裁判字號：臺灣苗栗地方法院95年重國更字第1號民事裁定
裁判日期：民國97年03月03日
裁判案由：國家賠償
臺灣苗栗地方法院民事裁定95年度重國更字第1號原告漢光精機股份有限公司法定代理人己○○訴訟代理人 魏早炳 律師
陳恩民 律師 魏翠亭 律師被告苗栗縣竹南鎮公所法定代理人丙○○訴訟代理人 王勝和 律師被告苗栗縣政府法定代理人丁○○訴訟代理人 饒斯棋 律師被告內政部營建署市鄉規劃局法定代理人乙○○訴訟代理人 何立斌 律師複代理人甲○○訴訟代理人戊○○
庚○○上列當事人間請求國家賠償事件，原告對於民國94年7月4日本院93年度重國字第1號判決不服，提起上訴，經台灣高等法院台中分院發回更審，本院於民國97年2月12日言詞辯論終結，裁定如下：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、原告方面：
一、聲明：（一）被告苗栗縣竹南鎮公所、內政部營建署市鄉規劃局及苗栗縣政府應連帶賠償原告新臺幣（下同）31,264,000元，及被告竹南鎮公所應自起訴狀繕本送達翌日起，被告營建署市鄉規劃局、苗栗縣政府各自追加書狀繕本送達翌日起，至清償日止，均按年息5％計算之利息。（二）願供擔保，請准宣告假執行。
二、陳述：
（一）原告自民國79年間起從事粉末冶金加工業務，嗣因業務擴大而需覓地擴廠，經他人仲介，地主張 中和 提出由被告苗栗縣竹南鎮公所（下稱竹南鎮公所）所核發之91年9月16日苗竹鎮建字第14158號都市計劃土地使用分區證明書1紙（下稱系爭使用分區證明書，見本院93年度重國字第1號卷㈠第13頁），證明其所有坐落苗栗縣○○鎮○○段頂大埔小段217號、217之1號2筆土地（下稱系爭土地）為「乙種工業用地」，符合原告擴廠需求，原告遂以價金2,994萬元，於91年9月16日由其法定代理人己○○代表原告與地主 張中和 簽訂不動產買賣契約書（下稱系爭契約），承買系爭土地，並登記於原告名下。但嗣後被告竹南鎮公所卻以92年11月14日苗鎮建字第0920019462號函及同年10月
29日苗竹建字第18244號都市計劃土地使用分區證明書（同上卷㈠第22、23頁），告知系爭217號土地已更正為農業區土地，依法不得興建廠房。而所剩之系爭217之1號土地為8平方公尺之畸零地，亦無法興建廠房，致原告損失慘重。
（二）查系爭土地均坐落於「高速公路頭份交流道附近特定區計劃」內，該都市計劃曾經多次通盤檢討，變更該特定區計劃（第三次通盤檢討）案（同上卷㈠第68至123頁，下稱系爭計畫案）係原台灣省政府及前台灣省都市計劃委員會會議審核通過，經內政部都市計劃委員會會議審決，由被告內政部營建署市鄉規劃局（下稱營建署市鄉局）修正計劃書、圖完竣，最後經內政部核定在案。嗣被告苗栗縣政府以90年11月20日府建字第9000105509號函（同上卷㈠第64頁）公告上開修正後之系爭計畫案之計劃書、圖。另被告苗栗縣政府早於81年3月11日即以81府建都字第26849號函（同上卷㈠第237頁）發文予被告竹南鎮公所，委其核發轄區內之都市計劃土地使用分區證明書，並於90年3月7日以90府建都字第9000012995號函（同上卷㈠第133頁）公告民眾得向該所申請土地使用分區證明書，而證明書之說明欄均註明該證明書係依據已公告實施之都市計劃書圖及地籍套繪圖所製作。依核定後之系爭計畫案之計畫書所示，系爭217號土地之使用分區應為農業區，並無變更，惟該計畫圖例竟將系爭土地於圖例上標示為工業區，致生計劃書、圖不符之結果。被告竹南鎮公所於91年9月
16日所核發之系爭土地使用分區證明書，亦誤予標示系爭217號土地為「乙種工業區」土地。核上開事實為被告營建署市鄉局之承辦人員，於執行製作計劃書及計劃圖時，因過失而於計劃圖上繪製錯誤，致計劃書及圖例有所不符；且被告苗栗縣政府未審核該書、圖有無不符，復根據上開錯誤之計劃圖，逕發函公告施行，並委託被告竹南鎮公所核發土地使用分區證明；被告竹南鎮公所亦疏未審核該書、圖有無不符，逕根據該錯誤之計劃圖，核發錯誤之系爭土地使用分區證明書。則上開被告所屬之承辦人員均有疏失，且基礎事實同一並關連，是被告3人自應連帶負損害賠償責任。
