裁判字號：臺灣高等法院臺南分院93年上國字第3號民事判決
裁判日期：民國93年09月21日
裁判案由：國家賠償
臺灣高等法院臺南分院民事判決九十三年度上國字第三號Ｋ
上訴人台南縣七股鄉公所法定代理人戊○○訴訟代理人蘇新竹律師被上訴人甲○
乙○○
丁○○
丙○○共同訴訟代理人李慧千律師右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於臺灣臺南地方法院中華民國九十二年十二月二十四日第一審判決（九十二年度國字第一四號）提起上訴，經本院於九十三年九月七日言詞辯論終結，茲判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
原判決所命之給付，於上訴人依序以新台幣捌拾萬元、肆拾萬元、肆拾萬元、肆拾萬元為被上訴人甲○、乙○○、丁○○、丙○○供擔保後，得免為假執行。
事實及理由
一、按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，請求權人得提起損害賠償之訴，國家賠償法第十條第一、二項、第十一條第一項前段分別定有明文。本件被上訴人向上訴人請求國家賠償，已於民國九十二年八月十三日以書面提出國家賠償請求書，於同年月十九日為上訴人所拒，有台南縣七股鄉公所九十二年八月十九日所行字第０九二０００九二七七號函附拒絕賠償理由書一件在卷可稽（見原審卷第二四頁），被上訴人提起本件訴訟符合首揭規定，合先敘明。
二、按人民之自由或權利因公務員違法執行職務行使公權力、怠於執行職務或因公有公共設施之設置管理有欠缺而受侵害時，得依法律請求國家賠償，乃憲法第二十四條所規定之基本人權。國家賠償法對於依該法第二條第二項公務員因怠於執行職務所生之損害賠償，其賠償義務機關之確定，在同法第九條第一項規定係以該公務員所屬機關為賠償義務機關，第四項並規定「不能依前三項確定賠償義務機關，或於賠償義務機關有爭議時，得請求其上級機關確定之，其上級機關自被請求之日起逾二十日不為確定者，得逕以該上級機關為賠償義務機關。」此等規定之意旨即在避免人民因無法確定賠償義務機關，而增加人民請求國家賠償之憲法上所未允許之程序障礙。良以，在國家機關分工日趨精細之今日，理應由國家機關內部，透過內部法規至於因此所可能形成之賠償義務機關與法定之主管管理機關岐異，乃屬於國家機關內部依照其行政程序應加以消彌之問題，殊不容據以影響人民得請求國家賠償之權利。本件上訴人機關之上級機關台南縣政府既已經指明系爭轄區內各鄉鎮之棄犬捕捉工作係由各鄉鎮市公所清潔隊負責，則按諸國家賠償法第九條規定之意旨，本件自無上訴人所謂賠償義務機關有爭議，而應於起訴前確定賠償義務機關之情事。
三、被上訴人起訴主張：伊等之被繼承人 黃陳綉蕋 於九十二年四月十一日上午外出至田裡割草，行經台南縣七股鄉王府東側一百多公尺之溪埔地時，遭到七、八隻以上之野狗群體攻擊，造成黃陳綉蕋全身多處撕裂傷，左頸動脈也被咬傷出血，全身因失血過多而死亡。查七股鄉十份村的 曾文溪 河川高灘地，於黃陳綉蕋遭野狗咬傷致死前數日，即有農夫亦被野狗攻擊，就曾文溪河川高灘地野狗眾多之事，上訴人知之甚稔，卻未盡速做適當之處理，使行經河川公地之人，處於身體遭受野狗攻擊之危險，顯有怠於執行職務之事由，依國家賠償法第二條第二項後段規定自應負損害賠償之責。而被上訴人甲○因本件支出殯葬費用合計新台幣（下同）四十三萬二千八百四十元，此部分僅請求上訴人賠償四十萬元；另被上訴人甲○係黃陳綉蕋之配偶，乙○○、丁○○、丙○○係黃陳綉蕋之子女，因黃陳綉蕋之死亡，精神上蒙受鉅大之傷痛，各請求六十萬元之精神慰藉金，爰依國家賠償法第二條、第五條、民法第一百九十二條、第一百九十四條規定，求為命上訴人應分別給付被上訴人甲○一百萬元及乙○○、丁○○、丙○○各六十萬元，暨均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年利率百分之五計算之利息之判決（原審判命上訴人應給付被上訴人甲○八十萬元及乙○○、丁○○、丙○○各四十萬元及法定遲延利息，並依被上訴人聲請為供擔保之假執行宣告，上訴人就其敗訴部分提起上訴，被上訴人則未聲明不服）。被上訴人於本院聲明為：㈠上訴駁回。㈡第二審訴訟費用由上訴人負擔。
