裁判字號：臺灣桃園地方法院93年交聲字第314號刑事裁定
裁判日期：民國93年12月30日
裁判案由：違反道路交通管理處罰條例聲明異議
臺灣桃園地方法院刑事交通事件裁定93年度交聲字第314號原處分機關交通部公路局新竹區監理所中壢監理站異議人甲○○
國民上列異議人即受處分人因違反道路交通管理處罰條例案件，對於交通部公路局新竹區監理所中壢監理站民國九十三年六月十七日壢監裁字第裁五三－ＨＢ0000000號違反道路交通管理事件裁決書所為之處分（原舉發通知單案號：台中縣警察局中縣警交字第ＨＢ0000000號），聲明異議，本院裁決如下：
主文原處分撤銷。
甲○○不罰。
理由
一、聲明異議意旨略以：緣異議人即受處分人甲○○與丈夫 徐長成 於民國九十三年五月八日晚間十時四十分許駕駛Ｑ七－一七九一號自小客車，行駛於台○○○鄉○○路紅綠燈口待轉左向中山五路回工地，時因廣福路口五十公尺遇警察臨檢，員警誤認異議人有裝置車牌螺絲加裝藍光燈泡，致夜間無法辨認號牌之違規情事，異議人提出四張照片可舉證該車並無裝置其他器具之違規行為，原處分機關之處分顯有違誤，爰具狀請法院撤銷原處分等語。
二、按汽車行駛有以安裝其他器具之方式，使不能辨認其牌號者，處汽車所有人新臺幣（以下同）二千四百元以上四千八百元以下罰鍰，並責令申請換領牌照或改正。道路交通管理處罰條例第十三條第一款後段定有明文。查本件原處分機關以受處分人即異議人甲○○所有之車號00－0000號自用小客車於九十二年五月八日晚間十時四十分許，在台中縣○○鄉○○○路○號處，為台中縣警察局豐原分局大雅分駐所員警臨檢發現，該車於號牌螺絲加裝藍光燈泡，使夜間無法正確辨認號牌，並以駕駛人徐長成為被通知人掣單舉發（中縣警交字第ＨＢ0000000號：「裝置霓虹閃光（紫藍閃爍燈）」），嗣受處分人依規定於舉發通知單上所載應到案日期（九十三年五月二十三日）前之九十三年五月十九日向原處分機關提出申訴，原處分機關函請舉發機關調查結果，仍認受處分人有前述違規行為，有台中縣警察局豐原分局豐警交字第０九三０００三五七八號函附卷可參，原處分機關遂於九十三年六月十七日，依道路交通管理處罰條例第十三條第一項第一款之規定，裁決處汽車所有人甲○○幣二千四百元罰鍰。
三、次按法院受理交通事件，準用刑事訴訟法之規定；其處理辦法，由司法院會同行政院定之。道路交通管理處罰條例第八十九條定有明文。又按聲明異議案件之處理，除準用刑事訴訟法有關規定外，依道路交通案件處理辦法之規定處理之。司法院行政院八十六年四月三十日會同修正發布，並於同日生效之「道路交通案件處理辦法」第四條第一項定有明文。此乃因為對於交通違規的裁決處分雖為行政處分性質，惟考量受處分人基於憲法第八條之正當法律程序原則，以及憲法第十六條之訴訟基本權等憲法保障，以及遷就過去（民國八十九年七月一日以前）行政訴訟之制度，立法機關基於此類行政處分所受影響之權益性質、事件發生之頻率及其終局裁判之急迫性，以及受理爭訟案件機關之負荷能力等因素之考量，進而兼顧案件之特性及既有訴訟制度之功能而為設計（參見司法院大法官議決釋字第四一八號解釋理由書）。