裁判字號：臺北高等行政法院110年訴字第952號判決
裁判日期：民國111年08月25日
裁判案由：區段徵收領回抵價地
臺北高等行政法院判決110年度訴字第952號111年8月11日辯論終結原告 黃協興 被告桃園市政府代表人 鄭文燦 （市長）訴訟代理人 楊政倫
蔡耀宗 上列當事人間區段徵收領回抵價地事件，原告不服內政部中華民國110年6月22日台內訴字第1100023967號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣被告為辦理「桃園航空城附近地區（第一期）特定區區段
徵收案」(下稱系爭區段徵收案)，報奉內政部以民國109年6月19日台內地字第1090263261號函准予徵收桃園市大園區埔心段埔心小段1-10地號等9,507筆土地，被告據以109年10月19日府地航字第1090261451號函通知土地所有權人、他項權利人及三七五租約承租人等，並以109年10月29日府地航字第10902616393號公告徵收。
㈡原告為系爭區段徵收案範圍內之桃園市大園區埔心段埔心小
段1590、1591地號、大牛稠段倒厝子小段631地號、五塊厝段下埔小段798地號、807地號等5筆土地之所有權人，於109年11月18日繕具申請書（下稱109年11月18日發給抵價地申請書）向被告申請發給抵價地，經被告以110年2月18日府地航字第1090324479號函（下稱前處分）復原告：「……說明：
……二、查臺端所有坐落旨揭區段徵收範圍內大園區埔心段埔心小段1590地號等5筆土地，前經申請依應領地價補償費……發給抵價地，經本府審查結果，符合法令規定，准予發給。
三、本區段徵收案抵價地比例業經內政部土地徵收審議小組審議通過，曾經農地重劃者為46%，未經農地重劃者為41%，按土地徵收條例施行細則第40條第1項後段規定：『所稱曾經農地重劃者，指原有土地曾參加農地重劃並分擔農路、水路用地，……』經查本案臺端所有埔心段埔心小段1591地號土地及五塊厝段下埔小段798地號合計2筆土地屬未經農地重劃土地，其餘屬曾經農地重劃土地。……」。嗣原告再繕具110年3月4日「更正申請書」，陳述桃園市大園區埔心段埔心小段1591地號土地（下稱1591地號土地）及桃園市大園區五塊厝段下埔小段798地號土地（下稱系爭土地）之土地登記簿謄本標示部載:「其他登記事項:（一般註記事項）農地重劃」，與被告查告之事實不符，請求更正系爭土地為曾經農地重劃，發還抵價地比例為46%。被告乃於110年3月8日以府地航字第1100052206號函復（下稱原處分）原告略以：「（說明）……三、依系爭土地登記舊簿記載，旨揭埔心段埔心小段1591地號土地係屬農地重劃區保留地，惟無負擔農路、水路情形；另五塊厝段下埔小段798地號土地係屬農地重劃區劃餘土地，於60年7月1日由當時所有權人經標售取得辦理登記完竣，亦無分擔農路、水路情形，爰本府110年2月18日府地航字第1090324479號函查告『臺端所有埔心段埔心小段1591地號、五塊厝段下埔小段798地號等2筆土地屬未經農地重劃土地』一節尚無違誤。」而否准原告所請。原告不服，提起訴願復經決定駁回。原告仍就系爭土地係合於土地徵收條例施行細則第40條第1項所規定農地重劃土地之要件為由，提起本件行政訴訟。
二、原告之主張及聲明㈠主張要旨
⒈系爭區段徵收案業經內政部土地徵收審議小組107年10月31
日第171次會議（下稱內政部土徵審議小組第171次會議）審議通過，其抵價地比例為41%，經農地重劃者則為46%有案。原告所有系爭土地位於該區段徵收開發案範圍內土地已受依法徵收，怠無疑義；而依據土地謄本所載，系爭土地屬經農地重劃之土地，自應受配抵價地比例為46%乃是事理之所然。詎料，被告准予本件之補償地價及申領抵價地，僅按抵價地比例41%發給抵價地，顯與系爭土地係經農地重劃其抵價地比例應為46%之情形有所出入。被告以原處分拒絕原告更正系爭土地領回抵價地比例之具體請求，原告對其所據法規及認定事實，實難予以認同。
⒉依行政院86年1月4日台86內字第00353號函知各級主管機關