四、上訴人則以：依動物保護法之規定沒入（捕捉）遭飼主棄養之動物係主管機關台南縣政府之「法定職務」，即使台南縣政府將棄犬捕捉工作委由上訴人機關執行，依法仍應由主管機關台南縣政府負賠償責任。且被上訴人之被繼承人黃陳綉蕋遭野狗攻擊事件係發生於河川公地，上訴人並不知悉該地區有野狗聚集，又遭人棄養之野狗具有流動性，四處奔走並無固定逗留處所乃眾所皆知之事，上訴人管轄之七股鄉與附近鄉鎮接壤，隔曾文溪與台南市安南區相鄰，因狗本身會游泳，且曾文溪上有國聖橋，亦可成為野狗來往安南區○○○鄉○○路，即台南市安南區亦出現二十幾隻野狗咬人事件，顯見野狗確有四處流竄之事實。則野狗流動區域自包含上開多數地區，各地區之野狗數量，因野狗之流動性甚高而多所增減，尚難僅以捕獲之數量多少乙節，認定該時間之執行有無疏失，又上訴人確已盡捕狗義務，上訴人自應就怠於捕捉一節盡舉証之責；再者，被上訴人顯未能証明上訴人已知悉或可得而知野狗聚集而致有傷人可能，尚無從以裁量權限縮理論推認上訴人怠於作為而負國賠之責，又被害人黃陳綉蕋之死因係窒息死亡，被上訴人無法證明是野狗咬傷死亡等語，資為抗辯，並於本院聲明：㈠原判決關於上訴人敗訴部分廢棄。㈡右廢棄部分，被上訴人在第一審之訴及假執行聲請均駁回。㈢第一、二審訴訟費用均由被上訴人負擔。㈣如受不利判決，准供擔保免為假執行。
五、被上訴人起訴主 張伊 等之被繼承人黃陳綉蕋於九十二年四月十一日上午，在台南縣七股鄉王府東側一百多公尺之溪埔地因窒息不冶死亡，及台南縣轄區內各鄉鎮市之棄犬捕捉工作，目前係由各鄉鎮市公所清潔隊負責等情，業據被上訴人提出戶籍謄本四件、死亡證明書、台南縣政府九十二年十月二十日府農所字第０九二０一六一二三七號函各一件為證（見原審卷第五至十、四八頁），並為上訴人所不爭執，應堪信被上訴人此部分主張為真實，被上訴人復主張伊等被繼承人黃陳綉蕋為野狗咬傷失血過多導致窒息死亡，曾文溪河川高灘地野狗眾多之事，上訴人知之甚稔，卻未盡速做適當之處理，顯有怠於執行職務之情事，應負國家賠償責任等語，則為上訴人所否認，並以前情置辯，則本件所應審究者厥為：上訴人是否為賠償義務機關？上訴人有無怠於執行職務？被上訴人之被繼承人黃陳綉蕋之死亡與遭野犬咬傷有無因果關係？上訴人應負損害賠償之範圍如何？
六、按本法所稱主管機關，在縣（市）為縣（市）政府。飼主飼養之動物，除得送交動物收容處所或直轄市、縣（市）主管機關指定之場所收容處理外，不得棄養。違反第五條第三項規定棄養之動物，直轄市或縣（市）主管機關得逕行沒入飼主之動物，動物保護法第二條、第五條第三項、第三十二條第一款分別定有明文。依上開規定可知，沒入（捕捉）遭飼主棄養之動物，屬縣（市）政府之法定職務。惟台南縣轄區內各鄉鎮市之棄犬捕捉工作，目前係由各鄉鎮市公所清潔隊負責，上訴人七股鄉公所清潔隊並有規劃捕捉野犬工作人員責任區分配表，此有台南縣政府九十二年十月二十日府農所字第０九二０一六一二三七號函、七股鄉公所清潔隊負責捕捉野犬工作人員責任區分配表各一件在卷可佐（見原審卷第四八、九二至九四頁），並為上訴人所不爭執，足見台南縣政府已將七股鄉轄區之棄犬捕捉工作委由上訴人負責執行，又公務員因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第二條第二項後段，向國家請求損害賠償，依第二條第二項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關，國家賠償法第九條第一項定有明文。所謂「公務員所屬機關」，係指將行使公權力之職務，託付該公務員執行之機關而言，亦即該公務員任職及支領俸給或薪資之機關。