（四）又本件系爭契約之當事人雖記載為己○○，然實則係己○○代表原告簽約，且系爭土地之價金為原告支付，亦登記為原告所有，顯證系爭土地之買主為原告，而非己○○個人。再己○○亦早於簽約後即將有關本件損害賠償請求權讓與原告，原告與己○○於95年9月14日簽訂之証明暨權利讓與證書（本院卷㈠第77頁，下稱系爭權利讓與證書），僅作為書面憑證，並非實際債權讓與之日期。
（五）綜上，原告得請求被告竹南鎮公所、營建署市鄉局及苗栗縣政府等連帶賠償原告所受損害如下：⑴買賣價金2,994萬元，⑵辦理土地買賣移轉之代書費2萬元，⑶仲介費60萬元，⑷建築師規劃設計費704,000元，總計31,264,000元。
貳、被告方面
一、被告竹南鎮公所以：
（一）系爭買賣契約當事人為己○○，此與土地價金由何人支付無涉，而原告提出之系爭權利讓與證書，因附有不確定之條件，應為無效，縱證明書有效，因債權轉讓生效日為證明書簽訂日即95年9月14日，此時已罹於2年之請求權時效。且己○○本身並未踐行國家賠償之書面先行程序，故其國家賠償請求權未能合法轉讓予原告，原告提起本件訴訟即無理由。
（二）被告依據上級機關所提供之都市計劃書、圖而核發系爭使用分區證明書，業經鈞院當庭勘驗無誤，則被告核發系爭土地使用分區證明書之過程，即無過失。再依行政院94年
5月18日院臺建字第0940020413號函（下稱系爭行政院函，上開重國字卷㈠第33、34頁），賠償義務機關應為營建署市鄉局，非被告。又被告等3人均非自然人，自無民法共同侵權行為之連帶賠償責任之適用。
（三）核發系爭使用分區證明書係依據已公告實施之都市計劃書圖及地籍套繪圖核對，僅供參考之用，此乃系爭使用分區証明書之說明欄第1項所載明，若為其他使用應依其他相關規定辦理；亦即土地使用分區証明書之核發並非特定具體之個人作為行使權利或履行義務之依據，故原告縱受有損害，亦無因果關係。且系爭買賣契約附有解除條件，今條件既已成就，原告自得依買賣契約關係向出賣人主張返還價金，實無受有損害。
（四）縱原告確實受有損害，但得解除系爭契約，故無買賣價金2,994萬元之損害，買賣契約既已解除，仲介費自無請求餘地。又建築師規劃設計費部分，因本件原告與建築師間之建照委託契約，已陷於給付不能，故原告對建築師並無給付義務，原告並無損失等語，資為抗辯。
（五）並聲明：⑴原告之訴駁回；⑵如受不利判決，願供擔保，請准免為假執行。
二、被告苗栗縣政府以：
（一）系爭使用分區證明書之申請人為訴外人 何順禮 ，國家機關公權力行使之對象即為何順禮，而非原告，原告非本件國家賠償之直接受害人，是其提起本件訴訟，即有未合。且原告於書面先行程序中並未為債權讓與之通知，該債權讓與對被告不生效力。又被告對於據以核發系爭土地使用分區證明書之都市計畫書、圖均未參與審核，僅依法發布實施，顯無疏失可言。再依系爭行政院函之意旨，本件賠償義務機關應為營建署市鄉局。且被告3人均為公法人，無民法第185條之適用，不能成立共同侵權行為。
（二）系爭土地使用分區證明書僅供民眾瞭解都市計畫實施情形，非供買賣土地之用，原告應實際審酌系爭土地之價值，不得逕以該證明書作為判斷是否買賣土地之唯一標準，是其所受損害與系爭土地使用分區證明書即無絕對之因果關係，原告自不得據此主張損害賠償。
（三）縱令原告受有損害，系爭土地不因非屬乙種工業區而毫無價值，原告仍保有管理使用收益權利，亦可轉賣他人，難認受有相當買賣價金2,994萬元之損害。又原告請求之辦理土地買賣移轉代書費應向訴外人己○○請求，仲介費應向仲介人請求，建築師規劃設計費部分，則因該規劃設計並未完成，無庸支付，故原告並無受損害等語，資為抗辯。
（四）並聲明：⑴原告之訴駁回；⑵如受不利判決，願供擔保，請准免為假執行。
三、被告營建署市鄉局則以：
（一）系爭買賣契約之當事人為訴外人張中和與己○○，原告僅係依據己○○指示受領買賣標的物之登記名義人，非買賣契約之當事人，則原告對於系爭土地使用分區證明書並無信賴利益可言，難謂有何權利受損，是原告不具備本件當事人資格，其提起本件國家賠償訴訟即不合法。
