裁判字號：臺灣橋頭地方法院108年簡字第44號判決
裁判日期：民國108年12月30日
裁判案由：空氣污染防制法
臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決108年度簡字第44號
民國108年12月9日辯論終結原告勗弘企業有限公司代表人 張智雲 訴訟代理人 邵允亮 律師
張清凱 律師被告高雄市政府環境保護局代表人 吳家安 訴訟代理人 李松益
林芳正 黃玉芳 上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國108年7月11日高市府法訴字第10830540100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告向訴外人元鴻發展股份有限公司（下稱元鴻公司）承租高雄市○○區○○路○○○號之廠房（下稱系爭倉庫），從事倉儲管理業務。被告於民國107年9月26日晚間接獲高雄市政府消防局（下稱消防局）通報系爭倉庫發生火災（下稱系爭火災），被告即於當日21時40分派員前往稽查，發現系爭倉庫發生火災後，有大量黑煙粒狀污染物排放於大氣中，造成前金測站空氣品質惡化，爰以107年10月15日高市環局稽字第10743001200號函予以舉發，並給予陳述意見之機會。惟原告除傳真回覆消防局提供火災調查資料及接受環境教育講習人員資料之外，並未陳述意見，故經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認原告違反空氣污染防制法第32條第1項第1款規定之事實明確，爰依同法第67條第1項、環境教育法第23條及公私場所違反空氣污染防制法應處罰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條等規定，於108年1月18日以高市環局空處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰及環境講習2小時之行政處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回。原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：
（一）本件並無空氣污染防制法第32條第1項第1款規定之適用：
1.按空氣污染防制法第32條第1項第1款規定：「在各級防制區或總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」同條第2項規定：「前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」第67條規定：「違反第32條第1項各款情形之一者，處新臺幣1,200元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上500萬元以下罰鍰。
」次按行政院環境保護署（下稱環保署）83年12月8日環署空字第57202號載明略以：「公私場所火災事件造成污染行為是否引用空氣污染防制法處分疑義：空氣污染防制法主要規範對象為固定污染源、移動污染源及經公告之特定空氣污染行為。火災事件之發生源並非空氣污染防制法規範之污染源，其造成之空氣污染不宜依空氣污染防制法處分。」等語。又行政秩序罰需符合明確性原則，即國家行為欲干涉人民之權利時，必須要有明確之法律上根據，無法律規定不得處罰人民，此乃行政法上之重要原則。是上開空氣污染防制法第31條第1項之處罰對象以具有「從事」上開違規行為之人，引起塵土飛揚、致散布油煙、惡臭或有毒氣體等污染空氣之行為而無適當防制措施，即以有「從事」燃燒等行為為違規行為之構成要件，此參最高行政法院87年度判字第1640號判決理由，同採相同見解。
2.經查，本件原告向元鴻公司承租系爭倉庫，並以倉儲管理為主要營業項目，且原告負責人係經保全系統通知異常，始知有系爭火災發生。又依消防局提供火災調查資料內容，亦僅能研判起火處為「岡山嘉興倉庫東南側」，起火原因為「以遺留火種造成本次火災之可能性較大」。據上可知，原告並無積極「從事」燃燒等行為，自始非空氣污染防制法第32條第1項第1款之管制及處罰對象，被告為本件裁罰，已違反行政罰法第4條所規定「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」之處罰法定原則。
