裁判字號：臺灣高雄地方法院89年訴字第1768號民事裁定
裁判日期：民國90年01月14日
裁判案由：請求價金
臺灣高雄地方法院民事裁定八十九年度訴字第一七六八號
原告甲○○○○○○法定代理人 馬榮祥 訴訟代理人 陳裕輝 被告乙○○訴訟代理人 林鼎欽
林敏澤 律師 姜宜君 律師 卓春慧 律師右當事人間請求給付價金事件，本院裁定如左：
主文原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、起訴意旨略以：被告以其所有坐落高雄縣○○鄉○○段一五七之二八地號土地，面積一一三平方公尺，參與甲0000000000地重劃。嗣自民國八十四年七月二十日起辦理土地公告分配確定在案，被告於於重劃後○○○鄉○○段○○○○號土地，面積一一四．三七平方公尺，並於八十七年三月十八日完成土地登記手續。惟被告竟拒繳重劃負擔費用及差額地價，爰依平均地權條例第六十條第一項、第六十條之一第二項之規定，請求被告給付重劃負擔費用及差額地價共新台幣（下同）八十五萬三千零五十六元及遲延利息等語。
二、按「原告之訴不屬普通法院之權限者，法院應以裁定駁回之」，民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款定有明文。上開法條規定之意旨，乃因民事訴訟係審理私法上之權利義務或法律關係之訴訟程序，與刑事訴訟係以實行國家刑罰權為目的，或行政訴訟係審理公法上之權利義務或法律關係等之訴訟程序，審判之目的及範疇均有不同。是若非民事訴訟所能處理之事件，自不宜由民事法院審判之，民事法院就非民事訴訟所能處理之事件，自無審判之權限。從而，一旦原告就非民事訴訟所能處理之事件誤向民事法院起訴，民事法院當僅能從程序上以裁定駁回之，而無遂行實體審判之權能。本件原告起訴主張依平均地權條例第六十條第一項、第六十條之一第二項之規定，請求被告給付重劃負擔費用及差額地價共八十五萬三千零五十六元乙節，顯非刑事訴訟事件，自不待言，惟其究屬民事訴訟事件，抑或屬行政訴訟事件，仍不無疑問。揆諸首揭法條規定與說明，此為本件得否由本院為實體審判之前提要件，自不無研求之餘地。本院審酌如下：
㈠本件請求權基礎係因兩造進行重劃所生，則該重劃之公、私法屬性自會影響本件
請求權之屬性。茲首應審究者，乃兩造所進行之重劃係屬私法性質或公法性質？依向來學說與實務上判斷公法與私法之區別標準，有四種不同之學說，即「利益說」、「從屬說」、「舊主體說」、「新主體說」，本院以下即分別以此四種學說檢視判斷兩造重劃之公、私法定性。
⒈利益說：
所謂「利益說」，簡單言之，即係以「關於公共利益」或「關於個人利益」來判斷公、私法之區別。亦即所要保障或追求之法益係公益者，即係公法；所要保障或追求者係私益者，即係私法。經查，依平均地權條例第五十六條及第五十八條規定，現行辦理土地重劃有二種情形，一是由各級主管機關報經上級主管機關核准後辦理；一是由土地所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施。本件兩造辦理重劃，係由土地所有權人組織重劃會（即原告）辦理，係屬後者之情形。而所謂「土地重劃」，係指將一定區域內各宗形式不整，面積狹小，使用分散之地坵、地塊，加以綜合整理，改善其交通、水利及公共設施，重新規定其地界，而使成為適合經濟使用之宗地，再按交換方式，重行分配予原所有權人之一種綜合性土地改良措施。其目的在於改善土地使用結構，提高土地利用價值，促進土地有效利用。故土地重劃所欲追求或保障者，應係國家整體土地利用結構之改善與提升，其屬公益無疑。又司法院大法官會議釋字第二三二號解釋理由書前段亦載明：「依平均地權條例第五十六條至第五十八條規定，都市土地重劃，有由各級主管機關報經上級主管機關核准後辦理者，有由土地所有權人自行組織重劃會經主管機關核准後實施者。