裁判字號：臺北高等行政法院108年年訴字第225號判決
裁判日期：民國109年07月01日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第225號109年6月10日辯論終結原告 李蓬生 等50人（原告姓名及住所均詳如附表一所示
）共同訴訟代理人 黃文玲 律師
陳家祥 律師被告 銓敘部 代表人 周弘憲 （部長）住同上訴訟代理人 邱德明
吳念羽 上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服公務人員保障暨培訓委員會如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告係退休公務人員，渠等退休案前經被告分別審定自民國98年3月2日等日期退休生效（退休機關、退休生效日、退休等級、審定年資及退休金基數或百分比、優存金額均詳如附表二所示）。嗣因公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）於106年8月9日經總統令公布並訂自107年7月1日施行，被告爰分別以如附表二所示之原處分（下合稱原處分），重新計算渠等自107年7月1日起之每月退休所得。原告不服，提起復審，經如附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回。原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原處分違反法不溯及既往原則、法安定性原則、信賴保護原則：
法安定性原則及信賴保護原則，均係憲法上基本原則，任何新制定之法律或命令，均不得與之牴觸，否則即屬無效。查原告於退休時，業經被告核定退休所得（含退休金、優惠存款等）在案。嗣被告竟依106年8月9日制定公布、107年7月1日施行之退撫法第34條、第36條、第37條、第39條等規定（下稱系爭規定），溯及適用於舊法施行時期已退休人員，重新審定原告自107年7月1日以後之退休所得，有違信賴保護原則、法不溯及既往等法治國原則。司法院釋字第717號解釋已明白表示僅於「構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現」者，始無涉及禁止法律溯及既往原則。本案原告既於系爭規定公布施行前已受核定領取退休金給與，僅係領取方式選擇月領，則領取退休金之法律上構成要件於舊法時期已完全成就，即不應適用事後公布施行之系爭規定，至為灼然。司法院釋字第782號解釋雖認定系爭規定之訂定並無違憲，惟解釋文對於退撫金請求權之定性為政府提撥、補助部分為恩給制，然政府應負提撥責任及最終支付保證責任，即難定性為恩給制範疇，而應定性為遞延之工資性質；另就法律不溯及既往原則、信賴保護原則之闡釋均有違誤，基於信賴之保護，制訂或發布法規之機關應採取合理之補救措施，解釋意旨既認定公務員對於退撫新制之退撫金係憲法上值得保護之利益，並同意基於公益得予變更，卻對政府未給予合理之補救措施略而不談，容有違誤，本院對此應獨立審判，不予援用，對於解釋文之缺漏，更應本於職權聲請司法院大法官進行補充解釋，以維原告權益。
㈡系爭規定於000年0月0日生效，然原處分卻均於系爭規定生
效前作成，顯然該行政處分之作成有重大違法不當之處，而該當行政程序法第111條第6、7款之無效情形，且既屬無效，自亦無從補正。且暫不論原處分應屬無效，本件並無行政程序法第123條之事由，被告不得廢止原告退休審定每月退休所得之處分，且被告於原告退休時已作成退撫金核定之適法受益行政處分，亦未於廢止後依同法第126條提出補償，即有違誤。
㈢爰聲明求為判決：復審決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠本案所涉相關法令規定及原處分，於法並無違誤：
原告係於107年6月30日前退休生效，被告依系爭規定以原處分，按原告退休總年資及退休等級，重新計算其自107年7月1日至118年1月1日以後各實施期間之每月退休所得（如原處分附表），於法並無違誤。
㈡原告所提涉及信賴保護原則及法律不溯及既往原則部分：
系爭規定變更已退休公務人員之退休給付，係基於維持公務人員退休制度之永續經營及國家財政健全之重大公益考量，所採取之逐年調降退休所得替代率上限及優惠存款利率之緩步改革作法，已給予充分過渡期間，同時定有最低保障金額，不致影響已退休公務人員之生活尊嚴，並特別考量情況特殊之退休公務人員承受變動能力較低，因而給予人道關懷之保障機制，以減緩衝擊。故參酌司法院釋字第525號、第605號及第717號解釋意旨，並未違反信賴保護原則。至原告所提涉及法律不溯及既往原則部分，退休人員每月退休所得係系爭規定施行後仍持續性支領之定期金錢給付，即其法律關係跨越新、舊法規施行時期，致構成要件與事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。又以系爭規定既於第36條及第37條明定退休人員每月退休所得於系爭規定施行後始依其規定逐年調降，並未溯及消滅或終止退休公務人員於其規定施行前已發生且已實現之法律關係，僅係適用於系爭規定施行後國家與退休人員之間仍繼續存在之法律關係，自非系爭規定之溯及適用。從而被告依系爭規定所為之原處分，自系爭規定施行後調降退休公務人員每月退休所得，並無涉禁止法律溯及既往原則。