（二）系爭火災經偵查機關調查後，亦已釐清原告之代表人並無任何失火責任，此有臺灣橋頭地方檢察署（下稱橋頭地檢）108年度偵字第310號不起訴處分書、臺灣高等檢察署高雄檢察分署（下稱高檢署高雄分署）108年度上聲議字第1653號駁回再議處分書附卷可稽。又原告與各貨主間約定寄倉契約前，均依貨主所提供之貨品名稱，確認寄倉物品非違禁物或危險物品後，始同意寄倉，並依寄倉物品性質決定堆放方式；且原告於系爭火災發生前，除委任臺灣星堡保全股份有限公司（下稱星堡保全公司）負責系爭倉庫之維安保全，並於倉庫各處張貼「禁止吸煙」告示，並嚴格禁止員工於工作場合吸煙，此有星堡保全公司保全服務契約書、系爭倉庫禁止吸煙標示附卷可稽。系爭火災經保全系統偵測系爭倉庫有異常，星堡保全公司即通知原告負責人到現場查看，此有保全系統回報紀錄附卷可稽。退步言之，縱系爭火災係因消防安檢設備未正常作用所致（僅屬假設），惟系爭倉庫之消防設備皆由元鴻公司設置、維護，故原告對於系爭火災之發生，主觀上應無過失，此有「廠房租賃契約書」附卷可參。據上可知，原告就系爭倉庫之維安保全已盡應有之注意義務，主觀上並無故意、過失，實不具可歸責性，原處分顯違反行政罰法第7條；且被告亦無調查、舉證證明原告有「從事燃燒」之行為及原告之行為「引起」火災，逕以系爭倉庫發生火災即推定原告有從事燃燒行為，不僅違反處罰責任，亦未盡調查義務，違反行政程序法第36條、第43條等規定甚明。
（三）按裁罰準則第3條第1項規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。」，依污染程度(A)、危害程度(B)、污染特性(C)，予以計算罰鍰；同條第2項規定：「主管機關裁處時，除依前項規定計算罰鍰額度外，並應依行政罰法第18條第1項規定，審酌違反本法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益，並得考量受處分者之資力，予以論處。」然而，原處分未見有依據行政罰法第18條，再針對「應受責難程度、所生影響及因違反本法義務所得之利益」而為裁處之具體理由，逕為裁罰30萬元罰鍰之原處分，自難謂無裁量怠惰之違法等語。原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」分別為行政程序法第36條及第43條所明定。經查，被告派員於107年9月26日21時40分許至系爭倉庫稽查，排除水蒸氣干擾之情形，以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，發現大量黑色粒狀污染物自系爭倉庫散佈於大氣中，嚴重影響當地空氣品質，影響範圍甚至達距離約21公里之前金品質測站，造成前金測站懸浮微粒監測數值升高，嚴重影響下風處民眾生活環境品質。被告斟酌上開事實及證據之結果，核認原告違反空氣污染防制法第32條第1項第1款，爰依同法第67條第1項裁處，於法並無不合。
（二）依系爭倉庫寄倉貨物明細表及高檢署高雄分署駁回再議處分書觀之，系爭倉庫堆放大量易燃物品，火勢自系爭倉庫東南側起火，逐漸朝西側廢五金區、綜合塑膠料區及北側潤滑油區方向擴大延燒；復依火災原因調查鑑定摘要載明略以：「五、火災原因研判：（一）起火戶研判：2.‧‧‧7名證人均發現火煙最早由勗宏倉儲公司冒出，且當時鄰近建築無燃燒現象。3.‧‧‧本案起火研判為勗宏倉儲公司。‧‧‧（三）起火原因研判：‧‧‧本案起火原因研判以遺留火種造成本次火災可能性較大。」據上可知，原告明知系爭倉庫堆放大量易燃物，詎原告僅於系爭廠房張貼禁止吸煙告示；及委任星堡保全公司負責倉庫維安及設置基本之消防安全設施，而未針對儲放貨物之易燃特性，施作如防火隔間牆之加強防災裝備，無法有效防止火勢延燒，導致系爭廠房幾乎完全塌陷燒毀，火勢並延燒至北側民宅，並造成鄰近建築物外牆燻黑、變形，同時嚴重造成空氣污染之情事，難謂已克盡維護及督導管理作業，其縱未故意，亦難認無過失。又依據高雄高等行政法院89年度訴字第59號判決意旨可知，因管理失當而引起火災致造成空氣污染，縱非故意，亦係過失行為所造成，此與一般火災事件，兩者殊難相提併論，自亦為空氣污染防制法第32條第1項第1款所禁止之行為。原告主張其未有從事燃燒行為，而非空氣污染防制法第32條第1項第1款之適用對象云云，顯屬原告推諉卸責之詞，委不足採。