限值，上訴人針對本次複查結果，核認被上訴人為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，遂依同法第56條第1項、第2項及按日連續處罰執行準則規定，自97年6月24日起分3次執行按日連續處罰，至被上訴人於同年8月14日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年6月24日至7月7日、7月8日至7月23日、7月24日至8月14日，共計52日），每日各處90萬元罰鍰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。被上訴人不服，分別於97年8月5日、9月4日及9月15日提起訴願，案經行政院環境保護署分別於98年1月5日以環署訴字第0980000438號、第0000000000號及0000000000號決定原處分撤銷在案。嗣上訴人再以98年2月19日府環空字第0980021761號函附裁處書（編號：002034至002037、002039至002061、002063至002087），自97年6月24日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年8月14日提出改善完成報告書止暫停處罰，每日各處30萬元罰鍰等情，為原審確定之事實。
㈣、依上所述，被上訴人係因有違反空氣污染防制法第20條第1項規定，經上訴人依法通知限期於97年5月5日前完成改善。
被上訴人屆期仍未完成改善，上訴人環保局於97年5月13日派員前往複查採樣，檢驗結果異味污染物濃度仍超過排放標準所定限值，上訴人爰自檢測報告日起執行按日連續處罰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗（以上部分被上訴人不服處分，原另案繫屬原審法院98年度訴字第1986號審理，現上訴本院審理中）。被上訴人於97年6月12日提出改善完成報告書，上訴人環保局乃於97年6月23日再次派員前往執行複查與採樣工作，並委託檢測機構瑩諮公司進行檢驗分析，結果異味污染物濃度為55及74（檢測報告日期：97年6月24日）仍超過排放標準所定限值，依上開說明，上訴人針對本次複查結果，而未再逐日檢測，核認被上訴人為1年內第9次違反空氣污染防制法第20條第1項規定，遂依同法第56條第1項、第2項及按日連續處罰執行準則規定，自97年6月24日起分3次執行按日連續處罰，至被上訴人於同年8月14日提出改善完成報告書止暫停處罰（即自97年6月24日至7月7日、7月8日至7月23日、7月24日至8月14日，共計52日），每日各處90萬元罰鍰，並責令被上訴人應立即進行改善，於完成改善時檢具改善完成報告書報請查驗。案經行政院環境保護署以未依最近一次基礎處分所裁處金額裁罰，而分別於98年1月5日以環署訴字第0980000438號、第0000000000號及0000000000號決定撤銷原處分在案。上訴人再以98年2月19日府環空字第0980021761號函附裁處書（編號：002034至002037、002039至002061、002063至002087），自97年6月24日起執行按日連續處罰，至被上訴人於同年8月14日提出改善完成報告書止暫停處罰，依最近一次基礎處分所裁處金額而每日各處30萬元罰鍰等情，即無違誤。原判決認被上訴人自97年6月25日起至同年8月14日之排放行為，因上訴人未再予逐日採樣檢測，即不得再對之處罰，從而撤銷此部分之訴願決定及原處分，其適用法規，即有未洽。上訴人執以指摘，為有理由，應將原判決此部分廢棄。又上訴人之採樣為合法，本案97年6月24日之檢驗確定被上訴人未完成改善，此為原審確定之事實，據此確定事實，上訴人以被上訴人違反空氣污染防制法第20條第1項規定，遂依同法第56條第1項、第2項及按日連續處罰執行準則規定，自97年6月24日，至被上訴人於同年8月14日提出改善完成報告書止暫停處罰，依最近一次基礎處分所裁處金額而每日各處30萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，均無不合，被上訴人請求撤銷為無理由，本院因自為判決，改判駁回被上訴人在原審此部分之訴。又本件係關於被上訴人自97年6月25日起至同年8月14日之排放行為，上訴人上訴意旨有關96年11月15日至96年11月20日共6日間仍處於未能於期限內改善之違反狀態，處以按日連續處罰，自無違誤。本件被上訴人所排放空氣污染物，於改善期限屆滿後（96年9月14日），經上訴人環保局於96年11月14日根據被上訴人檢具合格改善文件再次查驗，檢驗結果既仍未符合排放空氣污染物標準，足認被上訴人未真正改善完妥，則上訴人依法據以自查驗翌日起執行按日連續處罰，核屬有據之記載，其時間應屬有誤，惟尚不影響其有關空氣污染防制法第56條「按日連續處罰」規定，係屬行政執行法第31條第2項所指之特別規定，故主管機關無須每日為限期改善之通知據為上訴理由之判斷，併予敘明。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國100年6月9日
最高行政法院第四庭
審判長法官吳明鴻
法官林茂權法官侯東昇法官黃秋鴻法官陳國成以上正本證明與原本無異中華民國100年6月9日
書記官王史民