於預計抵價地比例時「得就已辦過農地重劃或以其他土地開發方式辦理之地區，予以考量。」及89年2月2日公布施行之土地徵收條例第39條之規定可明白看出，所謂曾經農地重劃，並未排除未分擔重劃費用之土地，且應包括該農地重劃區內之所有土地，不論原地主受配之土地或未受配之土地經標購者均屬之。且土地徵收條例第39條第2項關於「曾經農地重劃者」之內涵，與人民權利義務關係息息相關且至為重大，依中央法規標準法第5條之規定，理當以法律定之，然其定義卻由土地徵收施行細則定之，即與法律保留原則有違。是土地徵收條例施行細則第40條對於曾經農地重劃之定義，不無存在逾越法律所無限制之疑慮。被告據此規定，以系爭土地未分擔重劃費用為由而認屬非經農地重劃之土地，顯係任意曲解法令。
⒊復依土地法第43條及民法第759條之1規定，土地登記具有
絕對效力，用以保護信賴登記之善意第三人，原告因信任政府機關核發權狀內容的公信力，亦即確信系爭土地係經農地重劃之土地，能於未來區段徵收時的抵價地比例可依不低於45%之規定領回抵價地，而願以較高之價格取得，誠屬人民基於對政府登記安全之信賴表現。又系爭土地係經農地重劃者，既已登載於土地謄本，則其上關於「農地重劃」之註記，事實上影響第三人對系爭土地價值之評估，於交易市場上，使原告不得不增加價金購買，致生不利益之狀態。原處分實已違反信賴利益保護原則，侵害憲法保障人民的財產權。
⒋依農地重劃條例第23條第2項與農地重劃條例施行細則第36
條前段規定可知，抵價的計算即包括應負擔農水路之費用在內，故只要是經由公開標售之土地，均應有分擔農路及水路。而劃餘地就是有支付工程費用及農水路（標售的底價一定都有負擔農水路），被告應該要證明標售價格低於底價，才可能會是沒有負擔農水路。農地重劃之劃餘地在標售的價格上既然有計入農水路負擔，其價格已修正負擔部分，故性質屬此類之系爭土地，應與本有負擔農水路之鄰地無差異，況本件系爭土地在當初標售出去之後的對價也有負擔農水路，等同於有負擔農水路的經農地重劃的土地。復參地價補償費歸戶清冊（附件4）記載，系爭土地與鄰地807地號土地之徵收價格相同，足徵土地的負擔與權利義務都是相同，因為區段徵收時發還抵價地是徵收補償費的變形，可以不領徵收補償費而去領抵價地，故不應有不同的抵價地比例。劃餘地或抵費地的權利義務關係，跟原來坐落土地並無不同，只有在劃餘地被認定為未負擔農水路而有不同的差別待遇，這是所有法令僅見的一部分，足認被告曲解法令。⒌再者，系爭土地是否算入系爭區段徵收案徵收土地中曾經
農地重劃之386公頃之範圍內（附件6），牽涉被告是否應發給46%抵價地，故顯有釐清必要。被告就已辦竣農地重劃區面積如何計算、面積有異等疑義，分別主張係路權範圍套匯錯誤、都市計畫使用分區誤植及以土地徵收條例施行細則第40條作為被剔除已辦理農地重劃的依據。可知從報內政部核可到最終財務計畫，系爭土地皆列為已辦峻重劃之農地範圍內。被告所為原處分顯然是射箭畫靶，有行政恣意之嫌。
⒍另按系爭土地所分配抵價地比例，其相關計算因子、及其
基礎事實如何？迄未見被告提出完整之資料加以說明，亦無告知相關計算公式與方法，其合法性存在諸多疑慮。再者，區段徵收就經農地重劃土地採46%比例，而系爭土地是否於規劃時一開始就已併於整體農地重劃土地均按46%比例分配，而事後被告方予單方否准？此與系爭土地未准按46%比例分配抵價地之違法性存在至為關鍵，爰就此部分事實，有請求法院調查證據之必要。
㈡聲明：
⒈訴願決定及原處分關於系爭土地部分撤銷。
⒉被告對於原告110年3月4日的申請，應作成准予認定系爭土
地係屬曾經農地重劃，應按46%分配抵價地之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
三、被告之答辯及聲明㈠答辯要旨
⒈土地徵收條例施行細則第40條第1項後段就所謂農地重劃土
地定有明確之規範，原告縱使就被告依前揭施行細則所認定系爭土地之查告内容不服，然法令上並未賦予原告有為其向被告申請更正之公法上請求權，依照最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議（乙證7）意旨，原告提起課予義務之訴，難謂有據。
⒉被告以原處分函復原告於110年3月4日所提出之更正申請案
，僅係就原告所提系爭非屬土地徵收條例施行細則第40條第1項所定義之農地重劃土地原因及現行法令相關規定内容為敘明，並未對原告作成具體決定，且未有任何法律上權利發生、變更或消滅，其内容係屬單純事實敘述或理由說明，不因該敘述或說明而生法律上之效果，核其性質應屬觀念通知，非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，尚無逾越權限或濫用權力之行政處分，是原告提出本訴，於法亦有未合。
