裁判字號：最高行政法院106年判字第717號判決
裁判日期：民國106年12月21日
裁判案由：都市計畫法
最高行政法院判決
106年度判字第717號上訴人竣昇股份有限公司代表人 陳火炎 訴訟代理人 陳金村 律師被上訴人臺中市政府都市發展局代表人 王俊傑 上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國106年7月26日臺中高等行政法院105年度訴字第373號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理由
一、「擬定中部科學工業園區台中基地附近特定區計畫案」（下稱系爭計畫案），係民國90年9月行政院國家科學委員會選定原臺中縣、市相鄰之林厝農場地區作為設置中部科學工業園區臺中基地之用地，並於91年9月奉行政院核准進行籌設，經內政部97年5月9日台內營字第0970073703號函核定，由被上訴人據以辦理該系爭計畫案，並於98年1月23日辦理該系爭計畫案草案公開展覽時，臺中市○○區○○○段57-8、61-10、61-11、61-12、61-13、61-15、61-47、61-48、61-
49、61-50地號等10筆土地（下稱系爭土地)，劃定為新市區建設地區之「住宅區」（細部計畫公展草案為「第三種住宅區」）。嗣提報原臺中縣、市都市計畫委員會審議後，報請內政部102年7月16日第807次會議略以：「……依專案小組初步建議意見：『……（一）土地使用分區：……據臺中市政府列席代表說明，本計畫案新市政○設○區○○區段徵收方式辦理（71.85公頃）部分，該府地政局評估財務計畫不具競爭力，缺乏公益性及必要性，經提請臺中市都市計畫委員會102年2月4日第17次會議報告，建議調整為農業區，尚屬實情，爰建議同意市府所提意見通過……。』」該次會議決議略以：「……七、本案變更計畫內容超出公開展覽範圍部分，請依都市計畫法第19條規定，另案辦理公開展覽及說明會……。」臺中市政府乃依據都市計畫法第19條及第28條，以102年9月14日府授都計字第1020175987號公告（下稱系爭公告），公開展覽系爭計畫案之再公開展覽案，自102年9月23日起公開展覽30天。其公告事項為：「、公告圖說：
計畫書、圖各1份。公告地點：本府公告欄（台灣大道市政大樓）、本府都市發展局公告欄、本市大雅區公所公告欄、本市沙鹿區公所公告欄、本市龍井區公所公告欄及本市西屯區公所公告欄。……。本案業經內政部都市計畫委員會102年7月16日第807次會議審決，依會議紀錄決議說明：『本案變更計畫內容超出公開展覽範圍部分，請依都市計畫法第19條規定，另案辦理公開展覽及說明會，公開展覽期間無任何公民或團體陳述意見或陳情意見與變更案無直接關係者，則報由內政部逕予核定，免再提會審議；公開展覽期間公民或團體陳情意見與本變更案有直接關係者，則再提會討論』。任何公民或團體對本案如有相關意見，得於公開展覽期間內，以書面載明姓名（單位）、聯絡地址及建議事項、變更位置理由、地籍圖說等資料1式3份，向本府都市發展局提出意見，據彙整提報內政部都市計畫委員會審議參考。……。」又其計畫內容概述：「……法令依據：都市計畫法第12條及第13條。……。」系爭公告之再公開展覽草案所列之「新市區建設地區」，依決議調整為「農業區」。嗣系爭計畫案再公開展覽期滿後，報請內政部都市計畫委員會103年3月18日第823次會議決議略以：「本案除下列各點外，其餘准照臺中市政府依本會專案小組建議意見補充其中個案調整（或變更）之範圍、項目、面積等相關圖說資料及本會專案小組初步建議意見通過，並退請該府併同本會第807次會議決議事項修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論……。」並自103年6月24日發布實施。上訴人所有系爭土地，因坐落在系爭公告公開展覽之系爭計畫案內，原屬「特定農業區」之「丁種建築用地」，系爭計畫案103年6月24日發布實施後，系爭土地之土地使用分區劃定為「農業區」。嗣上訴人認為依系爭公告公開展覽系爭計畫案所提出說明資料五（實質計畫）之（三）計畫內容所示：「零星工業區：為合法登記工廠且屬非都市土地丁種建築用地者，依其核准登記範圍劃設為零星工業區。