（二）原告前於94年6月10日追加被告營建署市鄉局（上開重國字卷㈡第60頁），是至遲於該日知悉本件之賠償義務機關，惟己○○並未依國家賠償法第10條之規定向賠償義務機關為書面先行程序；而原告於95年9月14日受讓己○○之本件賠償請求權後，亦未向被告補行該程序，是本件原告之國家賠償請求權至遲於96年6月10日已罹於時效而消滅。
（三）被告竹南鎮公所之公務員未依規定程序詳實審查本件都市計畫案之計畫書，而誤核發系爭土地使用分區證明書，應為本件賠償義務機關。系爭行政院函雖謂被告為本件之賠償義務機關，惟法院審理具體個案時，關於賠償義務機關之認定，應由法院本於職權為之，系爭行政院函對於法院並無拘束力。又被告3人均非自然人，自無民法第185條連帶賠償責任之適用。
（四）繪製都市計畫書、圖之行為對於人民之權利不生影響，與原告財產權之損害不具相當因果關係。且土地使用分區證明書僅供民眾參考，非核定買賣價金之唯一依據，是誤發系爭使用分區證明書與原告是否高估買賣土地價金，尚難認有相當因果關係。
（五）系爭土地不因非屬乙種工業區而貶值為零，原告因系爭契約取得系爭土地之所有權，其仍保有管理使用收益權利，得出租或轉售，並可解除契約請求出賣人返還價金，自難認受有買賣價金2,994萬元之損害。又代書費應向己○○請求，仲介費應由己○○及出賣人張中和負擔，建築師規劃設計費部分，因該規劃設計並未完成，無庸支出，原告自無受有損失等語，資為抗辯。
（六）並聲明：⑴原告之訴駁回；⑵如受不利判決，願供擔保，請准免為假執行。
理由
一、訴外人己○○與張中和於91年9月16日簽訂系爭買賣契約。系爭土地使用分區證明書原標示系爭217號土地為「乙種工業區」土地，嗣經被告竹南鎮公所發函更正為「農業區」土地。又原告分別於93年4月27日向被告竹南鎮公所、94年7月6日向被告營建署市鄉局、94月7月20日向被告苗栗縣政府提起國家賠償請求，均經拒絕賠償在案。另原告與己○○於95年9月14日簽立證明暨權利讓與證書，約定將己○○關於本件之損害賠償請求權讓與原告等情；有系爭買賣契約（上開重國字卷㈠第178頁）、系爭土地使用分區證明書（同上卷㈠第13頁）、竹南鎮公所93年5月17日苗竹鎮行字第0930007279號函（同上卷㈠第55頁）、營建署市鄉局94年7月
6日市二字第0941000768號函（見同上卷㈡第52至58頁）、苗栗縣政府94年法賠字第11號拒絕賠償理由書（見臺灣高等法院臺中分院94年度重上國字第3號卷第53頁）、證明暨權利讓與證書（本院卷㈠第77頁）在卷可證，且為兩造所不爭執，均堪信為真實。
二、本院為行集中審理協同兩造協議並簡化爭點整理如下：
（一）原告提起本件訴訟是否合法？
（二）本件之賠償義務機關即被告為何單位？
（三）被告或其下級機關所屬公務人員於製作、核發系爭錯誤之土地使用區分證明之過程，是否有過失。
（四）原告是否「權利」受有損害。
（五）上述第三、四項是否具有因果關係。
（六）原告若受有損害，得請求之賠償金額為何。
三、爭點（一）原告提起本件訴訟是否合法。
（一）按依國家賠償法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之；賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴；原告之起訴不合程式或不備其他要件者，法院應以裁定駁回之，國家賠償法第10條第1項、第11條、民事訴訟法第249條第1項第
6款分別定有明文。是賠償義務機關與請求權人間就國家賠償事件所為之「協議」乃為訴請國家賠償之先行程序，為訴權存在必備之要件，違反者，其訴即難認為合法，而應予駁回（最高法院95年度台上字第1557號、第1673號判決意旨參照）。