㈢就原告所提其他主張之回應：
1.被告原處分係依總統已明令公布之系爭規定，重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得，並於107年6月30日以前即已送達原告而發生外部效力，惟原處分之內部效力係自107年7月1日才發生，與退撫法第95條第1項針對上述規定之特定施行日期並無不合，是原處分確係依法而為；從而原告訴稱被告以尚未生效之法律作出原處分，顯然該行政處分之做成有重大違法不當之處云云，洵屬原告錯誤見解，核無足採。
2.新法施行後，退休人員原經被告依原公務人員退休法審定之退休處分中，超過退休所得替代率上限之每月退休所得部分，不待被告廢止，即因新法明文限制而自然失其效力，從而自無行政處分廢止之除斥期間及行政程序法第126條之補償問題。縱認被告重新計算退休所得之處分，係將退休人員原經審定之退休處分作一部分之向後廢止，該廢止之處分亦屬依行政程序法第123條第1款所定法規准許廢止者，爰屬適法之處分，且無行政程序法第126條第1項之補償問題。
㈣答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件原告主張退撫法與原處分違反憲法上法律不溯及既往原則、信賴保護原則，被告依據退撫法作成原處分重新審定計算原告每月退休所得有所違誤等語。被告為配合退撫法之施行，以附表二所示之原處分核算原告自107年7月1日起每月退休所得。是本件爭執事項厥為：㈠原處分及系爭規定是否違反信賴保護原則、法律不溯及既往原則？㈡被告於退撫法生效前據以作成原處分，是否構成行政程序法第111條第7款之無效事由？是否應適用行政程序法第123條第4款、第5款、第120條、第126條規定給予補償？
五、本院之判斷：㈠本件應適用之法令：
1.退撫法規定：⑴第27條規定：「（第1項）於本法公布施行前退休之公務人
員，其退休金以最後在職經銓敘審定之本（年功）俸（薪）額為計算基準，並依下列規定計算基數內涵：一、退撫新制實施前年資之給與：一次退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加930元為基數內涵；月退休金以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額為基數內涵，另十足發給930元。二、退撫新制實施後年資之給與：以最後在職同等級人員之本（年功）俸（薪）額加1倍為基數內涵。……」⑵第34條規定：「（第1項）退休公務人員因兼具退撫新制實
施前、後年資而得依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定核發補償金者，於本法公布施行之日起1年內退休生效時，仍依原規定核發。（第2項）本法公布施行前已依原公務人員退休法第30條第2項及第3項規定審定並領取補償金者，仍照本法公布施行前原適用之規定發給。（第3項）前項人員已依原公務人員退休法第30條第2項規定審定並領取月補償金者，於本法公布施行後，以其核定退休年資、等級，按退休時同等級現職人員本（年功）俸（薪）額，依原公務人員退休法第30條第2項規定，計算其應領之一次補償金，扣除其於本法公布施行前、後所領之月補償金後，補發其餘額。無餘額者，不再補發。」⑶第36條規定：「（第1項）退休公務人員支領月退休金者，
其公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、自107年7月1日至109年12月31日止，年息9%。二、自110年1月1日起，年息為0。（第2項）前項人員除支領減額月退休金者外，其公保一次養老給付之優存利息，依前項規定計算後，致每月退休所得低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額時，按該金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於第37條及附表3所定最末年替代率上限金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第3項）依前2項、第37條至第39條規定計算後之每月退休所得低於或等於最低保障金額者，應按最低保障金額中，屬於公保一次養老給付優存利息部分，照年息18%計算其公保一次養老給付可辦理優惠儲存之金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原儲存之金額及年息18%辦理優惠存款。