立法者顯有將此類交通違規事件，視為輕度之犯罪行為，而僅處以行政罰之效果，是最高法院七十六年台上字第四九八六號判例所稱：「認定犯罪事實所憑之證據，雖不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，然而無論直接證據或間接證據，其為訴訟上之證明，須於通常一般之人均不致有所懷疑，而得確信其為真實之程度者，始得據為有罪之認定，倘其證明尚未達到此一程度，而有合理之懷疑存在而無從使事實審法院得有罪之確信時，即應由法院為諭知被告無罪之判決」之刑事訴訟法上基本原則，即所謂「罪疑唯輕」原則（對被告有罪之事實如有任何之「合理懷疑」，即應採取有利被告之解釋，或為被告無罪之判決），於法院審理行為人違反道路交通管理處罰條例案件時，自有其適用，亦即法院審理行為人違反道路交通管理處罰條例案件，踐行調查證據發見真實之程序，對於原處分機關所據以認定行為人違規之事實及證據，如仍存有合理之懷疑，無法達於確信受處分人有違反道路交通管理處罰條例之事實時，即應依前述「罪疑唯輕」、「有疑唯利被告原則」之證據法則，就有疑問之部分，作對受處分人有利之解釋及認定。惟須強調者，此類異議係就違反道路交通管理處罰條例所受之行政處分而發，其仍應為行政訴訟性質，前述立法及大法官議決之解釋，係遷就過去行政訴訟制度之便宜措施，於八十九年七月一日以後，此類對於行政處分不服之事件宜劃歸於行政訴訟制度，依一般訴願及行政訴訟之途逕解決，方為妥適之道。否則就本質為行政爭訟之案件，立法上卻強為準用刑事訴訟法之規定，首先遇到之難題即「被告」究為何人之認定？係違規之行為人，抑或處分機關之行政機關，如係違規之行為人為所謂「被告」，則此類案件因欠缺「原告」，而有架空刑事訴訟基本之控訴原則之虞，如係以處分機關為「被告」，則受無罪推定原則保障者竟變為處罰之行政機關，豈不荒謬。又如以違規之行為人為「被告」，則準用刑事訴訟法上偏重「被告」（違規之行為人）之證據法則後，顯對於他造當事人之行政機關產生極為不利之結果，而有害行政效能，換言之，為行政罰對象之人民，是否仍應受與刑事被告相同之保障，進而亦勢將影響包括行政處分存續力等推定合法等原則，均遭架空而無法落實之窘境。似此等法制上適用或準用之矛盾及衝突現象，均係道路交通管理處罰條例第八十九條規定準用刑事訴訟法之難題。惟本條尚未修正前，仍屬有效法律，在無其他特別規定優先適用下，本院則仍應遵守，而將前述有疑唯利被告等原則，適用於違規之行為人即受處分人，合先敘明。
四、訊據異議人即受處分人甲○○堅詞否認有前述於號牌上加裝藍光燈泡致無法於夜間正確辨識牌號之行為，辯稱（略以）：「我與我先生徐長成均於車牌上未加裝燈炮，請警察機關提出證據證明，我當時還請同事帶相機至現場拍照，亦即我聲明異議狀所提出的四張相片，警察看到我們拍照才開啟他們的錄影機錄影，警察並沒有拍照」等語；訊據證人即徐長成結證稱（略以）：「燈炮其實是裝在後車廂內，會透出一點光在大牌上，但大牌是看得到號碼的，而且關起來就不會亮，，後來警察看到我們拍照，才去開啟他們的攝影機攝影，警察還將我們的強制保險卡拿走」等語。本院另勘驗異議人所提出附卷之相片四証幀，相片上車號明顯，並無無法辨識之情。相片四張附卷為證。另本院依職權傳喚證人即本件舉發員警台中縣警察局豐原分局刑事組警員 蔡良潭 到庭證稱（略以）：「我們質疑異議人所提出的相片是當天當場拍攝，當天請異議人停車時，確實大牌有裝閃光燈，但我們並沒有拍照，我們有錄影但沒有錄到大牌亮燈的情形，我們無法提出相片證明異議人違規，但我以目視該大牌上原有整排藍光照下來，又因為我們臨檢的處所很暗，導致無法看到車牌號碼，至於究竟是因為臨檢處所黑暗造成看不見車牌號碼，還是因為藍光所造成，我沒有辦法確定，我們一般都會照相存證，但這件並沒有相片可以證明，我也同意這件可以撤銷處分」等語（參見本院九十三年七月二十七日訊問筆錄）。