從而，原告違反之空氣污染防制法第32條第1項第1款規定之事實明確，依同法第67條第1項、裁罰準則第3條及環境教育法第23條等規定，被告裁處原告30萬元整罰鍰及環境教育講習2小時之處分，並無違誤等語，資為抗辯。被告並答辯聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有被告107年9月26日公害案件稽查記錄工作單、107年10月1日公害案件稽查記錄工作單（參原處分卷第1-2頁）、稽查照片（參原處分卷第3-5頁）、原告商業登記公示資料（參原處分卷第7頁）、被告107年9月27日網路新聞稿（參原處分卷第8頁）、被告107年10月15日高市環局稽字第00000000000號通知原告陳述意見函（參原處分卷第9-10頁）、消防局提供火災調查資料內容（參原處分卷第11頁）、被告108年1月28日高市環局稽字第10830441500號函（參原處分卷第13-14頁）、系爭裁處書及送達證書（參原處分卷第15-16頁、第39頁）、系爭倉庫貨品庫存明細（參原處分卷第58頁）、星堡保全公司保全服務契約書（參原處分卷第61-71頁）、保全系統回報紀錄（參原處分卷第72頁）、系爭倉庫禁止吸煙告示照片（參原處分卷第73-74頁）、廠房租賃契約書（參原處分卷第75-79頁）、訴願決定書（原處分卷第93-105頁）、橋頭地檢署108年度偵字第310號不起訴處分書（參原處分卷第150-154頁）、高檢署高雄分署108年度上聲議字第1653號駁回再議處分書（參原處分卷第155-161頁）、安全資料表（參訴願卷第95-107頁）、消防局火災原因調查鑑定書（參本院卷第172-276頁）等件，暨原處分卷宗及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：原告是否有違反空氣污染防制法第32條第1項第1款之違章行為？本件之裁罰是否有據？被告裁處如原處分所示，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按空氣污染防制法第32條第1項第1款、第2項規定：「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」第67條規定：「（第1項）違反第32條第1項各款情形之一者，處新臺幣1,200元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上500萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」第85條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染源種類、污染物項目、程度、特性及危害程度裁處，其違規情節對學校有影響者，應從重處罰。（第2項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」又空氣污染行為管制執行準則第3條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」第6條第1款規定：「主管機關執行本法第32條第1項第1款行為管制時，除確認污染源有明顯之粒狀污染物散布於空氣中或他人財物外，並應確認其符合下列情形之一：一、未裝置粒狀污染物收集及處理設備。二、雖裝置粒狀污染物收集及處理設備，但廢氣未完全有效收集及處理。三、由污染源與受污染財物之地理位置及污染發生當時氣象條件，可判定其具有關聯性。」另裁罰準則第1條規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第75條第2項規定訂定之。」第3條規定：「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。‧‧‧。」，而依「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」之規定：「違反條款：第31條第1項（於各級防制區有污染空氣之行為）。污染程度（A）違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A=1-3；危害程度因子（B）1.污染行為有涉及毒性污染排放且稽查當時可查證者B=1.5，2.其他違反情形者B=1；污染特性（C）C=違反本法發生日（含）前1年內違反相同條款累積次數；應處罰鍰計算方式（新臺幣）：A×B×C×（各處罰條款所定下限罰鍰）。
