裁判字號：最高行政法院96年判字第439號判決
裁判日期：民國96年03月22日
裁判案由：祭祀公業
最高行政法院判決
96年度判字第00439號上訴人甲○○訴訟代理人 林世祿 律師被上訴人彰化縣員林鎮公所代表人乙○○送達處所同上上列當事人間因祭祀公業事件，上訴人對於中華民國94年8月17日臺中高等行政法院94年度訴字第279號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴人上訴意旨略以：按內政部頒訂「祭祀公業土地清理要點」，就祭祀公業管理人之變動，規定於該要點第16點，條文中無「應先依第11點規定辦理」之文字，不同於該要點第11點、第15點規定，此乃立法者有意區分，即應為不同解釋，原判決認為祭祀公業管理人之變動應先依第11點規定辦理派下員變動，有違背法令、適用法規不當情形。次依 林世彰 祭祀公業民國（下同）88年規約第8點規定：「設管理人1人經派下權人過半數同意選任之。」是上訴人既經過半數派下員選任，即當然為管理人。本公業規約並未規定需先辦派下員變動，亦未規定應由派下員大會選任，原處分要求召開派下員大會，有違規約之規定。又清理要點乃行政命令，並非法律，以之管理祭祀公業土地等人民權益，有違中央法規標準法第5條規定；尤其土地法、土地登記規則均未就祭祀公業土地為任何特別規定，清理要點增加「先辦理派下員變動」之限制，實乃不公平之限制，且有違憲法第23條規定。再者，原處分及訴願決定均以人數無法認定駁回，有違行政程序法第43條應斟酌全部陳述與調查事實及證據之規定。末查「祭祀公業土地清理要點」第16點乃「備查」，並非許可，更不需「公告」，是上訴人既已提出「派下全員證明書」、「規約」及過半數之選任證明文件，被上訴人即應准予備查；如有異議者，則需依該點後段提起民事訴訟，被上訴人卻為實質審查，即有不當，且不符清理要點之規定，爰請求廢棄原判決。另臺灣彰化地方法院檢察署94年度偵字第3466號案認為上訴人當選為管理人，併此陳報。
二、被上訴人未提出上訴答辯狀。
三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：祭祀公業林世彰派下員前經於88年3月1日因派下20員死亡，向被上訴人申請變動，經被上訴人88年4月27日員鎮民字第11520號函准予備查之派下員計有 林清貴 等342名，有該函及派下員名單在卷可佐。而本件上訴人於93年8月4日檢附同年7月11日所召開之會議紀錄、簽到名冊、管理委員會當選人名冊及修訂後之管理暨組織規約等報請被上訴人准予備查，經被上訴人核對派下員大會簽到簿與該公業上開88年後派下員名冊，其中 林永芳 等52人係未經公告為派下員，是該公業派下員於88年公告備查後既有變動，該公業即應依祭祀公業土地清理要點第11點之規定檢具相關資料向被上訴人申請公告30日，無人異議後准予備查。且同要點第15點亦規定祭祀公業派下員如有變動者，應先依同要點第11點規定辦理，方得檢具派下同意規約變動等證明文件，向該管民政機關（單位）申請祭祀公業規約變動之備查，同要點第16點亦規定祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具派下全員證明書及選任之證明文件申請備查，是派下員如有變動，此派下全員證明書應指變動後申請備查之名冊而言，為當然之解釋，因該點係自第15點規定延伸，又規約及管理人變動均屬祭祀公業重要事項，且申請備查時均應檢具派下全員證明書，此二證明書應無不同規定之理。是依上開規定以觀，祭祀公業之派下員如有變動，即應依祭祀公業土地清理要點第11點之規定辦理，如有規約變動及選任新管理人之必要，亦應辦理派下員變動備查後方得為之。縱使該公業93年8月4日所召開會議，關於同意規約及管理人變動之派下員人數，實質超過被上訴人88年4月27日准予備查之該公業派下員342名之半數屬實，惟依上開規定及說明，被上訴人仍僅就上訴人提出之相關資料為形式上之審查，而該公業於93年8月4日所召開會議，派下員既有變動，此為上訴人所不爭，因該公業尚未辦理派下員變動備查，此情形上訴人無從補正，被上訴人未依上開要點第7點之規定通知上訴人補正，以原處分函請上訴人先行辦理該公業派下員變動備查後，再依規約召開派下員大會，自屬有據。原處分否准所請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
四、本院查：（一）、按「祭祀公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具㈠派下全員證明書，㈡變動部分之戶籍謄本，㈢系統表，㈣拋棄書（無者免），㈤派下員變動名冊，㈥規約（無者免）等文件，向民政機關（單位）申請公告30日，無人異議後准予備查，如有異議，應比照第5點、第6點規定程序辦理。」「祭祀公業規約之變動，依規約之規定，規約未規定者，應經派下員全體之同意。祭祀公業派下員如有變動者，應先依第11點規定辦理，再檢具㈠派下全員證明書，㈡變動前後之規約，㈢派下同意規約變動之證明等文件，向民政機關（單位）申請備查。」「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具㈠派下全員證明書，㈡規約（無者免），㈢選任之證明文件，向民政機關（單位）申請備查，無須公告，如對該管理人之變動有異議者，應逕向法院提起民事確認之訴。」祭祀公業土地清理要點第11點、第15點及第16點定有明文。