高雄高等行政法院94年度簡字第73號判決

裁判字號：高雄高等行政法院94年簡字第73號判決

裁判日期：民國94年05月26日

裁判案由：消防法

高雄高等行政法院簡易判決
94年度簡字第00073號原告甲○○被告高雄市政府代表人乙○○○○○○訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因消防法事件，原告不服內政部中華民國九十四年一月十日台內訴字第○九三○○○八三五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告為坐落高雄市○○區○○○路○○號大仁煤氣有限公司之負責人，即消防法規定之管理權人；而被告所屬消防局人員於民國（下同）九十三年九月七日在前開場所查驗，發現該場所置有已灌氣然逾期未送驗之液化石油氣鋼瓶三支，乃以被告編號第００四０七六號舉發違反消防法案件通知單予以舉發，嗣經被告審查，認原告違反消防法第十五條及公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十五條第一項規定，乃依消防法第四十二條規定，以被告九十三年九月二十四日高市府消預字第０九三００四九五七五號處分書裁處原告新台幣（下同）三萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告起訴略以：（一）查原告乃合法聲請營利事業登記設立大仁煤氣有限公司，經營液化石油氣零售買賣，供應民生必需，每日出入之鋼瓶數量不一，亦依照消防法令相關規定送驗鋼瓶，常有送氣供應客戶時尚未逾期，惟消費用戶使用期間非原告所能全面掌控，到時有收回空桶已經過期，灌裝場收送空瓶之工作，匆忙紊亂，稍有不慎，逾期鋼瓶之存在，勢所難免，絕非原告之故意，消防安檢時，為何原告現場多數鋼瓶，僅發現三桶，實乃疏忽所致；再者，原告亦不可能為省卻一、二百元之檢驗費甘冒受罰之理。（二）裁罰性之行政處分，其構成要件與法律效果，應由法律定之；而消防法第十五條、第四十二條雖有關於公共危險物品及可燃性高壓氣體設備設置、儲存、處理、搬運等安全管理事項及違反之處罰規定，惟「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，係內政部消防署自行頒訂消防法空白授權之補充規範，被告逕依該辦法第七十五條規定，認定原告違反其規範，再依附消防法第十五條及四十二條裁處罰鍰，容有未洽。又按司法院釋字第三九四號解釋有謂涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留之意旨，另按中央法規標準法第五條第二款規定：「關於人民之權利、義務，應由法律訂定之」，查消防相關罰則如消防法、災害防治法、民防法，就其裁罰處分之構成要件、事項及處分標準，皆為法律明文規定，僅消防法第十五條第二項以粗糙空白授權任由消防主管機關訂定之，再依第四十二條為模糊之裁罰，容有未洽。液化石油氣安全管理法草案，相關罰則即明定於第四十一條至第六十四條，計二十四條，於立法院通過並施行後，依第五十六條之罰則規定，其違反第二十六條第二項為裁罰依據，則無違誤矣。（三）再內政部消防署自行訂定之「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項表」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」，依行政程序法第一百五十八條、第一百五十九條、第一百六十條、第一百六十一條、第一百六十二條等相關規定，係消防主管機關規範下級機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般抽象之規定，其可自行訂定、廢止；惟對外並無直接規範之效力。故被告依據行政命令「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」、行政規則「各級消防主管機關辦理消防檢查處理注意事項表」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」等，認定原告違法，顯然違反法律保留及授權明確性之原則、行政程序法第一百十條第四項及同法第一百十一條第七款規定，故被告之裁罰處分係屬違法，應予撤銷。（四）另按司法院釋字第四一二號解釋吳庚大法官不同意見書其旨意乃法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範須為具體明確之規定，若僅概括三、五條法律授權行政機關以訂定之次級規範方式加以替代，行政機關發布之法規命令已非執行法律之補充規定，乃係構成「以命令代替法律之僭越」「行政立法使權力分立之憲法原理遭受結構性之破壞」；消防法第十五條第二項但書將相關核心事項，空白授權內政部消防署自行訂定行政命令「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」及內政部消防署消防主管機關自行訂定法源未臻明確之行政規則「各級消防主管機關辦理消防檢查處理注意事項表」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」等；高雄市政府消防局轄下等據以認定違法？逕依消防法第四十二條裁罰三萬元，事件認定及法源依據，尚有爭議；應予撤銷。