⒊按内政部94年7月27日台内地字第0940010255號函釋（乙證
12）意旨：「……又依土地法第37條第1項規定：『土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。』。
鑑此，土地登記係將土地及建築改良物之所有權與他項權利之取得、設定及變更情形記載於登記薄，以確定其權利之歸屬與權利狀態而公示於第三人，即土地法第43條所定之依本法所為之登記，至土地登記簿所有權部之『前次移轉現值或原規定地價』並非上開規定之『所有權與他項權利』，其登載僅為方便稅捐機關核課稅捐之參考資料，並無土地法第43條之適用。」係針對所有權或他項權利關係等原登記物權之登記有不實而言。爰此，原告就系爭土地於土地登記簿謄本標示部註記業經農地重劃之事實狀態，主張應受土地法第43條信賴保護之適用並要求被告將其抵價地分配比例調整為46%，其既非屬因法律行為變動所造成，亦未有所有權或他項權利關係等原登記物權不實情形，是其主張應予適用顯有曲解。
⒋復查系爭土地前經被告（改制前桃園縣政府)於59年辦理大
園農地重劃在案，依卷附上開農地重劃區未參加交換分合保留土地新舊對照清冊及系爭土地之土地登記舊簿所載（乙證13），系爭土地為劃餘土地，依土地徵收條例施行細則第40條第1項規定、内政部109年9月30日台内地字第1090137355號函釋（乙證14）意旨，該筆土地與一般農地重劃範圍內經扣除農路、水路負擔，再重新交換分合後分配予原土地所有權人之農地性質實有不同，地政機關於土地登記簿謄本註記「農地重劃」，亦係公示該筆土地屬農地重劃範圍內之土地，洵屬有據，原告誤將其與土地徵收條例施行細則第40條第1項所稱之「曾經農地重劃土地」等同連結，並具以歸責被告致其價購損失，實有未當。又依農地重劃條例第11條、第21條、臺灣省政府58年3月24日令（本院卷第489、491頁）及地政司說明（本院卷第487頁）可知，農、水路的負擔及工程負擔是分開計算，公開標售的土地價金是為了抵償整個開發的成本，求得財物平衡所計算。是以，系爭土地當初重劃後就是空地而沒有分配所有權人，而係透過公開標售給他人取得價金來抵付原提供土地人應負擔的工程費，而取得該土地之所有權人本身沒有參加扣計農水路的負擔，該公開標售的價格亦取決於得標人對土地的預期利益，不代表系爭土地有負擔農水路甚明。
⒌又農地重劃條例施行細則第36條所指，係農地重劃完成後
之劃餘地標售時，其標售之底價應考量辦理農地重劃時應負擔之農路水路及工程費用的總額，此定價方式是為了平衡農地重劃所支出的財務，故將這些因素加進來考量做為標售的定價，並非指劃餘地有負擔農路及水路。原告誤解農地分配原則，事實上，劃餘地並不會參與農水路之分擔，性質上僅是抵費地。
⒍至土地徵收條例施行細則第40條規定，係主管機關依土地
徵收條例第62條規定授權解釋並補充農地重劃之要件，由土地徵收條例施行細則第40條之規範意旨可知，其係在衡平有負擔農水路的土地地主因將農路所在地之土地所有權無償登記給直轄市政府或縣市政府、以即將水路所在地之土地所有權無償登記給農田水利署（改制前為農田水利會），致使其原有土地權利因而受到限縮，故在區段徵收時特別規範較高比例的抵價地。又按最高行政法院103年裁字第854號裁定意旨可知，主管機關制定上開規定時，係透過施行細則規範補充曾經農地重劃之土地需曾參加農地重劃並分擔農路、水路之定義。是土地徵收條例施行細則第40條規定並無增添母法所無明文之限制，且未違背法律保留原則與授權明確性。而系爭區段徵收案係依內政部107年12月24日內授中辦地字第1071307492號函核定開發範圍及抵價地比例未經農地重劃區之部分為41%，而經農地重劃區之部分為46%，與土地徵收條例第39條第2項後段規定亦無違背。
⒎另關於「桃園航空城附近地區（第一期）區段徵收財務評
