裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第4313號判決
裁判日期：民國92年03月12日
裁判案由：有關徵收補償事務
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第四三一三號
原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人丙○○
丁○○右當事人間因有關徵收補償事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、原告方面：
一、聲明：請求被告作成徵收台北市○○區○○段二小段四六三之二七、四九九之
一八地號等二筆土地之行政處分，並給付依公告現值計算之補償費。
二、陳述：
（一）民國（下同）六十六年，原告以當時之市價，向訴外人 楊洵達 與 楊洵莊 購買位於○○區○○段○○段四六三之二七、四九九之一八地號等二筆土地（下稱系爭土地），經繳納各項稅款後，向臺北市古亭地政事務所辦妥所有權合法登記在案。
（二）系爭土地其中二十九平方公尺被列為既成道路用地，由於未能取得請求補償之法源，因此至今仍任由佔用，後經大法官作出釋字第四四○號解釋，責令各政府對佔用民間用地為道路使用者，不論多寡，均須依法給予補償，以維人民權益，使得原告求取補償之訴訟與絕對合法之依據。
乙、被告方面：
一、聲明：駁回原告之訴。
二、陳述：
（一）就程序而言：１行政訴訟法第五條規定：「（第一項）人民因中央或地方機關對其依法申請
之案件，於法令所定期間內、應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第二項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」２按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依
法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。因此，原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法不合（臺北高等行政法院九十年度訴字第三五四五號判決參照）。
３縱認原告有請求被告就系爭土地予以徵收之公法上請求權，而得依行政訴訟
法第五條規定提起行政訴訟，惟查原告從未向被告請求徵收系爭土地，並發放補償費，故被告並無對原告怠為行政處分，或為拒絕徵收補償之行政處分，且原告亦無提起訴願。因此，揆諸前述規定，原告提起本件訴訟自為法之不許。
（二）就實體而言：１查「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土
地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自、應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關、亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」司法院釋字第四○○號解釋有案。又上開解釋對私有既成道路取得問題之處理乙案，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、．．．（一）第一階段：．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，．．．。二、．．．請各主辦及協辦單位．．．積極推動辦理。」土地法第二百十七條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」土地徵收條例第一條第二項：「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、第二條：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、第八條第一項規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，．．．一、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。」、第十四條：「徵收土地或土地改良物，由中央主機關核准之。」、第十九條：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」、第五十八條第一、二項規定：「國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物。徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。．．．」。
依行政法院八十九年度判字第一二四六號判決略以：「．．．私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定『徵收土地之殘餘部分，面積狹小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之』外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利。又土地徵收條例公告施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第二項規定之情形者，始得請求徵收。．．．原告土地現供公眾通行．．．，尚不符合前述請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權。至於司法院釋字第四四○號解釋指『主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受補償之權利』，係謂上開受特別犧牲之人有受相當補償之權利，與釋字第四○○號解釋『各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償』，均非指其有請求徵收之權利。」及臺北高等行政法院八十九年度訴字第二九○六號判決略以：「司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，．．．惟該解釋內亦明言『國家應依法律之規定辦理徵收給予補償』，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂『國家應依本解釋辦理補償』﹔此另由該號解釋亦敘明：『．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．』等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。．．．」。
２卷查系爭土地係位於本市○○路○段○○○巷六公尺寬都市○○道路用地上
，該道路現況人車通行順暢，為已達都市計畫寬度使用之既成道路，且該道路被告並無主動興闢之紀錄，又被告對既成道路之處理，經檢討本市○○○○道路土地產權仍為私有者甚多，所需經費龐大，非被告財政所能負擔，不宜個案處理，故系爭土地宜納入既成道路通盤檢討辦理。而私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利；土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第一、二項規定始得請求徵收土地，故依現行法律之規定，其尚不符合請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權。此依前開行政法院八十九年度判字第一二四六號判決及臺北高等行政法院八十九年度訴字第二九○六號判決意旨即明。
３另依司法院釋字第四○○號解釋「．．．各級政府如因經費困難，不能對上