其餘零星工業區應依附帶條件規定辦理回饋」，系爭土地之使用分區應劃定為「零星工業區」而非「農業區」，遂於105年3月29日繕具「民事聲請狀」（下稱系爭申請書）向被上訴人申請將系爭土地之使用分區由「農業區」變更為「零星工業區」，經被上訴人以105年4月7日中市都企字第1050049075號函（下稱原處分）復略以：「主旨：有關貴公司申請本市○○區○○○段57-8、61-10、61-11、61-12、61-13、61-15、61-47、61-48、61-49、61-50地號等10筆土地『農業區』變更為『零星工業區』案，如說明，請查照。說明：……旨揭地號土地原屬上開計畫98年公開展覽草案之『新市區建設地區』範圍並採區段徵收方式辦理開發，後○○○區○區段徵收財務可行性不具競爭力且缺乏公益性及必要性，經102年7月16日內政部都市計畫委員會第807次會議決議調整為『農業區』。依據都市計畫法第41條規定：『都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合土地使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建……。』另依都市計畫法臺中市施行自治條例第42條規定：『都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合使用分區規定者，除經本府命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之使用。但不得增建、改建、增加設備或變更為其他不符規定之使用。』故原領有工廠登記之合法工廠，得依上開規定從原來之使用。依據都市計畫法第26條規定：『都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更……。』貴公司所提意見，將於上開計畫辦理通盤檢討時，納入規劃考量。」上訴人不服，提起訴願，遭決定不受理，向臺中高等行政法院（下稱原審）提起本件行政訴訟，亦經原審以105年度訴字第373號判決（下稱原判決）駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人105年3月29日之系爭申請書，核其性質為人民具體要求行政機關為一定行為之申請，並非僅屬陳情性質，而被上訴人以原處分否准上訴人之申請，並額外諭示上訴人除不能增建、改建外，並受「不得增加設備」之限制，致使上訴人之權益受到損害，已屬對上訴人之具體行政處分，依司法院釋字第156號解釋意旨，乃符合訴願法第1條第1項及第3條第1項之規定，自得依法提起訴願及行政爭訟。訴願決定曲解司法院釋字第156號解釋意旨及法律規定，以不受理駁回訴願，自屬違法不當。（二）上訴人為依法申請設立登記之合法公司，於92年8月間得知系爭土地要拍賣，經查證其土地登記謄本記載：地目：「建」、使用分區：「特定農業區」、使用地類別：「丁種建築用地」（工業用地），上訴人於92年8月20日經拍賣取得系爭土地。上訴人於95年之前，即於系爭土地上設立合法登記之工廠，系爭土地在都市計畫前原屬非都市計畫「特定農業區」之「丁種建築用地」，而後依系爭公告本應劃設為「零星工業區」，惟嗣後之都市計畫中卻將其變更劃設為「農業區」，顯然已違反行政程序法第8條規定之誠信原則，且未保護人民正當合理之信賴利益，原處分違法不當。（三）都市計畫法第41條前段僅規定：「都市計畫發布實施後，其土地上原有建築物不合使用分區規定者，除准修繕外，不得增建或改建。……。」並無記載不得「增加設備」之限制。然原處分說明四竟引據都市計畫法臺中市施行自治條例（下稱臺中市自治條例）第42條之規定，限制上訴人再增加設備之限制，其乃已增加母法即都市計畫法第41條內所無「增加設備」之規定，臺中市自治條例第42條就此增加對人民權利之限制，實已違反都市計畫法，依中央法規標準法第11條規定，乃屬無效，被上訴人加以援引記載於原處分內，顯然違法，訴願機關未予糾正，對此隻字未提，顯有疏漏。（四）上訴人工廠登記證上所載之廠址為臺中縣○○鄉○○路○段○○○○○○○號，嗣因門牌整編而改為臺中市○○區○○路0段0000000號。上訴人信任臺中市政府當會以系爭公告內容，將其合法工廠基地之系爭土地劃設為零星工業區，且被上訴人從未在將之劃定為農業區前，通知上訴人表示意見，上訴人既不知上開劃設土地使用分區之消息，被上訴人自不得以自己所犯之錯誤（未依原公告規劃原則執行及未查清上訴人有合法工廠登記），反過來指責上訴人等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分；被上訴人應依系爭申請書之申請，將上訴人所有系爭土地之使用分區作成由「農業區」變更為「零星工業區」之行政處分。