雖異議人無法提出四幀相片是否於當日所拍攝，且異異議人對於相片拍攝時間，原稱「我打電話叫同事帶數位相機來拍的，警察看到我們拍照才開啟他們的錄影機錄影」，嗣又改稱「警察當時已經離開了，我們的朋友才到，所以拍照時警察並沒有看到」等語，所述前後不一，是該相片究是否於當場所拍攝，已甚有疑，惟基於前述無罪推定原則，異議人並無自證無罪（未違規）之義務，本件應先審究裁決機關所提出之證據是否足以認定異議人有所指違規情事。很顯然的，本件僅有舉發通知單一件及舉發員警於本院所為證言，裁決機關無法提出任何當日所拍攝之錄影帶或相片以為佐證。本院以為，除客觀上不可能或不及以其他方法保存證據，否則舉發機關即應立即以照相、錄影或其他可供有效利用之方式保全證據，以佐證其舉發之違規事實，不可單憑執行警員一人之陳述或證言為據，蓋執行警員本係舉發行為人違規之人，自無可能期待警員承認其舉發錯誤或不當，是證據法則上即令承認警員於此類交通違規案件具有「證人」適格性，除客觀上不可能，否則仍應要求另有其他輔助證據，始為適當本件無論舉發機關之警員或裁決機關，均無法提出任何相片或錄影帶等證據，佐證舉發警員之證言，依當時臨檢情狀，員警客觀上非無可能以拍照或攝、錄影等方式存證，既執行臨檢勤務，更不能以警車上未攜帶該等設備作為正當合理之理由，而異議人所言，既已提出相片佐證，致本院對於異議人究有無裝置藍光燈炮並導致車牌號碼無法辨識等情，已生合理懷疑，基於前述有疑唯利被告（違規者）」之原則，應為有利於異議人之推定，其異議自有理由，原處分應撤銷，又既查無異議人其他違規行為，異議人自應不罰。
五、附帶且必須一提者，交通法庭實務常以以下兩種「蔚為例稿」之方式，對於舉發通知單及舉發員警之證言，有如下不當之論述。一為：「按因交通警員掣單舉發違反道路交通管理處罰條例所列之違規事實，本質上為行政處分，係公務員基於職務上權力，依法就特定之具體事件所為具有公法上效果之單方行政行為，基於公務員為公法上行為具有公信力之原則，該行政處分當可被推定為真正，其據以依法處分之事實認定亦為真正無誤，此與民事訴訟法第三百五十五條第一項規定：『「文書依其程式及意旨得認作公文書者，推定其為真正』之情形相同，本此公信原則，乃立法者賦予行政機關制定違反道路交通事件統一裁罰基準及處理細則，使勤務警員得當機處分，以達其維護交通秩序、安全之行政目的，反之，若謂公務員一切行政行為均需預留證據以證其實，則國家行政勢必窒礙難行，據此，刑事訴訟法就犯罪證據有關之規定中與屬行政秩序罰之交通違規裁罰本質不合之部分，自不在準用之列，從而，受處分人既未就執勤警員之舉發有誤提出相關證據以供調查，本院經查亦無任何證據足資證明其有捏造事實違法取締之情事，則執勤警員本其維護交通秩序、安全職責所為之舉發，自應受到合法、正確之推定」等語（此類制式用語不勝枚舉，依本院查詢結果，全國二十一所地方法院，除彰化、台南、花蓮及澎湖，四所地方法院尚未出現此等用語的裁定外，其餘地方法院，及臺灣高等法院、台中分院、台南分院及高雄分院均普遍出現此等裁定用語。另一制式用語為：「舉發行為本質上為行政處分，行政處分一旦有效成立，有以公定力規定法律秩序之效力（最高行政法院九十一年判字第二七０號判決參照），該行政處分當可被推定為真正，其據以依法處分之事實亦為正確無誤」等語。本院以為，此等裁定顯然不欲「準用」刑事訴訟法之規定，有不適用立法者所指示之法律依據，而有違法之嫌，當然，本院以為該準用規定有違憲之虞，已裁定停止部分案件之審理，準備聲請大法官解釋。惟依據行政法原理探究此等「裁定例稿」之推論，顯然有以下幾點謬誤，藉此裁定一角提出，希現行「裁定例稿」能「懸崖勒馬」：