述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」，被告恪遵大法官解釋意旨，積極研擬辦理本市○○道路私有土地之補償事宜，由於原擬採協議價購方式發給地主分年分期之支付憑證，經財政部函示：「．．．仍應有公共債務法所稱債務之適用．．．」，且被告原擬補償方式，將使舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，被告擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理。
理由
一、本件原告起訴主張略以：六十六年原告以當時之市價，向訴外人楊洵達與楊洵莊購買系爭土地，經繳納各項稅款後，向臺北市古亭地政事務所辦妥所有權合法登記在案；系爭土地其中二十九平方公尺被列為既成道路用地，由於未能取得請求補償之法源，因此至今仍任由佔用，後經大法官作出釋字第四四○號解釋，責令各政府對佔用民間用地為道路使用者，不論多寡，均須依法給予補償，以維人民權益，使得原告求取補償之訴訟與絕對合法之依據等情。
二、被告則略以：（一）程序部分：按提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，以人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為、或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者為必要。其所稱依法申請之案件，係指人民依法規之規定對國家享有公法上請求權而言。經查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因而，土地徵收只能基於有利於公共事業之公益需要，始得由國家依法令所定法定程序為之。準此，土地徵收僅有國家始為徵收權之主體（改制前行政法院二十四年判字第十八號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。因此，原告提起行政訴訟法第五條之課予義務訴訟，於法不合（臺北高等行政法院九十年度訴字第三五四五號判決參照）；（二）實體部分：卷查系爭土地係位於本市○○路○段○○○巷六公尺寬都市○○道路用地上，該道路現況人車通行順暢，為已達都市計畫寬度使用之既成道路，且該道路被告並無主動興闢之紀錄，又被告對既成道路之處理，經檢討本市○○○○道路土地產權仍為私有者甚多，所需經費龐大，非被告財政所能負擔，不宜個案處理，故系爭土地宜納入既成道路通盤檢討辦理。而私有土地所有權人於土地徵收條例施行前，除符合土地法第二百十七條規定外，並無得主動請求徵收土地之公法上權利；土地徵收條例施行後，亦僅於符合該條例第八條及第五十八條第一、二項規定始得請求徵收土地，故依現行法律之規定，其尚不符合請求徵收之規定，換言之，原告並無請求徵收之公法上請求權。此依前開行政法院八十九年度判字第一二四六號判決及臺北高等行政法院八十九年度訴字第二九○六號判決意旨即明。另依司法院釋字第四○○號解釋「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。」，被告恪遵大法官解釋意旨，積極研擬辦理本市○○道路私有土地之補償事宜，由於原擬採協議價購方式發給地主分年分期之支付憑證，經財政部函示：「．．．仍應有公共債務法所稱債務之適用．．．」，且被告原擬補償方式，將使舉債超過法定上限，而有窒礙難行之處。茲鑑於既成道路之補償係屬全國性之問題，宜有全國一致性之處理原則，被告擬俟中央統一訂定補償辦法後再行辦理等語置辯。
三、本院判斷：本件原告經本院闡明後，表示其訴之聲明包括請求被告作成徵收台北市○○區○○段二小段四六三之二七、四九九之一八地號等二筆土地中二十九平方公尺之行政處分及請求被告給付補償費，合先敘明。經查，系爭土地中二十九平方公尺係為既成道路，業經使用多年之事實，為兩造所不爭執，自堪信為真正。茲本件所應審究者，厥為原告依此事實，向被告請求徵收該系爭土地，並給予徵收補償費，是否於法有據。經查：
（一）關於請求徵收土地部份：按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條定有明文。而關於土地之徵收及補償事項，現行法係規定於土地徵收條例，依該條例規定，關於土地徵收補償，應由需用土地人與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知權利機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力，此觀該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十等條之規定自明，是提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該管直轄市或縣（市）政府，僅為土地徵收之執行機關，至為明顯。本件原告既未曾向徵收核准機關內政部請求徵收系爭土地而被否准，亦未經訴願程序，其逕行向本院對被告台北市政府起訴請求徵收，其程序上為不合法。又其逕以土地徵收執行機關之臺北市政府為被告，臺北市政府自非適格之被告。
（二）關於請求給付補償費部分：１查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴
訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。原告雖主張其訴之聲明係依照司法院釋字第四四○號解釋作為請求權依據。惟按「關於人民權利權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須有徵收土地之行政處分，方有補償可言；而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因。
２司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因
公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可直接作為向國家請求財產上給付之公法上原因。至於原告主張依司法院釋字第四四○號解釋請求補償一節，經查，該號解釋所述「主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前，埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受補償之權利」，雖對於有關機關埋設地下設施物，不徵購亦不補償之地方法規宣告違憲，不再援用；惟又於解釋文末特別提及「至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第四００號解釋及都市計畫法第四十八條之規定辦理，併此指明。」是以關於國家因基於公益之必要性，合法行使公權力之行為對人民財產或其他權利之侵害構成特別犧牲者，其損失補償之補償義務，參照司法院釋字第三三六號解釋理由書，「...對權利受有個別損害，而形成特別犧牲者，予以不同程度之補償。為兼顧土地所有權人之權益，如何檢討修正有關法律，係立法問題。」之意旨，需有法律規定依據始得請求，依前款說明，釋字第四○○號解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，原告並無請求被告給予補償之權。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分為無理由，無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年三月十二日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官黃清光
法官帥嘉寶法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年三月十三日
書記官楊子鋒