三、被上訴人未於原審言詞辯論期日到場，惟據其前於準備程序到場及以書狀陳述略以：（一）依據都市計畫法第19條規定，都市計畫草案公開展覽宣傳單係屬計畫告知性質，後續仍應提送臺中市都市計畫委員會及內政部都市計畫委員會審議，並依上開委員會決議修正都市計畫書、圖，報請內政部核定後發布實施，故都市計畫土地使用分區仍應以公告發布實施之計畫書、圖內容為準。另系爭計畫案於98年辦理草案公開展覽、102年辦理草案再公開展覽時，均無接獲上訴人提出相關陳情意見。（二）上訴人105年3月29日以系爭申請書向被上訴人請求將系爭土地由「農業區」變更為「零星工業區」，被上訴人以105年4月7日中市都企字第1050049075號函（即原處分）復，並說明系爭土地於內政部都市計畫委員會劃定為「農業區」之緣由，又土地使用分區變更應依都市計畫法第26條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第15條規定，系爭計畫案係屬新訂、擴大都市計畫性質，依據上開規定，上訴人所提訴求應於系爭計畫案辦理都市計畫通盤檢討時提出，後續將納入規劃考量，該函係土地使用分區劃定說明及觀念通知，非屬行政處分。（三）依都市計畫法第21條、臺中市自治條例第42條規定，系爭土地上原有之工廠，除被上訴人命其變更使用或遷移者外，得繼續為原有之使用，另有關增建廠房部分，應依系爭計畫案發布實施內容及臺中市自治條例第37條、第38條、第40條農業區相關規定使用，以維護都市計畫「農業區」為保持農業生產而劃定之精神；另依都市計畫法第85條、地方制度法第25條、第27條、臺中市自治條例第1條規定，臺中市自治條例並經臺中市議會審議通過後，報請內政部審查，後經報請行政院准予備案後公布實施，均符合相關法制程序，法規內容係依都市計畫法授權內容制定，自無上訴人所稱法規牴觸之情形等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）綜觀都市計畫法相關規定，並未賦予人民得對於都市計畫之變更發布實施後，就計畫書及計畫圖所表明計畫地區範圍內之「農業區」，有請求行政機關予以變更為「零星工業區」之請求權，從而，被上訴人以原處分否准上訴人系爭申請書之申請，依法核屬有據。（二）都市計畫中特定區計畫之訂定（都市計畫法第13條第2款規定），雖屬法規性質，並非行政處分。惟如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第16條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。從而，行政法院應就個案審查定期通盤檢討公告內個別項目之具體內容，判斷其有無個案變更之性質，亦即是否直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，以決定該個別具體項目是否具行政處分之性質（本院106年度判字第280號判決意旨參照）。上訴人所有系爭土地，因坐落在系爭公告公開展覽之系爭計畫案內，原屬「特定農業區」之「丁種建築用地」，系爭計畫案103年6月24日發布實施後，系爭土地之土地使用分區劃定為「農業區」，且該土地使用分區之變更劃定，就該等土地之使用產生限制，則系爭計畫案直接限制上訴人之權益或增加負擔，對於上訴人而言，其性質自屬行政處分。（三）被上訴人稱系爭計畫案103年6月24日發布實施前之98年及102年間有辦理2次公開展覽，且有通知上訴人，但均未收到上訴人之陳情，如果上訴人當時有陳情，被上訴人會去核對臺中市政府經濟發展局的工廠登記資料，如果確定有錯誤劃定，被上訴人會檢具相關文件提報內政部都市計畫委員會作最後審決。雖上訴人否認被上訴人有為上開通知，主張僅有公告系爭計畫案等語。由此可知，系爭計畫案關於上訴人系爭土地，由原屬「特定農業區」之「丁種建築用地」，將之劃定為「農業區」，其行政處分（下稱前行政處分）是否有瑕疵，兩造間業已產生爭議。是以，前行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。又有效行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分，即原處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之。原審依目前卷內證據並查無前行政處分具有無效之事由而無效之情形，縱其有上訴人主張之瑕疵，因其非本件訴訟所得審查其合法性之對象，原審依法不能加以審理。