」及環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」
（二）經查，原告於系爭倉庫堆放大量堆置橡膠、塑膠下腳料、高級潤滑油、潤滑牛油、飼料、堆高機輪胎及柴油等易燃物品，因未妥善管理致倉庫內貨品燃燒，於107年9月26日引發系爭火災，被告接獲消防局火災通報後，於同日派員至系爭倉庫稽查，目視範圍內清楚可見系爭倉庫因火災產生大量黑色粒狀污染物，散布於空氣中，並嚴重影響周圍地區空氣品質，被告核認原告之違反空氣污染防制法第32條第1項第1款規定，被告遂予舉發，並給予原告陳述意見之機會，惟原告未提出意見陳述，被告爰依同法第67條第1項及裁罰準則之規定，於108年1月28日以原處分裁處原告30萬元整，並依環境教育法第23條之規定處原告2小時環境講習等情，此有被告107年9月26日稽查紀錄工作單、107年10月1日稽查紀錄工作單（參原處分卷第1-2頁）、稽查照片（參原處分卷第3-5頁）、被告107年9月27日網路新聞稿（參原處分卷第8頁）、被告107年10月15日高市環局稽字第10743001200號通知原告陳述意見函（參原處分卷第9-10頁）、消防局提供火災調查資料內容（參原處分卷第11頁）、被告108年1月28日高市環局稽字第10830441500號函（參原處分卷第13-14頁）、系爭裁處書及送達證書（參原處分卷第15-16頁、第39頁）、系爭倉庫貨品庫存明細（參原處分卷第58頁）等件在卷可稽。且原告對於在系爭倉庫內，因有堆置大量橡膠、塑膠下腳料、高級潤滑油、潤滑牛油、飼料、堆高機輪胎及柴油等易燃物品，於107年9月26日20時47分許產生燃燒之狀態，致造成空氣污染之情事等情，亦不爭執，自堪信為真實。
（三）原告雖主張：伊並無從事燃燒行為，故並非空氣污染防制法第32條第1項第1款之裁處對象云云。惟按空氣污染防制法第32條第1項第1款規定：「在各級防制區或總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。」。按該條款之規定，並非僅限於故意之行為，縱為過失行為，倘因此而造成空氣污染，自亦在禁止之列。本件原告所承租之系爭倉庫因系爭火災產生之大量黑色粒狀污染物，散布於空氣中造成前金測站空氣品質惡化，詳如上述，是火災發生之區域即是固定污染源，自屬空氣污染防制法規範之對象；原告又主張：縱系爭火災係因消防安檢設備未正常作用所致（僅屬假設），惟系爭倉庫之消防設備皆由元鴻公司設置、維護，故原告對於系爭火災之發生，主觀上應無過失云云。惟按行政責任類型上，除因責任人自己之行為而肇致公共秩序或公共安全之危害的行為責任外，尚有所謂非責任人自己行為所致之狀態責任，亦即有時基於土地資源的珍貴性、不可或缺性以及行政機關之人力、物力有其侷限性之本質，法律乃課與土地所有人維護土地義務，土地所有人若未盡維持土地義務即加以科罰，以符合環境保護之目標。惟於就同一違法事實有行為責任人與狀態責任人存在時，則應認行為責任人優於狀態責任人，選擇行為責任人為裁罰對象（參 黃啟禎 著，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中）， 翁岳生 教授七秩誕辰祝壽論文集，91年7月初版，第295至309頁及第319頁； 李惠宗 著，行政法要義，91年10月2版，第520頁）。復參最高行政法院95年1月24日庭長法官聯席會議決議要旨：「依84年8月2日修正公布之建築法第90條第1項（相當於現行建築法第91條第1項第1款）之規定，對於違反同法第73條後段（相當於現行建築法第73條第2項）規定擅自變更使用者，其處罰之對象為建築物所有權人或使用人。建築主管機關究應對建築物所有權人或使用人處罰，應就其查獲建築物違規使用之實際情況，於符合建築法之立法目的為必要裁量，並非容許建築主管機關恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰。又行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人則屬例外。建築主管機關如對行為人處罰，已足達成行政目的時，即不得對建築物所有權人處罰。於本題情形，擅自變更使用者為乙，如建築主管機關已對乙處罰，並已足達成行政目的時，即不得對甲處罰。」等語。同認行為責任優先狀態責任。則行政機關於違章裁罰時，如同時有行為責任及狀態責任者，應選擇行為責任優先於狀態責任。同屬狀態責任，則有直接管領力者（近者），優先於無直接管領力者（遠者）而受處罰，則置直接應負責任之人免受處分，而處分次要責任之人，即非適法。