至國家賠償法第四條第一項固有受委託行使公權力之團體或個人，其執行職務之人，於行使公權力時，視同委託機關之公務員之規定，惟所謂受委託行使公權力之團體或個人，係指私法上之團體或個人而言（最高法院九十一年度台上字第七一三號判決可資參照）。雖上訴人另辯以：委託辦理案件應以法定主管機關為賠償單位，不因機關間之私下授受委託而變更法定權限，最高法院七十八年台上字第五八八號判決採此見解云云，惟按本件被上訴人向上訴人起訴主張之賠償義務機關之依據為國家賠償法第九條第一項規定即以該公務員所屬機關為賠償義務機關，至上訴人所援引之最高法院七十八年台上字第五八八號判決則係闡述國家賠償法第九條第二項之規定即應以該公共設施之設置或管理機關為賠償義務機關，兩者適用顯然不同，又依該判決之意旨亦僅認「縣政府○○○鄉道○路應負責養護、規劃及修建。上訴人不得以上開道路係委託豐原市公所管理而免負賠償責任」，至受委託之機關是否因此而免負國家賠償責任則未見上開判決予以說明，是上訴人比附援引上開判決抗辯本件應向主管機關即台南縣政府不應向伊請求賠償云云，尚屬無據。
七、上訴人雖另辯稱：系爭事件發生於河川公地，上訴人並不知道該地區有野狗，而且該地區占地很廣，狗是流動性的，捕捉不易。上訴人平時就已有機動派人捕捉野狗，並無怠於行使職務之情事云云。惟查：
（一）公務員執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，亦同，國家賠償法第二條第二項定有明文。其中公務員怠於執行職務部分，亦必須具備違法性，始構成國家賠償責任，換言之，公務員怠於執行職務應以其在法令上有積極作為之義務為前題。再按法律規定之內容，非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定，對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依「國家賠償法」第二條第二項後段，向國家請求損害賠償，業經司法院大法官會議做成釋字第四六九號解釋在案。查「動物保護法」其中有關隨意棄養之動物，對飼主予以取締、棄養之動物應予沒入（即捕捉）等規定，係屬法定「危險防止或危險處理」之行政職務，用以增進國民生活之安全保障，故由法律規範保障目的以觀，其雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，其亦寓有保護一般民眾生命、身體安全之意旨。前述行政職務顯然具有「第三者關聯性」，非僅屬賦與行政機關推行公共政策之權限而已。因此，上訴人機關所屬公務員依此規定，對可得特定之人即負有作為義務，其執行該職務與否，就可得特定之人而言，不能謂僅係反射利益是否受有影響而已。從而，不論被害人曾否請求上訴人執行各該職務行為，如被害人之權益，因上訴人機關所屬公務員怠於執行前揭各該職務而受有損害時，仍得依法請求國家賠償。再者，法規明定行政機關負有職務義務，惟同時賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，基於便宜原則，該管機關之公務員對決定是否執行及如何執行，固享有裁量之職權，然如經斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的，而非個人之努力可能避免等因素後，已致無可裁量之情事者，因裁量權已減縮至零，行政機關即負有為一定職務行為之義務，如仍怠於執行，即屬違法。按國家執行職務行使公權力，基於依法行政原則，須以依從法規為前提，本負有應維持公權力行使之合法性及正當性之責任與義務。又「公務員應忠心努力，依法律命令所定執行其職務」公務員服務法第一條定有明文。且行政本具有積極主動處理公共事務，形成社會生活，從而實現國家目的之功能，對於公共事務之處理，主管機關之人力、預算如不足以因應法定職務所需，係屬機關內部如何逐步調度、編列之問題，不能據為對外主張免責之事由。