估報告書」（下稱系爭財務評估報告書），係被告於107年10月撰寫完成，其所列相關開發範圍内土地之數據資料，係依107年3月27日内政部都市計畫委員會第919次會議審議通過之都市計畫圖為基準，因當時現地尚無埋設範圍邊界之都市計劃樁，無法透過實地測量確認範圍内所涉全部土地，爰僅能初步估算都市計畫圖所匡列地籍範圍内經農地重劃及非屬農地重劃土地之面積，爰於提送107年10月31日所召開内政部土徵審議小組第171次會議進行審議時，該會議紀錄第二案1.(3)即決議「針對開發範圍内涉有剔除區邊界面積調整、都市計畫圖與地籍圖不一致、國道2號路權範圍套繪錯誤及都市計畫圖使用分區誤植等事項，請桃園市政府重新檢視後，送請本部（按：即內政部）營建署城鄉發展分署另循都市計畫書變更程序辦理，免再提會討論。未來區段徵收計畫書報核時，應依修正後内容報送徵收範圍。」等內容，由此可見系爭財務評估報告書撰寫目的僅為機關内部評估參區段徵收之可行性及必要性所需。原告徒憑系爭財務評估報告書中初步估算未精確之農地重劃面積數據，而據以主張系爭土地面積當時已納入農地重劃面積中核算，即應給予曾經農地重劃之抵價地比例，其理由顯為牽強。
⒏又依前揭内政部土徵審議小組第171次會議審議決議，被告
再行檢視邊界面積、都市計畫圖與地籍圖不一致、國道2號路權範圍套繪錯誤及都市計畫圖使用分區誤植等事項並進行調整修正後，復於108年2月19日經内政部都市計畫委員會第940次會議再審議通過，被告並以經審議通過之都市計畫圖，作為108年9月17日至9月21日召開土地區段徵收公聽會之依據，爰此，系爭財務評估報告書與公聽會簡報所引用内政部審議通過之都市計畫圖版本不同導致所匡列地籍範圍土地之農地重劃及非農地重劃面積數據自然不同，惟最終納入農地重劃之面積，仍係以内政部土地徵收審議小組第201次會議審議准予區段徵收後，被告為辦理後續徵收公告作業，於109年5月19日委請轄管蘆竹地政事務所依内政部營建署城鄉發展分署於現地測設之都市計畫樁位辦理區段徵收範圍邊界逕為分割作業後，始確認區段徵收範圍内各筆土地之地段、地號及面積，再進一步查明農地重劃清冊、保留地清冊及劃餘地等相關資料，並依土地徵收條例施行細則第40條規定作為審認是否曾經農地重劃土地結果之最終認定，故原告質疑公聽會簡報與系爭財務評估報告書之數據相異，亦主張被告於辦理公聽會時，相關農地重劃土地面積計算數據均已將其所有之系爭土地納入計算云云，顯然無據。
㈡聲明：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭執之基礎事實及本件爭點：㈠如事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記第一類謄本（所
有權個人全部，訴願卷第114頁）、內政部土徵審議小組第171次會議紀錄（訴願卷第21至23頁；本院卷第241至270頁）、內政部109年6月19日台內地字第1090263261號函（訴願卷第45至46頁）、被告109年10月19日府地航字第1090261451號函（訴願卷第52至57頁）、被告109年10月29日府地航字第10902616393號公告（本院卷第53頁）、原告109年11月18日發給抵價地申請書（本院卷第58頁）、被告110年2月18日府地航字第1090324479號函（本院卷第60頁）、原告110年3月4日更正申請書（本院卷第62頁）、原處分（本院卷第19頁）、訴願決定（本院卷第23頁）、農地重劃區未參加交換分合保留土地新舊對照清冊及系爭土地之土地登記舊簿（本院卷第84至91頁；第225至238頁）、桃園縣農地重劃區原有土地變更使用部分測量結果清冊（本院卷第225頁）、內政部107年12月24日內授中辦地字第1071307492號函（本院卷第239頁）、被告107年10月桃園航空城附近地區（第一期）區段徵收財務評估報告書（本院卷第271至384頁）等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
㈡原告依前開所述而以系爭土地所有權人之身分主張：系爭土
地之土地登記第一類謄本「土地標示部」中「其他登記事項：（一般註記事項）」欄之記載為「農地重劃」，故請求被告更正其於前處分中僅准予發給原面積41%抵價地為准予發給原面積46%之抵價地。被告則依前開答辯意旨以：系爭土地依土地登記第一類謄本「土地所有權部」中「其他登記事項：（一般註記事項）劃餘地」之記載，以及核對農地重劃區未參加分合保留土地新舊對照清冊及系爭土地登記舊簿（參乙證13，本院卷第85至91頁）可知，係屬農地重劃區中未經負擔農水路之劃餘地，依土地徵收條例施行細則第40條之規定，並非土地徵收條例第39條第2項所指之「曾經農地重劃者」，故依據內政部土徵審議小組第171次會議審議（本院卷第241至245頁）決議，就系爭土地准予核給抵價地比例為41%。則本件爭點如下：⒈原告就系爭土地是否具有請求核發較高比例抵價地之請求權？而原處分是否為行政處分？⒉系爭土地是否合於土地徵收條例施行細則第40條第1項所指之「曾經農地重劃」之規定，而可取得46％抵價地之比例？