（四）次按行政罰法第10條第1項規定：「對於違反行政法上義務事實之發生，依法有防止之義務，而能防止而不防止者，與因積極行為發生事實者同。」職是，空氣污染防制法第31條第1項第1款既明文規定在各級防制區及總量管制區內，從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，不得產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。經查，消防局107年10月18日火災原因調查鑑定書載明：「本案起火戶研判為高雄市○○區○○路○○○號勗宏倉儲公司，起火處研判為高雄市○○區○○路○○○號勗宏倉儲公司東南側處附近，起火原因研判以遺留火種造成本次火災之可能性較大」等語（參本院卷第194頁）。而原告向元鴻公司承租系爭倉庫從事倉儲業務，即為系爭倉庫之實際管理人及使用人，又系爭倉庫內存有大量橡膠、塑膠下腳料、高級潤滑油、潤滑牛油、飼料、堆高機輪胎及柴油等易燃物品，原告更應善盡妥善監督管理之責任。詎系爭倉庫因遺留火種而引起火災，並造成系爭倉庫大面積塌陷燒毀及導致附近空氣品質惡化，顯係原告未善盡管理及維護所引起。原告在從事倉儲業務之過程中因管理失當而引起火災致造成空氣污染，縱非故意，亦難認無過失，此與一般火災事件，兩者殊難相提併論，自亦為空氣污染防制法第32條第1項第1款所禁止之行為。倘原告係以消極不作為之方式，致達到發生與積極行為相同之結果，核屬不作為之行政不法行為，換言之，縱認原告未為「從事燃燒」之積極行為，惟原告如怠於防止危害之發生，仍屬空氣污染防制法第32條第1項第1款之課責對象。故原告以其未「從事燃燒」為由，而認本件無空氣污染防制法第32條第1項第1款之適用云云，難認有據。從而，被告斟酌原告之陳述與調查事實及證據之結果，核認本件空氣污染之行為人為原告，並以原告確有違反空氣污染防制法第32條第1項第1款規定，予以舉發，續以同法第67條第1項規定、裁罰準則第3條及環境教育法第23條等規定，予以裁處如原處分，於法並無不合。原告此部分主張，亦屬無據。
（五）原告又主張：本件火災經檢察官偵查後，亦已釐清原告之代表人並無任何失火責任，此有橋頭地檢署108年度偵字第310號不起訴處分書、高檢署高雄分署108年度上聲議字第1653號駁回再議處分書可據云云。惟查原告前開未採取適當防護措施，導致發生系爭火災之違規行為，其代表人張智雲另涉之公共危險罪嫌，固經檢察官偵查後予以不起訴處分，惟原告之代表人張智雲有無失火責任，核與原告公司於本件有無違規事實之認定無涉。另揆諸行政罰法第26條第2項之規定，行政機關仍得就原告此一違反行政法上義務規定之行為予以裁處，並無違反一事不二罰之法理。從而，被告核認原告有違反空氣污染防制法第32條第1項第1款規定，乃依同法第67條第1項規定、裁罰準則第3條及環境教育法第23條款等規定，予以裁處如原處分，核無違誤。原告上開主張，亦難憑採。
（六）末按，根據裁罰準則第3條所定之附表所示，因系爭火災發生時，發現由起火點至南之PM2.5監測數值陸續升高，並至前金監測站皆監測到懸浮微粒升高之情事，是系爭火災產生之粒狀污染物污染延伸至下風處之岡山、橋頭、楠梓、左營、三民、鼓山及前金區等7個行政區，造成嚴重空氣品質污染，故被告考量個案污染程度，污染程度因子
（A）裁定為3加權裁罰；危害程度因子（B）及污染特性
（C）各裁定為1，則被告依上開裁罰準則附表，並審酌原告本件排放事故應受責難程度非低、所生空氣污染結果及時程非輕等因素，裁處原告罰鍰30萬元，並依環境教育法第23條處環境教育講習2小時，促其踐行改善之義務等情，均屬適法之處置，且於法無違。原告認原處分有裁量怠惰之違法云云，亦屬無據。
六、綜上所述，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年12月30日
行政訴訟庭法官楊富強
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實），其未載明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本，如未按期補提上訴理由書，則逕予駁回上訴），並應繳納上訴裁判費新臺幣3,000元。
中華民國108年12月30日
書記官邱秋珍