（一）誤解舉發通知單的「暫時性行政處分」性質舉發通知單原則上屬「暫時性行政處分」（例外情形在尚未有裁決書而當事人即逕行繳納罰鍰者，則為終局行政處分），對於相對人終局發生法律效果者乃係裁決書，而非舉發通知單，換言之，在裁決書作成之場合，舉發通知單所發生的暫時性法律效果，均為裁決書所取代，焉有再將舉發通知單認定為獨立行政處分，並使其直接發生對於確認違規事實之終局效果之理。此已違反舉發通知單的暫時性行政處分性質，且不符立法者當初獨立設置處罰機關，而與舉發機關脫勾的原意。換言之，裁決書如認定行為人不罰，舉發通知單即自始失效；裁決書如作成與原舉發通知單相同之內容，舉發通知單亦因為裁決書之作成而向後失效。無論如何，在裁決書作成之場合，自不得又以已經失效之舉發通知單，作為認定事實之依據，蓋其形式上既已不存在，如何以其形式上為公文書據而推論其內容真正？
（二）混淆「形式證據力」及「實質證據力」之概念此外，裁定例稿依據民事訴訟法第三百五十五條第一項（不少裁定還誤引舊法「第二項」規定，足見製作裁定之草率，究係直接適用或準用，亦未說明，自其說明不準用刑事訴訟關於證據規定的文字可知，應係「準用」而非適用民事訴訟法，惟準用之依據何在，係準用行政訴訟法第一百七十六條，再準用民事訴訟法，抑或直接準用民事訴訟法？再者，裁定例稿對於民事訴訟法第三百五十五條第一項規定之意義，似有嚴重的誤解。蓋民事訴訟法上討論文書之證據力，有形式證據力與實質證據力之別，文書如真正成立時所存之證據力，亦即足證作成之人確實曾為該文書內容所記載之陳述或報告者，乃文書之形式證據力；至文書所載內容有證明待證事實存否之價值者，則屬為文書實質證據力的問題。形式證據力與實質證據力乃不同層次之概念，文書必先有形式證據力，始足判斷其實質證據力之存否。民事訴訟法第三百五十五條第一項所謂之公文書「推定為真正」，乃指作成該文書之人確曾為文書內所記載之陳述或報告而言，此屬公文書形式證據力推定真正之規定，對造就此推定如有爭執，自應舉反證推翻之，至該公文書所載內容與待證事實關係為何，其內容是否可信，則屬公文書實質證據力之問題，就此，因為涉及證明力層次的判斷，民事訴訟法並無明文規定，而應依據同法第二百二十二條，由法院依論理法則及經驗法則之自由心證原則，判定該公文書之證據價值，亦即該公文書之實質證據力仍須經兩造辯論後，由法院依自由心證決定其證明力。
裁定例稿以民事訴訟法第三百五十五條第一項規定為據，直接推定舉發單所載之「事實」為真正，顯然混淆形式證據力及實質證據力的概念，而以形式證據力的推定，直接認定舉發內容為真的實質證據力，如此所有對於裁決書聲明異議的案件，祇要存有形式上真正的舉發通知單，豈不直接以舉發通知單為唯一證據，即足認定舉發事實為真？顯然有跳躍論證的邏輯上謬誤。