（二）原告主張己○○為其法定代理人，代理原告與張中和簽訂系爭買賣契約，土地價金及相關費用均由原告支付，且系爭土地亦登記為原告所有，是原告確實為系爭買賣契約之當事人云云。惟我國民法上之代理，係採顯名主義，代理人於代理權限內，必須以本人名義所為之意思表示，始能直接對本人發生效力；又縱然訂貨人係受他人之委任處理訂約事務，委任人且曾授與代理權，然若未以委任人之名義行之或表明其代理之旨者，仍不能認委任人為買賣契約之當事人（最高法院72年台上字第2328號判決意旨參照）。查本件系爭契約（見重國字卷㈠第178頁）之買受人僅記載己○○，其上亦僅有己○○之簽名及印文，縱認己○○係受原告之委任而代理簽約，惟己○○既以己之名義訂約，復未舉證證明其已表明係代理原告之旨，揆諸上開判決意旨，系爭買賣契約之當事人仍為己○○，而非原告甚明。又得依國家賠償法第2條第2項請求國家賠償者，乃指公務員於執行職務行使公權力、怠於執行職務時，自由或權利受侵害之直接被害人。本件因誤信系爭土地使用分區證明書而承買系爭土地者為己○○，已如前述，若因而受有損害者亦為己○○，而非原告。雖原告主張系爭土地價金係由其支付且登記為其所有，故其為契約當事人云云，然土地價金由何人支付及登記為何人所有，係己○○與原告間之內部關係，與認定系爭契約之當事人及上開法條所指之直接被害人無涉。原告既非系爭契約之當事人，則其主張因誤信系爭使用分區證明書而購買系爭土地致直接受有損害乙節，即無理由。原告既非因公務員執行職務行使公權力而受有損害之人，即非適格之國家賠償請求權人，其向被告3人請求國家賠償，自不合法。
（三）再原告主張其已受讓己○○之損害賠償請求權而提起本件訴訟，渠等於95年9月14日簽訂之系爭權利讓與證書，僅作為書面憑證，非實際債權讓與之時間；且債權讓與只需讓與人與受讓人合意即生效，不以通知債務人或經債務人同意為要件，故其向被告3人請求國家賠償之程序並無瑕疵云云。被告等則均以己○○本人從未向被告3人踐行書面先行之請求程序，且己○○係於95年9月14日始將債權讓與原告，原告先前所之為書面先行程序，因尚未受讓己○○之債權而不合法，且原告並未於書面先行程序中為債權讓與之通知等語抗辯。經查，按債權之讓與，非經讓與人或受讓人通知債務人，對於債務人不生效力；民法第297條第1項定有明文。另債權讓與，債務人於受通知時所得對抗讓與人之事由，皆得以之對抗受讓人，民法第299條第1項亦有明文。所謂得對抗之事由，不以狹義之抗辯權為限，而應廣泛包括，凡足以阻止或排斥債權之成立、存續或行使之事由在內，蓋債權之讓與，在債務人既不得拒絕，自不宜因債權讓與之結果，而使債務人陷於不利之地位（最高法院52年台上字第1085號判例意旨參照）。觀之原告向被告營建署市鄉局提出之賠償請求書全文（重國字第1號卷㈠第52至56頁），始終未提及係行使己○○讓與之損害賠償請求權，且被告等均抗辯原告之賠償請求書亦未提及其係行使己○○讓與之權利等語，而原告亦不否認（本院卷㈡第81頁），足認原告係以行使本身權利之意思而於前述93、94年間向被告3人書面先行請求國家賠償。
是原告雖已向被告3人踐行書面先行程序，然其並非行使己○○讓與之請求權，且其本身亦非適格之請求權人，故其於93年7月28日提起本件訴訟，自非合法。
（四）又原告遲至本件訴訟進中之95年9月14日始將債權讓與之意思表示通知被告，為兩造所不爭執（本院卷㈡第4頁），姑不論原告與己○○係何時合意轉讓本件國家賠償請求權，均自上開通知日起，渠等間之債權讓與始對被告3人生效。而己○○於債權讓與原告前，未曾踐行書面先行程序，債權讓與對被告生效後，被告等自得以此部分違反書面先行程序對抗繼受債權之原告。又原告自95年9月14日向被告為債權讓與通知取得本件請求權人資格後，迄本件言詞辯論終結前，未再踐行書面先行程序，揆諸前揭說明，顯違反國家賠償法第10條第1項之規定，其起訴自不合法。
四、綜上所述，原告於受讓己○○之損害賠償請求權，並向被告為債權讓與之通知後，既未再踐行書面先行程序，即逕向本院提起本件國家賠償之訴，其起訴不合法，應予駁回。原告之訴既經駁回，其假執行之聲請已失所附麗，應併予駁回之。
五、本件事證已臻明確，本件其餘爭點及兩造之攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰無庸逐一論述，附此敘明。
六、依民事訴訟法第249條第1項第6款、第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國97年3月3日
民事庭法官黃怡玲以上正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後10日內向本院提出抗告狀，並繳納抗告費新臺幣1,000元。
書記官劉依緹中華民國97年3月3日