後一情形之重劃，乃國家為促進土地利用，擴大市地重劃，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理市地重劃而設，以免主管機關依前一情形辦理重劃多所勞費，兩者在手續上固有所不同，但在實質意義上則均為主管機關准否重劃之行政處分，旨在實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益，加速取得公共設施保留地．．．．」等語，顯見無論是由主管機關或重劃會辦理之土地重劃，均蘊含有「實現憲法平均地權之政策，促進土地利用效益，加速取得公共設施保留地」等重大公共利益之保障與追求之意。準此而論，足認本件重劃乃係有關公共利益之保障，而非僅係單純關於土地所有權人個人利益之追求。依上開「利益說」之論點，本件重劃自屬公法性質。
⒉從屬說：
所謂「從屬說」，係指規範上下隸屬關係之法規為公法，規範平等關係者為私法。換言之，本說係以法律所規範對象之平等性與否來作決定。經查，本件重劃之辦理，依平均地權條例第五十八條第二項規定，固須由「重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地面積半數以上之同意」後，始能再經主管機關核准後辦理。然則，一旦經由上述同意且獲核准後辦理時，其重劃辦理之效力即及於重劃區內全部土地所有權人，縱令該土地所有權人不同意，亦視為重劃會之會員，此為最高法院八十年度台上字第二三六八號判決同所採認，顯見本件重劃之辦理，於起始上即具有強制色彩，而無私法自治可言。再者，一旦開始辦理重劃後，依平均地權條例第五十八條第一項授權中央主管機關訂立之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」第六條規定，成立原告重劃會後，原告辦理重劃之主要程序有：「測量、調查及地價查估」、「計算負擔及分配設計」、「土地改良物或墳墓拆遷補償及工程施工」、「公告、公開閱覽重劃分配結果及其異議之處理」、「申請地籍整理」、「辦理交接及清償」、「財物結算」等，而遍觀該辦法相關規定，均由重劃會或其會員大會同意後，逕行辦理之，並無須得個別土地所有權人之同意。且該辦法未規定者，依該辦法第二條規定，則準用向認有強制色彩之「市地重劃實施辦法」之有關規定。此外，一旦重劃分配經公告三十日後，依土地平均地權條例第六十二條規定，自分配結果確定之日起，視為獲分配之人之原有土地，亦顯然無須得原有土地所有權人之同意，即可發生其所有權變動之法律效果，在在均彰顯本件重劃所具之強制性質。職是之故，可知本件重劃之實施程序、方式、效果等均由法律及其授權之命令訂定，而由重劃會強制辦理之，無令土地所有權人置喙之餘地。足見原告與被告並非立於平等地位決定重劃，而係由原告強制決定，依上開「從屬說」之觀點，本件重劃應具公法性質。
⒊舊主體說、新主體說：
所謂「舊主體說」，係謂凡法律關係之一方為行政主體或國家機關者為公法，反之全屬私人者，則為私法。所謂「新主體說」，則係指對任何人均可適用，均有發生義務之可能者為私法，若賦予權利或課予義務之對象僅限行政主體或國家機關，而非任何人，則屬私法。經查，重劃之辦理主要係追求與保障公共利益，其辦理亦具有強制之色彩，前已述及。從而，依土地法第三編第六章第一百三十五條至第一百四十一條有關土地重劃之規定，考量土地重劃之目的與特性，本僅規定由行政機關辦理土地重劃，私人並無辦理重劃之權利。嗣因上開土地法規定過於簡陋，僅就基本性原則有所規範，為充實土地重劃之法令，即於平均地權條例第五十六條至六十七條，增訂市地重劃條款，並授權中央主管機關訂定「市地重劃實施辦法」。此外，為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，亦於同條例第五十八條第一項授權中央主管機關訂定辦法，獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。