（第4項）退休公務人員支領一次退休金者，其一次退休金與公保一次養老給付之優存利率，依下列規定辦理：一、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息高於最低保障金額者：（一）最低保障金額之優存利息相應之本金，以年息18%計息。（二）超出最低保障金額之優存利息相應之本金，其優存利率依下列規定辦理：1.自107年7月1日至109年12月31日止，年息12%。2.110年1月1日至111年12月31日止，年息10%。3.自112年1月1日至113年12月31日止，年息8%。4.自114年1月1日起，年息6%。二、一次退休金與公保一次養老給付合計之每月優存利息低於或等於最低保障金額者，其優存本金以年息18%計息。（第5項）退休公務人員兼領月退休金者，依下列規定辦理：一、按兼領月退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依第1項至第3項規定辦理。但最低保障金額及第2項所定最末年替代率上限金額應按其兼領月退休金之比率計算。二、兼領之一次退休金得辦理優惠存款金額，加計按兼領一次退休金比率計得之公保一次養老給付優存金額，依前項規定辦理。但最低保障金額應按其兼領一次退休金之比率計算。」⑷第37條規定：「（第1項）本法公布施行前退休生效者之每
月退休所得，於本法公布施行後，不得超過依替代率上限計算之金額。（第2項）前項替代率應依退休人員審定之退休年資，照附表3所定替代率計算，任職滿15年者，替代率為45%，其後每增加1年，替代率增給1.5%，最高增至35年，為75%。未滿1年之畸零年資，按比率計算；未滿1個月者，以1個月計。（第3項）前項替代率之上限，依退休人員審定之退休年資，照附表3所列各年度替代率認定。（第4項）前3項所定替代率，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。（第5項）本法公布施行前退休生效者，應按本法公布施行時之待遇標準，依前4項規定重新計算每月退休所得；經審定後，不再隨在職同等級人員本（年功）俸之調整重新計算。」⑸第39條規定：「（第1項）退休人員每月退休所得，依第36
條規定調降優存利息後，仍超出附表3所定各年度替代率上限者，應依下列順序，扣減每月退休所得，至不超過其替代率上限所得金額止：一、每月所領公保一次養老給付或一次退休金優存利息。二、退撫新制實施前年資所計得之月退休金（含月補償金）。三、退撫新制實施後年資所計得之月退休金。（第2項）退休人員每月所領退休所得，依第37條或前條規定計算後，有低於最低保障金額者，支給最低保障金額。但原金額原即低於最低保障金額者，依原金額支給。（第3項）前項所定最低保障金額，於選擇兼領月退休金者，各依其兼領一次退休金與兼領月退休金比率計算。」
2.退休公務人員一次退休金與養老給付優惠存款辦法第5條第1項規定：「退休人員每月退休所得依本法第36條規定調降優存利息後，仍超出本法所定各年度替代率上限，致應依本法第39條第1項第1款規定減少每月所領養老給付或一次退休金優惠存款利息者，以減少優惠存款金額方式辦理……。」
3.末按司法院有解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之（司法院釋字第185號意旨參照）。準此，個案審理應適用之法律，倘經大法官作成合憲解釋，行政法院即應受解釋意旨之拘束，即須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據。又退撫法於106年8月9日制定公布，並自107年7月1日施行，立法委員 江啟臣 、 林德福 等多人，認該法相關規定違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則、比例原則，侵害受規範對象之服公職權、平等權、工作權及財產權等，分別聲請釋憲。司法院於107年12月4日、108年5月15日分別召開說明會；並於6月24日、25日進行言詞辯論。言詞辯論後司法院大法官於8月21日至23日舉行第1496次會議，作成釋字第782號解釋在案。其解釋意旨略以：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」㈡原告主張原處分及退撫法系爭規定有前揭爭點所列之違憲爭議部分：
本件原告固主張退撫法與原處分違反憲法上信賴保護原則、法律不溯及既往原則，然依據司法院釋字第782號解釋認退撫法系爭規定並未違憲，茲就原告主張之違憲爭議，析述理由要旨如下：