五、本院之判斷㈠應適用之法令：
㈠應適用之法令：
⒈土地徵收條例
⑴第4條第1項、第6項：「（第1項）有下列各款情形之一
者，得為區段徵收：一、新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。六、其他依法得為區段徵收者。……（第6項）區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」⑵第39條：「（第1項）區段徵收土地時，應依第30條規定
補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。（第2項）抵價地總面積，以徵收總面積百分之五十為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之四十。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。」⑶第40條：「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人
不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。……」⑷第62條：「本條例施行細則，由中央主管機關定之。」⒉土地徵收條例施行細則
第40條第1項：「（第1項）……所稱曾經農地重劃者，指原有土地曾參加農地重劃並分擔農路、水路用地，且該農路、水路用地已登記為直轄市、縣（市）或農田水利會所有者。」⒊農地重劃條例
⑴第4條：「（第1項）農地重劃，除區域性排水工程由政
府興辦並負擔費用外，其餘農路、水路及有關工程由政府或農田水利會興辦，所需工程費用由政府與土地所有權人分擔，其分擔之比例由行政院定之。（第2項）前項土地所有權人應分擔之工程費用，得由土地所有權人提供重劃區內部分土地折價抵付之。」⑵第11條第1項：「（第1項）重劃後農路、水路用地，應
以重劃區內原為公有及農田水利會所有農路、水路土地抵充之；其有不足者，按參加重劃分配土地之面積比例分擔之。」⑶第21條：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關應於辦
理重劃時重新查定重劃區內之單位區段地價，作為土地分配及差額、補償之依據。（第2項）重劃土地之分配，按各宗土地原來面積，扣除應負擔之農路、水路用地及抵付工程費用之土地，按重新查定之單位區段地價，折算成應分配之總地價，再按新分配區單位區段地價折算面積，分配予原所有權人。但限於實際情形，應分配土地之一部或全部未達最小坵塊面積不能妥為分配者，得以現金補償之。」⑷第23條：「（第1項）同一土地所有權人，在重劃區內所
有土地應分配之面積，未達或合併後仍未達最小坵塊面積者，應以重劃前原有面積按原位置查定之單位區段地價計算，發給現金補償。但二人以上之土地所有權人，就其未達最小坵塊面積之土地，協議合併後達最小坵塊面積者，得申請分配於其中一人。（第2項）前項發給現金補償之土地，應予以集中公開標售，經兩次標售而未標出者，直轄市或縣（市）主管機關應出售與需要耕地之農民。……」⒋農地重劃條例施行細則
⑴第6條：「（第1項）依本條例第四條第二項規定土地所
有權人應分擔之工程費用，以保護自耕農基金或銀行貸款墊借。（第2項）前項由土地所有權人負擔之費用，以現金繳納者，得由土地所有權人依保護自耕農基金農地重劃放款辦法規定貸款，或銀行貸款，或以現金償還。以土地折價抵付費用者(以下簡稱抵費地)，由土地所有權人按參加重劃土地面積比例提供土地折價抵付之，於公開標售後，以所得價款歸還保護自耕農基金或銀行貸款之本息。」⑵第32條：「（第1項）本條例第二十一條第二項規定應負