從而，上訴人本案之主張並無法成為其有請求被上訴人依其申請將系爭土地變更為「零星工業區」之請求權基礎，故不能為其有利之認定。（四）綜上所述，上訴人並無請求被上訴人就系爭土地作成變更零星工業區劃定之實體上請求權基礎，被上訴人所為原處分予以否准，其認事用法並無違誤，訴願決定不受理，其理由雖有不同，惟其駁回之結果則無二致，仍應予以維持等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：（一）被上訴人於原審時，稱有將2次公開展覽之資料通知上訴人，然上訴人否認之，此有通知之事實，依法應由被上訴人負舉證責任。上訴人因自認在95年之前即已在系爭土地上合法設立工廠，被上訴人應很容易於政府之工廠登記公示系統中查清楚，而將上訴人所有系爭土地依法劃設為零星工業區；詎料，被上訴人卻因疏失而未查到上訴人之合法工廠登記資料，亦未曾要求上訴人提供工廠登記資料，錯誤未將上訴人工廠所在地劃設為零星工業區，而改劃設為農業區，實已違反被上訴人自行所擬定並公開展覽之計畫內容，其所為相關都市計畫有關系爭土地之使用分區劃設有所瑕疵，被上訴人之處分自屬違法無疑，依法應予以導正，以保障上訴人之財產權，始符憲法第15條所規定保障人民財產權之意旨。（二）本件上訴人之訴求是將系爭土地違法劃設為農業區之原處分，變更為依法原應劃設之「零星工業區」，其實質內涵乃包括應撤銷被上訴人原違法劃設為農業區之行政處分在內。原判決宥於前後行政處分偏狹之見，而未察上訴人之真意，逕為駁回上訴人之訴，實已違反憲法第15、16條所定保障人民財產權及訴訟權之意旨。又本件在原審審理期間，原審承辦法官均未提及原判決所謂前後之行政處分，亦未有任何闡明權之行使作為，卻於原判決理由內以所謂前後行政處分之見解，遽為駁回上訴人之訴，在程序上即屬違反行政程序法第125條規定。（三）行政行為，應以誠實信用方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，行政程序法第8條定有明文。上訴人為合法登記之工廠，已如前述，系爭土地在都市計畫前原屬非都市土地丁種建築用地，依系爭公告計畫內容乃應劃設為零星工業區，然而嗣後之都市計畫中卻將其變更劃設為農業區，顯然其行政行為已違反誠信原則，且未保護人民正當合理之信賴利益等語，為其論據。
六、本院查：
(一)按行政訴訟法第105條規定：「（第1項）起訴，應以訴狀表明下列各款事項，提出於行政法院為之：當事人。起訴之聲明。訴訟標的及其原因事實。（第2項）訴狀內宜記載適用程序上有關事項、證據方法及其他準備言詞辯論之事項；其經訴願程序者，並附具決定書。」本條立法理由載明：「起訴，應表明訴之要素及其有關之原因事實，藉以確定訴訟羈束暨判決確定之效力範圍。爰……規定應以訴狀表明當事人、起訴之聲明、訴訟標的及其原因事實，俾資遵循。」第125條規定：「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」其立法理由記載：「行政訴訟因涉及公益，如行政法院就事實關係，須受當事人主張之拘束不能依職權調查，將有害於公益，爰……規定行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。闡明權為審判長之職權，亦為其義務。為期發見真實，並使當事人在言詞辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長自應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟關係臻於明瞭……。審判長行使闡明權之方法，應向當事人發問、告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；如當事人所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」而所謂「聲明」乃當事人請求法院為如何裁判之意思表示，其內容必須具體、明確。而行政法院之判決，應本於當事人之聲明為之；申言之，行政法院之判決僅得於當事人聲明之範圍為限，不得反於其意思，就當事人未經聲明之事項為判決，否則即屬違法之訴外裁判。至於「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束」，係指為判決基礎所須事實而言。如當事人之聲明有不明瞭或不完足者，審判長應行使闡明權，令當事人敘明或補充完足，使其內容具體、明確後，再予裁判。