換言之，土地重劃乙事本屬政府之行政任務，僅能由各該政府機關依法辦理，惟透過土地平均地權條例第五十八條第一項授權中央主管機關訂定辦法，由土地所有權人自行組織重劃會辦理，中央主管機關亦因此訂定「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」，明訂土地所有權人得組織重劃會，辦理市地重劃之相關細節，使得土地所有權人所組織之重劃會亦得進行重劃，而不再僅限於行政機關。又重劃會所進行之土地重劃，與政府機關所辦理之土地重劃，僅在重劃程序上略作不同之調整，其重劃之效果及目的均與政府機關所辦之重劃無異。準此而論，基於平均地權條例及其授權訂定之「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法」之規定，本屬行政機關之土地重劃之行政任務，業已依法授權委託得由重劃會辦理，亦即學說上所稱之「行政委託」。是重劃會於辦理土地重劃時，即與行政機關辦理土地重劃具有相同之地位，雖其形式上並非行政機關，但可認其屬實質意義之行政機關。準此而論，土地重劃依法僅能由行政機關或重劃會辦理，而重劃會於辦理土地重劃時，屬於實質意義之行政機關，故本件重劃之一方仍為行政機關，且僅能由行政機關辦理，無論依首開舊主體說或新主體說之觀點，本件重劃之性質亦屬公法性質無疑。
⒋綜上所述，本院分別以「利益說」、「從屬說」、「舊主體說」、「新主體說
」之觀點檢視、判定本件重劃之公、私法性質，其結論均認本件重劃為公法性質，從而本件重劃應認具公法性質甚明。再者，內政部七十九年十月二十四日台內地字第八四一九０三號函固認「市地重劃實施辦法第二十九條、第四十二條第一項之規定，均屬政府公辦市地重劃時之處理規定，係屬公法性質。而依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第二十九條第二項規定協調之主體為自辦市地重劃會理事會，協調不成，只能循司法途徑處理。對於土地所有權人逾期未繳納差額地價，並無得移送法院強制執行之規定，係屬私法性質。」暨該函所附法務部七十九年十月九日法律一四五八三號函認「主管機關辦理之市地重劃，係屬公法性質；而自辦市地重劃，則屬私法性質，故其爭議應由重劃會與各土地所有權人循民事訴訟程序解決。」等語，及八十一年十二月三十日獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第三十九條修正總說明謂「自辦市地係屬私法性質，其重劃土地分配結果公布確定後土地所有權人對於應繳納差額地價不依規定期限繳清者，係屬私權爭執問題，爰參照內政部七十九年十月二十四日台內地字第八四一九０三號函」等語，均認自辦市地重劃為私法性質，而非公法性質。惟上開函令與辦法修正說明並未充分說明自辦市地重劃之法屬性與公辦市地重劃有何不同，其逕以重劃辦理者不同即謂二者法屬性相異，自有論理上不妥與未周延之處。況本院業已審認本件重劃為公法性質，上開函令與辦法修正說明之法律見解亦無拘束本院之餘地，附此敘明。
㈡其次，本件重劃既為公法性質，則本件請求權究係公法上之請求權，抑或係私法
上之請求權？即有進一步審究之必要。經查，本件原告請求權基礎係平均地權條例第六十條第一項之費用負擔請求權與同條例第六十條之一第二項之差額地價請求權。就上開「費用負擔請求權」而言，係指辦理土地重劃過程中，有關公共設施用地不足部分及工程費用、重劃費用、貸款利息，應由各該土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，若無未建築之土地可折價抵付，則以現金繳納。故「費用負擔請求權」乃係本於土地重劃而生之法定請求權。至上開「差額地價請求權」，則係指辦理土地重劃後，實際分配之土地多於應分配之土地時，土地所有權人應繳納其間差額之地價。故該項請求權亦係本於土地重劃而生。是以，本件原告上開請求權均係本於土地重劃而依法取得，本件重劃又係具公法性質，則本件請求權當係公法上之請求權無疑。