（五）另按中央法規標準法第五條第二款、第三條規定，「各級消防主管機關辦理消防檢查處理注意事項表」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」等，非為法規命令之位階，僅係消防主管機關等之內部行政規則或補充性質之規定，另按同法第二十條第一項第四款規定，可知「消防法」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」、行政規則「各級消防主管機關辦理消防檢查處理注意事項表」、「公共危險物品及可燃性高壓氣體各類事業場所違規程度裁處分類表」相關法令，其是否疊床架屋，莫衷一是，其有無分別在之必要，已然洞察，消防主管機關、單位應依法行政，裁罰應為法律明文規定，相關規定亦應體認實際並考量其侵害之大小，適時修正兼顧私經濟正當營運之需求為是。為此提起本件訴訟，聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。被告則以：（一）查被告所屬消防局稽查人員至高雄市○○區○○○路○○號「大仁煤氣有限公司」實施檢查，發現該場所存放已灌氣逾期未送驗液化石油氣鋼瓶二十公斤裝（二桶）及十六公斤裝（一桶）合計三桶，有現場拍攝之存證照片、陳報單、舉發通知單、逾期鋼瓶查處清冊等影本附卷可稽，該場所顯有違反消防法第十五條第一項及同條第二項援權訂定之管理辦法第七十五條規定之違規事實洵堪認定，被告據以依同法第四十二條規定裁處原告三萬元罰鍰，經核於法並無不合。（二）又查「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」係由內政部依消防法第十五條授權訂定之法規命令，其訂定之內容係在授權範圍內，就有關項目之細節性，技術性事項訂定之，並無逾越母法之授權範圍，自與法律保留原則無違。而「各級消防主管機關辦理消防安全檢查違法案件處理注意事項」及「違反消防法第十五條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」則為內政部依其權責為協助下級機關業務處理，行使裁量權而訂頒之行政規則，其為依行政程序法第一百五十九條規定所訂定之命令，亦無違反法律保留原則可言，則被告據以認定事實及裁罰之依據，並無適法性之疑義。（三）又關於罰鍰額度部分，按消防法第四十二條，所訂定之罰鍰額度為二萬元以上十萬元以下，核其以相對罰鍰訂其額度之目的即在授權主管機關能權衡違規情節給予妥適之處分以符比例原則，故原處分對罰鍰額度之科處即有裁量權，其裁量之結果如無明顯過當之情形，即非法所不許。查本案違規事實雖為查獲逾期未送驗瓦斯鋼瓶二十公斤裝（二桶）及十六公斤裝（一桶）合計三桶，惟該瓦斯為可燃性高壓氣體，其具公共危險發生之潛在性，且該鋼瓶遭查獲時已灌氣完畢，故被告乃酌處罰鍰三萬元，堪稱允當，則原告所稱各節，顯不足採等語資為抗辯，而聲明求為判決駁回原告之訴。
三、按「本法所稱管理權人係指依法令或契約對各該場所有實際支配管理權者；其屬法人者，為其負責人。」「公共危險物品及可燃性高壓氣體應依其容器、裝載及搬運方法進行安全搬運；達管制量時，應在製造、儲存或處理場所以安全方法進行儲存或處理。前項公共危險物品及可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之。但公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存、處理或搬運，中央目的事業主管機關另訂有安全管理規定者，依其規定辦理。」「第十五條所定公共危險物品及可燃性高壓氣體之製造、儲存或處理場所，其位置、構造及設備未符合設置標準，或儲存、處理及搬運未符合安全管理規定者，處其管理權人或行為人新台幣二萬元以上十萬元以下罰鍰；經處罰鍰後仍不改善者，得連續處罰，並得予以三十日以下停業或停止其使用之處分。」分別為消防法第二條、第十五條及第四十二條所明定。另「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第七條及第七十五條第一項分別規定：「第七條公共危險物品處理場所，係指下列場所：一、販賣場所：（一）第一種販賣場所：販賣裝於容器之六類物品，其數量未達管制量十五倍之場所。（二）第二種販賣場所：販賣裝於容器之六類物品，其數量達管制量十五倍以上，未達四十倍之場所。（三）玩具煙火販賣場所：販賣第七類公共危險物品之玩具煙火場所。二、一般處理場所：除前款以外，其他一日處理六類物品數量達管制量以上之場所。可燃性高壓氣體處理場所，係指販賣可燃性高壓氣體之場所。」「液化石油氣製造商及處理場所之經營者應於容器檢驗期限屆滿前，將容器送往中央主管機關認可之檢驗場，依定期檢驗基準實施檢驗；經檢驗合格之容器，應附加合格標示。」查上開「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」係內政部會同經濟部依據第十五條第二項規定之授權所訂立之法規命令，核其授權規定明確，並上述規定內容消防法授權意旨相符，爰予援用。
四、經查：
（一）本件原告為大仁煤氣有限公司之負責人即經營者，而大仁煤氣有限公司是從事液化石油氣零售業務一節，有原告起訴狀在卷可按，故原告為消防法所稱之管理權人，而大仁煤氣有限公司則為公共危險物品處理場所甚明；又被告所屬消防局檢查人員是於九十三年九月七日，在坐落高雄市○○區○○○路○○號大仁煤氣有限公司，發現該公司置有已灌氣之逾期未檢驗鋼瓶三支，分別為二十公斤裝二支及十六公斤裝一支；又該三支逾期未檢鋼瓶之應檢驗日期分別為八十九年五月、九十一年十二月及九十二年十二月等情，則經被告訴訟代理人 陳明 在卷，並有被告編號第００四０七六號舉發違反消防法案件通知單、逾期鋼瓶查處清冊及照片影本四張在訴願卷可按；故以原告為管理權人之大仁煤氣有限公司係屬公共危險物品處理場所，而其未將已超過檢驗期限之鋼瓶送往中央主管機關認可之檢驗場檢驗，而有違反「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第七十五條第一項規定之行為甚明。