又該要點係內政部為清理祭祀公業土地，加強其管理與使用而訂定，並無違中央法規標準法、土地法、土地登記規則及憲法第23條規定，合先敘明。又「．．．為祭祀公業土地清理要點第11條所明定，依上開規定，派下員有變動者，應向民政機關（單位）申請公告後准予備查。故祭祀公業召開派下員大會，其派下員人數之計算，應以派下員發生變動後報經民政機關（單位）備查之人數為準。」內政部88年4月8日台（89）內民字第8903949號函釋在案。是依上開規定以觀，祭祀公業之派下員如有變動，即應依祭祀公業土地清理要點第11點之規定辦理，如有規約變動及選任新管理人之必要，亦應辦理派下員變動備查後方得為之。本件祭祀公業林世彰於88年間因派下員發生變動，業經被上訴人依祭祀公業土地清理要點第11條之規定予以公告並辦理備查。嗣該公業於93年7月11日召開當年度第1次派下員大會暨改選管理委員會會議，決議修改原規約關於房長委員及管理人之選舉方式，並以該方式由上訴人當選為新任管理人。上訴人於93年8月4日檢附該次會議紀錄、簽到名冊、管理委員會當選人名冊及修訂後之管理暨組織規約等報請被上訴人准予備查，經被上訴人發現該公業派下員自88年後已有變動卻未依規定辦理公告備查，且部分未能出席會議之派下員亦未依規約出具印鑑證明委任書以委任出席等情，致無法認定「派下員過半數與否」此等修改規約及當選管理人之要件，乃分別以93年8月18日員鎮民字第0930022702號及同年9月24日員鎮民字第0930026003號函，通知上訴人應依該公業規約及祭祀公業土地清理要點之相關規定辦理，並將原件檢還。惟上訴人未依前揭函文辦理，並分別於同年9月13日及同年11月29日再次檢附會議紀錄、簽到名冊、管理委員會當選人名冊、修正前後規約及派下全員證明書等報請被上訴人准予備查，被上訴人乃以同年12月10日員鎮民字第0930034440號函重申前旨，並促請該公業先行辦理派下員變動備查，再依規約召開派下員大會，以合程序。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。（二）、祭祀公業派下之爭執，固屬私權爭執，應訴經民事法院判決，非行政機關所得處理。惟內政部為清理祭祀公業土地，加強其管理與使用，而於70年4月3日以台內地字第11987號函頒清理要點，規定由直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）辦理祭祀公業之規約、管理人、派下員等申報及相關事項變動之備查，並核發祭祀公業派下全員證明書，是該管民政機關（單位）依上開要點就上開祭祀公業前開相關事項所為行政監督。又民政機關（單位）於受理申報後所為之審查，係指作形式上之審查，而不就私權之實質關係予以審究。又內政部70年8月17日台內民字第37067號函之意旨以：祭祀公業公告時之所謂形式上審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第2點之管理人或其派下所推舉之代表身份證明，與申請公告應檢附文件，是否齊全，程式是否相符而言。祭祀公業申報人對於其為所申報祭祀公業為合法申報權利人，及所提出規約、管理人、派下員等資料係屬正確及符合該要點規定，仍有釋明之義務。若受理申報之機關經審查之結果，認申報人所提出之相關資料，尚不足以為前開釋明或有與祭祀公業土地清理要點規定不符者，如能補正者，受理機關即依該要點第7點通知申報人於30日內補正，如不能補正或逾期不補正者，應駁回其申報。本件祭祀公業林世彰派下員前經被上訴人88年4月27日員鎮民字第11520號函准予備查之派下員計有林清貴等342人，惟觀之上訴人於93年8月4日送請被上訴人備查之會議紀錄、簽到名冊、管理委員會當選人名冊及修訂後之管理暨組織規約，經被上訴人核對派下員大會簽到簿與該公業上開88年後派下員名冊之結果，計有林永芳等52人係屬未經公告為派下員之人，是該公業派下員於88年公告備查後既有變動，自應先依祭祀公業土地清理要點第11點之規定辦理，後再檢具派下員同意規約變動等證明文件，向該管民政機關（單位）申請祭祀公業規約變動之備查，然因該公業派下員於前次備查後有變動，且未辦理派下員變動備查，即逕行修改規約並改選管理人，即有未合，且此情形上訴人尚無從補正。況依該祭祀公業規約第3條規定：「本公業派下員經程序公告備案方為當然派下員。」同規約第14條規定：「派下員大會，當然派下員不能親臨會場得出具印鑑證明委任書，委任後代表出席。」本件該祭祀公業派下員變動，既未辦理變動後派下員備查，於本次祭祀公業大會中並有未依規約規定取得派下員之人及未出具印鑑證明委任書之人參與派下員大會表決，則該次會議派下員之資格及議決人數，自無法認定，是管理人之改選及規約之修改，顯與該公業規約及前揭清理要點規定不符，被上訴人乃函請上訴人先行辦理派下員變動備查後，依據規約規定再行召開派下員大會，並無不合，亦不因臺灣彰化地方法院檢察署94年度偵字第3466號起訴書認上訴人當選為該公業管理人而受影響，併此敘明。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，維持訴願決定及原處分，駁回上訴人之訴，業已詳為論述，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國96年3月22日
第三庭審判長法官劉鑫楨
法官吳明鴻法官梁松雄法官劉介中法官戴見草以上正本證明與原本無異中華民國96年3月22日
書記官王史民