(二)原判決本於職權調查證據為上開事實之認定，並以系爭計畫案關於上訴人所有之系爭土地，由原屬「特定農業區」之「丁種建築用地」，將之劃定為「農業區」之前行政處分，除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。又有效之前行政處分之存在及內容，成為作成他行政處分（後行政處分，即原處分）之前提要件時，前行政處分作成後，後行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎，後行政處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院，並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之，亦非原審於本件訴訟所得審查其合法性之對象，上訴人即無申請將系爭土地變更為「零星工業區」之請求權基礎為由，將上訴人在原審之訴駁回，固非全然無見。惟查，上訴人於105年3月29日即以系爭申請書主張系爭土地上係為合法之工廠，依系爭計畫之規定，合法登記工廠且屬非都市計畫土地丁種建築用地者，應劃設為零星工業區，上訴人之土地完全符合該規定，被上訴人應將其土地劃為零星工業區始為合法，詎被上訴人否准申請，上訴人循序提起行政救濟，請求撤銷原處分及訴願決定，求為判決命被上訴人將系爭土地使用分區變更為零星工業區。則上訴人所提起之訴訟，似有依行政訴訟法第128條之規定，請求程序重開之意。尤其被上訴人於原審審理時，亦稱：「經過查詢後，屬於合法工廠。」(見原審卷第172頁)，原審本應依職權查明，並探究上訴人起訴之真意，詎僅以原登記農業區處分之細部計畫業已確定，前行政處分並非訴訟對象，後行政處分之受訴行政法院並不能審查前行政處分之合法性，前行政處分之合法性應由以前行政處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查為由，駁回上訴人在原審之訴，自嫌速斷。況依都市計畫法第24條、第25條分別規定：「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」「土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫，遭受直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時，得分別向內政部或縣（市）（局）政府請求處理；經內政部或縣（市）（局）政府依法處理後，土地權利關係人不得再提異議。」足見土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，於細部計畫核定實施後，仍得依上開規定擬定或變更細部計畫，向主管機關申請依同法第23條之規定核定實施；遭受拒絕時，且得請求處理。本件因前行政處分於系爭計畫案辦理通盤檢討並發布實施後，上訴人未依同法第19條之規定於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向臺中市政府提出意見，致前行政處分確定，上訴人自無從對前行政處分提起撤銷之訴。則上訴人以系爭申請書向被上訴人申請將系爭土地之使用分區由「農業區」變更為「零星工業區」，原處分逕引同法第26條之規定否准上訴人之申請，而未查明上訴人是否有依前揭規定請求變更細部計畫之意，亦有可議。上訴人向原審提起本件課予義務訴訟，請求判命被上訴人撤銷原處分，並命被上訴人將系爭土地之使用分區由「農業區」變更為「零星工業區」之依據為何？因所聲明及陳述均有不明瞭或不完足之處，原審審判長未依職權令上訴人敘明或補充具體、明確後，再予裁判，即有判決不適用法規之違法。上訴意旨就上開各節雖未加予指摘，惟依行政訴訟法第251條第2項之規定，本院調查原判決有無違背法令，並不受上訴理由之拘束。
(三)綜上所述，原判決既有如上述不適用法規之違法，並其違法又將影響判決結論，本件上訴應認為有理由；又因本件事證尚有未明，有由原審法院審認之必要，本院無從自為判決；爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查，另為妥適之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國106年12月21日
最高行政法院第二庭
審判長法官侯東昇
法官江幸垠法官沈應南法官蘇嫊娟法官鄭忠仁以上正本證明與原本無異中華民國106年12月22日
書記官蘇婉婷