（二）按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」業經司法院釋字第二七五號解釋在案。本件原告經營之大仁煤氣有限公司是以從事販賣液化石油氣為業，則原告對於應將鋼瓶於有效期限屆滿前，送往中央主管機關認可之檢驗機構，依規定實施定期檢驗之規定本即有注意之義務，而此亦為原告所能注意，並系爭三支逾期未檢鋼瓶又屬已灌氣之鋼瓶，並原告是因消費用戶使用期間非其所能掌控，收回空桶已經過期，灌裝場收送空瓶之工作匆忙紊亂，致稍有不慎，逾期鋼瓶之存在勢所難免，亦據原告具狀陳述甚明，足見原告對系爭鋼瓶未依規定送檢驗之情，縱無故意，亦有應注意、並能注意而疏未注意之過失；是原告有違反依據消防法第十五條第二項規定授權訂立之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第七十五條第一項規定，即堪認定。原告以其僅是因疏忽未將系爭鋼瓶送驗，爭執其不應受罰云云，實有誤會，而不足取。
五、又按「對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨，．．．。」司法院釋字第三一三號解釋參照。「準此，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符。故法律授權訂定命令者，如涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件；若法律僅為概括授權時，固應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字；惟依此種概括授權所訂定之命令祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定，尚不得超越法律授權之外，逕行訂定制裁性之條款」（司法院釋字第三九四號解釋理由書參照）。可知，對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰性之行政處分，其處罰之構成要件並非必須以法律定之，亦可由法律授權以命令為之，只需其授權內容及範圍具體明確，亦與法律保留原則無違；又所謂授權內容及範圍是否具體明確，則應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字。查上開消防法第十五條第二項明文規定：可燃性高壓氣體之範圍及分類，製造、儲存或處理場所之位置、構造及設備之設置標準，儲存、處理及搬運之安全管理辦法，由中央主管機關會同中央目的事業主管機關定之；故其授權中央主管機關會同中央目的事業主管機關訂定管理辦法之範圍及內容，不論自其法條文字或法律整體所表現之關聯意義觀之，均已甚具體明確，並內政部會同經濟部依據此條授權訂立之「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，亦是於上述法律授權範圍內就授權項目為細節性及技術性事項之規定，不僅未逾越消防法授權之範圍，亦與消防法是為維護公共安全及確保人民生命財產之立法目的相符。並「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」，並無關於違反該辦法之違規行為應如何處罰之規定，亦即關於違反「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」之行為，其罰則是訂立於母法消防法第四十二條。本件被告即是以原告有未符合公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第七十五條第一項規定之行為，故而認定原告有消防法第十五條第二項規定之違章行為，而依消防法第四十二條之裁罰規定對原告為裁處罰鍰三萬元之處分，依上開所述，其所適用之法令並無欠缺授權明確性及因而違反法律保留情事，故原告援引中央法規標準法及司法院釋字第三九四號解釋，爭執本件原處分有違法律保留及授權明確性原則云云，並無可採。另原處分援引之「各級消防主管機關辦理消防檢查處理注意事項」表八「違反消防法第十五條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」則屬上級行政機關所定供下級行政機關（原處分機關）作為裁量參考準則之行政規則，並非原處分機關作為裁罰處分之依據，即其並無處罰構成要件及法律效果之規定，故原告執以爭執其有違法律保留及授權明確性原則云云，更屬誤會，而不足取。
六、綜上所述，原告之主張均無可採；故被告以原告有未依「公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法」第七十五條第一項關於液化石油氣處理場所之經營者應遵期將容器送驗規定，將容器送驗情事，認原告違反消防法第十五條第二項規定，依同法第四十二條規定，並參酌「違反消防法第十五條有關公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理規定之裁處基準表」，裁處原告三萬元罰鍰，即無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。又本件屬簡易事件，故不經言詞辯論為之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年5月26日
第一庭法官楊惠欽以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國94年5月26日
書記官李建霆附註:
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）:
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。