擔之農路、水路用地及工程費用或抵費地之計算公式如左：一、重劃區每公頃土地應負擔農路、水路用地面積㈠重劃前⒈重劃前參加分配耕地總面積＝耕地坵塊規劃面積＋重劃後農路、水路用地總面積–原供農路、水路使用之公有及農田水利會所有之農路、水路土地總面積⒉每公頃耕地應負擔農路、水路用地面積＝(重劃後農路、水路用地總面積–原供農路、水路使用之公有及農田水利會所有之農路、水路土地總面積)÷重劃前參加分配耕地總面積㈡重劃後⒈重劃後可分配耕地總面積＝耕地坵塊規劃面積⒉每公頃耕地應負擔農路、水路用地面積＝(重劃後農路、水路用地總面積–原供農路、水路使用之公有及農田水利會所有之農路、水路土地總面積)÷重劃後可分配耕地總面積二、重劃區每公頃耕地應負擔重劃工程費用或抵費地面積㈠重劃前⒈每公頃耕地應負擔重劃各項工程費數額＝(重劃各項工程費總額–政府應分擔之費用)÷重劃前參加分配耕地總面積⒉每公頃耕地應負擔抵費地面積＝每公頃耕地應負擔重劃各項工程費數額÷重劃區每公頃耕地平均地價㈡重劃後⒈每公頃耕地應負擔重劃各項工程費之數額＝(重劃各項工程費用總額–政府應分擔之費用)÷重劃後可分配耕地總面積⒉每公頃耕地負擔抵費地面積＝每公頃耕地應負擔重劃各項工程費之數額÷重劃區每公頃耕地平均地價（第2項）前項第一款、第二款有關重劃前之計算式僅供作業時參考，實際計算負擔時，仍以重劃後之計算式為準。（第3項）受益較低之土地或村莊內土地，其農路、水路及工程費用負擔不適用本條之規定。」⑶第36條：「（第1項）依本條例第23條第2項規定，應公
開標售之土地，其標售底價以各宗土地查定之單位區段地價計算之總價，及其應負擔農路、水路用地地價與工程費用之總和為準。如因未能標出而出售與需要耕地之農民時，其出售價格以原標售之底價為準或參酌該區農地重劃協進會意見定之，其標售或出售之地價超過補償地價部分，應作為重劃區工程改善費用。（第2項）抵費地之標售及其超過抵繳工程費之剩餘款之運用準用前項之規定。」㈡茲就本件爭點分述如下：
⒈原告就系爭土地是否具有請求核發較高比例抵價地之請求
權？而原處分是否為行政處分？⑴按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以
駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。是提起課予義務訴訟者，係因行政機關之違法行政處分而致其權利或法律上利益受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。又所謂當事人適格，係指於具體訴訟中具備為正當當事人之資格而得適法受本案判決者而言。在撤銷訴訟及課與義務訴訟訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能。（最高行政法院86年度判字第1701號判決參照）又所謂行政處分，依訴願法第3條第1項、行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
⑵本件原告以系爭土地所有權人之身分主張系爭土地遭區
段徵收時，因屬業經農地重劃之土地，而向被告請求准予提高發給抵價地之比例。觀諸土地徵收條例第39條及第40條之規範內容可知，土地因實施區段徵收而遭徵收時，土地所有權人得申請發給抵價地，且其比例亦經土地徵收條例明定最低標準，故原告依前開所述，自有在認為其土地屬於核發比例應較高之情況下，請求調整抵價地核發比例之主觀上公權利；而被告就此部分以原處分予以否准之決定，使原告所有之系爭土地所得領取之抵價地比例歸於41%之比例，實已屬於對外直接發生法律效果之單方行為，故合於行政處分之定義，而得為本件爭訟之標的。原告據此循訴願程序而提起課予義務之行政爭訟，自屬適法，被告所辯：原告無請求權及原處分僅為觀念通知云云，均不足為採。
⒉系爭土地是否合於土地徵收條例施行細則第40條第1項所指
之「曾經農地重劃」之規定，而可依前揭內政部土徵審議小組第171次會議之決議而取得46％抵價地之比例？⑴查系爭土地前經被告（改制前桃園縣政府)於59年辦理桃
園市大園農地重劃在案，依卷附上開農地重劃區未參加交換分合保留土地新舊對照清冊及系爭土地之土地登記舊簿所載（參乙證13），系爭土地係屬劃餘土地，且其土地登記第一類謄本亦載明該地為「農地重劃區」之「劃餘地」等節，業如前述。而依内政部109年9月30日台内地字第1090137355號函釋（參乙證14）意旨「（說明