（二）按公務員如有違背其職務義務之行為存在，即可推定其具有故意過失。故主張成立國家賠償責任之人，祇須證明公務員有違背其職務義務之行為而造成其損害即可，國家機關必須提出其所屬公務員違背職務義務之行為有不可歸責事由之證明，始可免責。又違反保護他人之法律者，推定其有過失，民法第一百八十四條第二項亦定有明文。本件上訴人機關所屬公務員違反職務義務之法令，其法規目的具有保護面臨具體傷害之特定或可得特定之人，生命、身體、健康之利益，已如前述，即屬保護他人之法律，上訴人機關所屬公務員違反之，應推定有過失。經查，依卷附七股鄉公所清潔隊負責捕捉野犬工作人員責任區分配表備註欄一所載：「一、經村長或村民電話告知後，各組人員應前往責任區捕捉並相互支援。二、捕捉時請確實依人道方式捕捉，並注意人身安全以防遭攻擊。」等語，可見上訴人係經村長或民眾通報始前往捕捉，此外對於野犬應如何積極有效捕捉防制，則未見有何記載。再參以上訴人迄今仍未能陳報於系爭事故發生前上訴人對於野犬捕捉人員有何具體管制措施，例如要求所屬執行人員應定期召開聯繫會議、定時定點巡邏，或在特定地區有何防範舉措，例如在野犬出沒地區豎立警告牌提醒民眾防備等，則上訴人在野犬防範上顯然係以被動及消極之態度處理，另上訴人七股鄉公所清潔隊雖有分配捕捉野犬工作人員責任區，惟上訴人自承九十二年一月份、二月份、三月份捕捉犬隻之數量分別為五、八、０隻（見原審卷第九十頁筆錄），自四月十三日、四月十四日、四月十五日、四月十六日、四月十七日、四月十八日、四月十九日、四月二十日、四月二十一日、四月二十二日、四月二十三日、四月二十四日、四月二十五日、四月二十六日、四月二十七日、四月二十八日所捕捉之野狗數量分別為
十二、二、一、三十五、四十五、十八、十六、十二、二十三、九、五、九、
十四、二十六、十六、十四隻，四月一日至四月十二日則為０隻，有捕捉犬隻紀綠表一件附卷可佐（見原審卷第五八頁），可見上訴人係在九十二年四月十一日被害人黃陳綉蕋遭野狗攻擊死亡後，始積極捕捉野狗，在九十二年四月十一日之前，每月僅零星捕捉數隻野狗，此益足以證明在九十二年四月十一日之前，上訴人並未派員積極捕捉野狗。又系爭事故案發二日前即九十二年四月九日，在同一事故現場，已有當地農民遭野狗攻擊之事情發生，及緊鄰七股鄉之台南市安南區，於九十一年十月間亦傳出一幼女於夜間十時在自家門前遭野狗咬傷致生命垂危之憾事，凡此均已揭諸於媒體報端，有報紙二件在卷可稽（見原審卷第二九、三十頁），而上訴人所屬十份村村長亦自承在本案發生前已聽聞野狗咬傷該村村民等情，亦有台南縣七股鄉公所九十二年八月一日九十二年度所國賠字第００一號國家賠償事件協議紀錄一件在卷可佐（見原審卷第三二頁），按上開野犬傷人一事既已發生並上報，且為上訴人所屬村長所知悉，上訴人已難諉為不知，上訴人自應思如何防範於未然，又上訴人所辯村長因無確實之證據故未立即向鄉公所反映縱然屬實，亦屬其內部通報系統如何管制之情事，亦難執此以為免責。是上訴人辯稱未有怠於執行職務之云云，顯無可採。
（三）又上訴人另辯以被上訴人未能證明其等之被繼承人黃陳綉蕋係因野犬咬傷致死云云，按本件被害人黃陳綉蕋之死亡原因為窒息、多處撕裂傷、出血、野狗咬傷等情，業據被上訴人提出台灣台南地方法院檢察署相驗屍體證明書一件在卷可佐（見原審卷第五頁），並經本院調閱台灣台南地方法院檢察署九十二年度相字四七二號死者黃陳綉蕋窒息致死案卷查明屬實，又經本院函詢上開地檢署以：黃陳綉蕋若排除野狗追咬之情形，是否仍會於同一時間、地點窒息死亡？等情，經該署囑相驗醫師函覆以：黃陳綉蕋若排除野狗追咬之情形，應不致於同一時間、地點窒息死亡等情，有海佃診所九十三年六月八日函一件在卷可稽（見本院卷第八七頁），是被害人黃陳綉蕋之死亡，與系爭時地遭野犬咬傷顯有因果關係，上訴人上開所辯，亦屬無稽。