㈢末查，本件原告請求權固係公法上之請求權，惟其是否得以提起行政訴訟，仍將
左右本院是否予以實體審判。蓋原告就此公法上請求權若無從提起行政訴訟，從民事訴訟之謙抑觀點或法院係為人民而存在之此項論點言之，民事法院亦不得不受理原告就此公法上請求權之審判要求，否則將使原告無法得知應向何法院起訴請求，無法獲得司法救濟，即有違憲法上對原告訴訟權利之保障。然則，倘若原告可向行政法院起訴請求，基於民事法院不審判非民事案件之原則，自難寬認民事法院就原告之公法上請求權有審判之權限，依首揭法律之規定，當須以裁定駁回而無實體審酌之餘地。準此，原告得否向行政法院提起本件訴訟，亦須加以審究。按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起行政訴訟」，八十七年十月二十八日修正公布，並經八十八年九月九日司法院令自八十九年七月一日施行之行政訴訟法第八條第一項定有明文。本件原告本於公法上之請求權，請求被告給付原告八十五萬三千零五十六元及遲延利息，自係屬因公法原因所發生之財產上請求權。又原告於形式上固非行政機關，但因受行政委託，屬於實質意義之行政機關，業如前述，解釋上自係包含於上開行政訴訟法第八條第一項所謂之（行政）機關，而可向行政法院提起給付之訴。是行政訴訟法固未就此明文規定，然參照大法官會議釋字第二六九號解釋及行政訴訟法第二十五條規定，均同認受行政委託之團體或個人，就受託事件而涉訟時，以該受託之團體或個人為被告，顯見實質意義之行政機關確可列為行政訴訟當事人，其理甚為灼然。上開解釋及法條規定雖僅言明實質意義之行政機關得列為「被告」而非「原告」，然就法規目的解釋而言，實無反面排除以實質意義之行政機關為「原告」之理由。蓋縱無明文規定得以之為「原告」，於解釋上本得認其涵蓋於行政訴訟法第八條第一項所謂之行政機關之內，若再加以明文規定，亦僅係使其明確化，減少無謂之爭議而已。自不得以行政訴訟法第二十五條僅規定實質意義之行政機關得為「被告」，而未明文規定得為「原告」，即認其有明示其一，排除其他之意。此亦僅能視之為立法上之疏漏，但仍無礙於實質意義之行政機關得成為「原告」之理。否則同屬公法上請求，人民可以實質意義之行政機關為被告提起行政訴訟請求，實質意義之行政機關卻無法以人民為被告提起行政訴訟請求，於法律上將無堅強之理由足以說明，其事理有失衡平，自不待言。況且，即認重劃會非屬行政訴訟法第八條第一項之「機關」，但依行政訴訟法第二條之規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟」，亦即只要係屬公法上爭議案件，除法律別有規定外（如國家賠償、選舉訴訟等），均可毫無例外提起行政訴訟，行政法院無拒絕審理之權限，一如民事爭議案件，民事法院無拒絕審理之權限一般。是本件訴訟既屬公法上之爭議，行政法院均可且必須受理，自不得逕以行政訴訟法第八條第一項規定拒絕受理。因此，本件原告就本件請求自可向行政法院起訴，而無向本院起訴之正當理由存在。
三、綜上所述，本件請求權係屬公法上之請求權，依行政訴訟法第八條第一項規定或行政訴訟法第二條規定，原告可直接提起行政訴訟請求之，本院自無實體審判之權限。原告既誤向本院起訴，且此屬不得補正之事項，本院自應依首揭民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款規定，逕以裁定駁回之。
四、依民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款、第九十五條、第七十八條，裁定如
主文。中華民國九十年一月十四日
臺灣高雄地方法院民事第六庭~B法官陳信旗右為正本係照原本作成。
如不服本裁定應於送達後十日內向本院提出抗告狀。
中華民國九十年一月十四日~B法院書記官梁竫