三、……依當時適用之臺灣省政府51年8月18日府民地戌字第10918號令規定，劃餘地乃土地所有權人以耕地代替支付工程費，重劃後由主管機關出售，以償還工程費用；……劃餘地……與一般農地重劃區內，經扣除農水路負擔，重新交換分合後分配予原土地所有權人之農地性質不同，其既未參與農水路用地負擔，字非屬土地徵收條例第39條第2項暨其施行細則第40條所稱曾經農地重劃者之土地。」（參本院卷第92至93頁）可知，劃餘地既係參與農地重劃之土地所有權人以其耕地代替支付參與重劃之工程費用，核與有負擔農水路而導致交換分合後分回土地面積有所限縮之情況有別。則系爭土地依土地徵收條例第39條第2項暨其施行細則第40條第1項之規定，即非屬於申領抵價地時，得依土地徵收條例第39條第2項後段所指之「曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之四十五。」之情形。
⑵原告雖以土地徵收條例施行細則第40條第1項之規定，乃增加法律所無之限制。惟查：
①由土地徵收條例第39條第2項、土地徵收條例施行細則
第40條第1項之規定，以及前述之內政部109年9月30日台內地字第1090137355號函釋（參乙證14）說明二、三略以：「主旨：為貴府請釋土地徵收條例第39條及其施行細則第40條規定所稱『曾經農地重劃者』之適用抵價地比例疑義1案，……說明：……二、按區段徵收之土地，曾經參加農地重劃者，因原有土地已負擔農路、水路用地，且該用地無償登記為直轄市、縣（市）或農田水利會所有者，為示公允，故土地徵收條例第39條第2項但書規定其抵價地比例之夏限得予提高至45%以上，……三、……劃餘地乃土地所有權人以耕地代替支付工程費，……劃餘地……與一般農地重劃區內，經扣除農水路負擔，重新交換分合後分配予原土地所有權人之農地性質不同，其既未參與農水路用地負擔，自非屬土地徵收條例第39條第2項暨其施行細則第40條所稱曾經農地重劃者之土地。」內容，參諸「區段徵收，係國家以公權力強制剝奪或限制被徵收者對於其土地或地上物之權利。被徵收者已承受他人所無承受之特別犧牲，因此，在可能的範圍內，相關法制之設計應充分體諒被徵收者之特別犧牲，給與相當補償，並降低其相對的被剝奪感，促進社會之和諧。關於補償方法，如有限制之規定，該規定須符合憲法比例原則及正當行政程序原則之要求。」（司法院釋字第731號解釋， 黃茂榮 大法官協同意見書內容參照），以及據土地徵收條例第39條之立法院二讀廣泛討論內容：「行政院案：……二、第二項參照平均地權條例第五十四條，規定抵價地佔徵收總面積之比例。侯委員 惠仙 等提案：……二、近年來區段徵收造成地主抗爭不已，此因抵價地總面積發回太少之故，故於第二項明訂抵價地佔總徵收面積之比例。……」、立法院89年1月13日立法院二讀逐條討論內容：「……主席：第三十九條照協商條文通過。」可知，土地徵收條例第39條第2項將曾經農地重劃之土地，其所有權人於遭區段徵收後如不願領取現金補償者，得依法申請發給抵價地，且核發之比例考慮曾經農地重劃之土地因負擔農、水路導致土地面積因而受到限縮之犧牲，故特別調整抵價地核發之比例，使之較未曾將原有土地之部分因負擔農、水路之緣故而無償登記予直轄市、縣（市）或農田水利會所有者較為優惠，以茲補償而達到衡平之目的。
②查系爭土地依前所述，既係原參加農地重劃者以之作
價拍賣取得款項後，用供支付參與農地重劃之工程款之抵費地，又稱作劃餘地，則其與經扣除農、水路負擔，重新交換分合後分配予原土地所有權人之農地性質不同，其記未參與農、水路用地負擔，自與前開規範中為求衡平而為之特別規劃有所未合甚明。原告稱被告曲解該土地徵收條例第39條第2項及土地徵收條例施行細則第40條第1項規定，自屬無據而不足為採。
③又立法機關以法律授權行政機關發布命令為補充規定
時，其授權之「內容」、「目的」、「範圍」應具體明確，命令之內容並應符合母法授權意旨。（司法院大法官釋字第568號、第658號、第710號、第730號、第734號、第765號解釋意旨參照）。另關於授權之明確程度，亦不拘泥於授權條款本身所用的文字，只要仍可由法律整體解釋認定，或可依其整體規定所表明的關聯意義為判斷，足以推知立法者有意授權行政機關以命令為補充時，即符合授權明確性的要求。（司法院大法官會釋字第394號、第426號、第734號、第765號解釋意旨參照）觀諸前揭⒈所述有關土地徵收條例第39條第2項及土地徵收條例施行細則第40條第1項規定之立法理由可知，土地徵收條例施行細則第40條第1項規定關於曾經農地重劃之定義，係合於土地徵收條例39條第2項之立法意旨，亦無增加法律所無限制或逾越法律授權範圍、違背授權明確性原則之問題，附此敘明。