八、按國家損害賠償，除依本法規定外，適用民法規定；又按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任。不法侵害他人致死者，對於支出醫療及增加生活上需要之費用或殯葬費之人，亦應負損害賠償責任。不法侵害他人致死者，被害人之父、母、子、女及配偶，雖非財產上之損害，亦得請求賠償相當之金額。國家賠償法第五條，民法第一百八十四條第一項前段、第一百九十二條第一項、第一百九十四條分別定有明文。本件被害人黃陳綉蕋既因上訴人所屬公務員過失怠於執行捕捉野狗之職務，致遭野狗攻擊死亡，則被害人黃陳綉蕋之死亡與上訴人所屬公務員過失怠於執行捕捉野狗職務間自有相當因果關係。從而，被上訴人依國家賠償法第二條第二項後段規定，請求上訴人對於被上訴人因而所受之損害負賠償責任，自屬有據。茲就被上訴人所請求賠償之項目及金額審酌如後：
（一）殯葬費部分：被上訴人甲○主張其為被害人黃陳綉蕋支出殯葬費合計四十三萬二千八百四十元，已據提出收據及估價單共十一紙為證，並為上訴人所不爭執，且本院衡量其與目前社會上通常辦理喪事之支出水準相當，核屬喪葬所必要之費用，是被上訴人甲○請求殯葬費用四十萬元，未逾上開範圍，自應准許。
（二）精神慰撫金部分：被上訴人甲○、乙○○、丁○○、丙○○分配別係被害人黃陳綉蕋之配偶及子女，因黃陳綉蕋慘遭野狗咬死，精神上自受有極大之痛苦，則被上訴人等人依據民法第一百九十四條之規定，請求上訴人賠償其非財產上之損害，即屬有據。按被上訴人甲○並未受教育，無業，有不動產十六筆，被上訴人乙○○國中畢業，從事廣告看板工及臨時工，月入二萬元至二萬五千元，年所得二十四萬元至三十萬元左右，並無不動產，有汽車一輛，被上訴人丁○○國中畢業，從事農務及雜工，年所得約十三萬元至二十五萬元左右，並無不動產，被上訴人丙○○國中畢業，在強新公司工作，月入二萬七千元至三萬元，年所得三十萬元至三十四萬元，有不動產三筆，已據被上訴人 陳明 在卷，並有稅務電子閘門財產所得調件明細表一份附卷可稽（見原審卷第六一至八七頁），上訴人係七股鄉公所，為公家機構。本院審酌兩造之身分、社會地位、智識水準、經濟狀況，及被上訴人因被害人黃陳綉蕋之死亡所受之痛苦等一切情狀，認被上訴人甲○、乙○○、丁○○、丙○○請求上訴人賠償非財產上損害賠償之金額，以請求各四十萬元為適當。
（三）綜上，被上訴人甲○、乙○○、丁○○、丙○○各得請求之損害賠償金額分別為八十萬元、四十萬元、四十萬元、四十萬元。
九、綜上所述，上訴人所辯均無可取。從而被上訴人依國家賠償法之法律關係，請求上訴人給付被上訴人甲○、乙○○、丁○○、丙○○依序為八十萬元、四十萬元、四十萬元、四十萬元及自起訴狀繕本送達翌日即九十二年九月二十三日起至清償日止，按年息百分之五計算之法定遲延利息，為有理由，應予准許。原審判命上訴人如數給付，並依被上訴人之聲請酌定相當之擔保金額分別為假執行之宣告，於法並無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。又上訴人於原審並未陳明願供擔保，准宣告免為假執行，惟於本院審理時已具狀陳明若受不利之判決，願提供擔保請准宣告免為假執行，於法並無不合，爰酌定相當之擔保金額准許之。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果無涉，爰不一一論述。
十一、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條、第四百六十三條、第三百九十二條第二項，判決如主文。
中華民國九十三年九月二十一日
臺灣高等法院臺南分院民事第二庭~B1審判長法官吳志誠~B2法官李素靖~B3法官周素秋右為正本係照原本作成。
如對本判決上訴，須於判決送達後二十日內向本院提出上訴狀；未表明上訴理由者，應於上訴後二十日內向本院提出理由書。
中華民國九十三年九月二十二日~B法院書記官劉清洪