1.新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，該法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退撫給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。故原處分依系爭規定，重新核算原告之每月退休所得，並無違反法律不溯及既往原則。
2.信賴保護原則所追求的法秩序之安定，以及現代國家面對社會變遷而不斷衍生改革需求，必須依民主原則有所回應，兩者同屬憲法保護之基本價值，應予調和。又任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對於法規未來可能變動（制定、修正或廢止），亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對於人民既存之權益，原則上有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。然就授予人民權益而未定有施行期間之舊法規，如客觀上可使受規範對象預期將繼續施行，並通常可據為生活或經營之安排，且其信賴值得保護時，須基於公益之必要始得變動。且於變動時，為目的之達成，仍應考量受規範對象承受能力之差異，採取減緩其生活與財務規劃所受衝擊之手段，始無違信賴保護原則與比例原則（司法院釋字第525號及第717號解釋參照）。優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能。立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間。調降退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則。
㈢查退撫法於106年8月9日經總統明令公布，其第95條第1項規
定，系爭規定自107年7月1日施行。按以書面方式作成之行政處分，除法律另有規定外，須經合法送達後始發生外在效力（外部效力），並因而對處分相對人依處分之內容發生內在效力（內部效力）。是以，行政處分之外部效力與內部效力係屬二事，且內、外部效力生效時點並非必然同一；倘法規規定行政處分之內部效力須俟外部效力發生後之特定時點起始生效者，自應依該法規之規定並將該規定內容於處分書內敘明，俾便處分相對人得以知悉因應。準此，被告原處分係依系爭規定，重新計算原告自107年7月1日起之退休所得，與退撫法第95條第1項針對系爭規定特定之施行日期並無不合。原告主張：被告作成原處分時，適用未生效之退撫法規定，應屬行政程序法第111條第6、7款規定之無效行政處分云云，容有誤會，亦應無涉依行政程序法廢止行政處分及補償之問題。至原告於行政訴訟準備狀中另主張：司法院釋字782號解釋文對於退撫金請求權之定性為政府提撥、補助部分為恩給制，然政府應負提撥責任及最終支付保證責任，即難定性為恩給制範疇，而應定性為遞延之工資性質；另就法律不溯及既往原則、信賴保護原則之闡釋均有違誤，基於信賴之保護，制訂或發布法規之機關應採取合理之補救措施，解釋意旨既認定公務員對於退撫新制之退撫金係憲法上值得保護之利益，並同意基於公益得予變更，卻對政府未給予合理之補救措施略而不談，容有違誤，本院對此應獨立審判，不予援用等語，惟按行政法院應受大法官解釋意旨之拘束，且須以經大法官認為合憲之法律作為審判之依據，業如前述，故關於原告此部分之主張自非本院所得審究，且系爭規定並無違憲之意旨業經前開解釋意旨闡述綦詳，核無再申請補充解釋之必要，併此敘明。
六、綜上所述，修正後退撫法相關規定既經司法院釋字第782號解釋宣告不違憲，憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。被告依前開法令規定重新計算原告自107年7月1日起之每月退休所得如原處分附表，系爭規定既經司法院大法官宣告不違憲，被告依此作成之原處分於法應無違誤，復審決定遞予維持，亦無不合。原告猶執前詞，訴請判決如訴之聲明所示，均無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造之其餘攻擊防禦及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論述，附此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中華民國109年7月1日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官林惠瑜
法官洪遠亮法官鄭凱文
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年7月1日
書記官吳芳靜