（三）不當援用過時的行政處分「公定力」概念裁定例稿所言「基於公務員為公法上行為具有公信力之原則，該行政處分當可被推定為真正，其據以依法處分之事實認定亦為真正無誤」、「執勤警員本其維護通秩序、安全職責所為之舉發，自應受到合法、正確之推定」、「行政處分一旦有效成立，有以公定力規定法律秩序之效力，該行政處分當可被推定為真正，其據以依法處分之事實亦為正確」等語，顯然係援用行政法學上所逐漸揚棄的行政處分「公定力」的概念。依據傳統行政法學者見解，行政處分具有公定力，而所謂公定力係指，國家機關所為之意思行為，因對該行政法法律關係有決定之效力，除有權機關予以撤銷確認其無效外，常受適法之推定，相對人不得否認其效力。學者進而闡釋，公定力即指行政機關本於職權所作成之行政處分，原則上均受適法推定，未經依法變更、撤銷或宣告無效前，任何人皆不得否定其效力。實則，「公定力」一詞乃日本學者美濃部達吉所創，認為人民不能否定過家行為之效力，僅得依法以爭訟手段請求救濟，若法律不許爭訟時，則端賴行政權之自我克制。而美濃部達吉此種行政處分適法性推定之概念，顯深受德國行政法大儒OttoMayer的影響，OttoMayer在二十世紀初提出「行政處分自我確認說」(SelbstueberzeugungdesVerwaltungsaktes)，認為行政處分係行政機關基於國家之權威所作成，此即行政處分有效之前提，換言之，以權威或勢力充當行政處分合法及有效之基礎。行政法學界多數學者質疑，此種以國家權威作為行政處分合法或效力根據之見解，並不符合民主法治國之憲法及法治國精神，所謂公定力的概念應該揚棄。即使認為行政處分不受其瑕疵影響，仍推定其有效，也應該是基於法安定性或交易安全的顧慮。至於行政處分受合法推定之見解，在現今法治國意義下實有不當，蓋違法之行政處分所以仍推定有效，係基於實體法上之要求，並非證據法則或法律之擬制。現談論行政處分效力的書籍及文章，已多不談論公定力的概念，而以行政處分的存續力、確認效力及構成要件效力等所取代。裁定例稿所使用之公信原則及公定力，肯定舉發通知單應受適法有效，並進內容為真實的推定，不僅突顯實務上對於行政處分效力的掌握，與學說有極大的落差，其背後所抱持的偏重國家權威、獨尊行政機關的觀念，實質上形同放棄司法權對於行政行為的審查權限，此種以例稿方式所形成的幾為共識的錯誤推論，實有改弦易張之必要。尤有甚者，因為舉發通知單內容的事實被推定為真正，實務上許多法官之操作，遂乾脆連「傳喚」製單警察的調查方式也免除，變成以舉發通知單為「唯一」證據的裁定理由，不僅無法說服異議人，且引發更多民怨，斲傷司法公信力。
六、綜上所述，原處分機關所認定受處分人有前開違反道路交通管理處罰條例之違規事實，本院依前述調查，並準用「罪疑唯輕」原則，採異議人之異議理由，其異議為有理由，自應由本院將原處分撤銷，改諭知本件受處分人不罰，始符依法行政原則。至執法之行政機關如認為執行技術上不可能達成本院依據刑事訴訟法所要求之證據法則，自應建議立法者廢止此種無執行可能性之法律，甚或建議立法者，應以適用行政訴訟法之立法規定，進而使司法者有依據得以建立屬於交通行政訴訟之「舉證責任」法則，始為正途。
七、爰依道路交通管理處罰條例第八十七條第二項、第八十八條、第八十九條，八十六年四月三十日司法院行政院會同修正發布之道路交通案件處理辦法第二十條前段，裁定如主文。中華民國93年12月30日
臺灣桃園地方法院交通法庭
法官錢建榮以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後5日內向本院提出抗告狀。
書記官劉寶霞中華民國94年1月3日