④是本件要無原告所指之被告任意曲解土地徵收條例第3
9條第2項暨土地徵收條例施行細則第40條第1項規定之情形。
⑶原告又以：系爭土地之土地登記謄本上明確記載該土地
係「農地重劃區」，故人民對於該登載事項有值得保護之信賴，不容被告任意曲解，其所為實有違信賴保護原則云云。然查：
①依內政部94年7月27日台内地字第0940010255號函釋（
乙證12，本院卷第83頁）意旨：「……又依土地法第37條第1項規定：『土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。』。鑑此，土地登記係將土地及建築改良物之所有權與他項權利之取得、設定及變更情形記載於登記薄，以確定其權利之歸屬與權利狀態而公示於第三人，即土地法第43條所定之依本法所為之登記，至土地登記簿所有權部之『前次移轉現值或原規定地價』並非上開規定之『所有權與他項權利』，其登載僅為方便稅捐機關核課稅捐之參考資料，並無土地法第43條之適用。」，足徵土地法之信賴登記，係針對所有權或他項權利關係等原登記物權之變動登記而言。系爭土地之土地登記簿謄本標示註記內容，係彰明該土地位於業經農地重劃區域之事實狀態，核非關於因法律行為而產生物權變動之相關事項，亦未涉及所有權或他項權利關係等原登記物權之變動，原告此處關於信賴保護之主張，顯屬誤解土地登記之效力甚明。
②況該土地登記謄本上就系爭土地亦明確記載「劃餘地
」，亦如前述，其已公示該地係屬農地重劃範圍內之劃餘地，則原告於價購系爭土地時，自亦處於得知悉該土地本身之性質乃係經公開標售變價後作為原地主支付參與農地重劃工程費用之用無疑。
③是被告依土地徵收條例施行細則第40條第1項之規定，
認系爭土地非屬經農地重劃，核無破壞其信賴保護原則之情形，原告此處之主張，洵無足採。⑷又系爭土地是否如原告所主張之，已因經公開標售而透
過價格修正其本身之性質而合於有負擔農、水路土地之性質？①依農地重劃條例第11條、第21條、內政部109年9月30
日台內地字第1090137355號函釋及臺灣省政府58年3月24日令（參本院卷第489、491頁）及地政司說明（參本院卷第487頁）意旨可知，農水路之負擔及工程款之負擔係分開計算，公開標售之土地價金則為抵償整個農地開發之成本，目的係為求得財物平衡所計算。故系爭土地於重劃後，即被歸為空地而未分配給原所有權人，而係透過公開標售給他人取得價金來抵付原提供土地人應負擔之工程費。而透過標售公開市場取得該土地之所有權人本身，並未曾參與農、水路的負擔，即未曾因而有特別犧牲之情形存在；而該公開標售之價格，則取決於公開市場上之得標人對土地的預期利益，與是否負擔農、水路無涉，更與重新交換分合後，縮減面積而分配予原土地所有權人之農地性質迥異。
②原告雖以該劃餘地標售之底價依農地重劃條例施行細
則第36條之規定，已在價格上修正了土地之性質而同時參與了農地重劃過程中之農、水路負擔。惟按農地重劃條例施行細則第36條所指乃係農地重劃完成後，在標售劃餘地時，其標售之抵價應考量辦理農地重劃時應負擔之農路、水路及工程費用的總額，該定價係為平衡農地重劃所支出之財務，故將前開因素一併加以考量而訂出標售定價，並非指該劃餘地本身負擔了農路與水路甚明。劃餘地本身僅是抵費地，而與未負擔農、水路而有土地面積犧牲之負擔無關。縱依原告所提出之地價補償歸戶清冊（參本院卷第425頁）所示，系爭土地與鄰地之徵收價格係屬一致，然此係系爭土地之市場上基於對該土地本身價值之評估而計算出之單位面積價格，與系爭土地之所有權人是否曾因負擔農、水路而使其所有權範圍受到限縮一事有別，難據此認定系爭土地具有因負擔農、水路而減少面積之性質。
③故原告此處所述，乃對農地分配原則有所誤解，要無
可採。⒊另關於原告以：被告在辦理系爭區段徵收案時之公聽會資
料曾提及，系爭區段徵收案中有386公頃位在農地重劃區內，政府要增加以此面積為計算的抵價地，原告所有之系爭土地是否算入系爭區段徵收案土地中之「曾經農地重劃」之範圍內，甚至是否原本已列入整體農地重劃土地分配46%抵價地之範圍內，卻遭被告單方予以否准，均有予以釐清之必要；又依據系爭財務評估報告書（參本院卷第271頁至384頁）第三節（參本院卷第324頁）顯示，該已辦竣農地重劃地區，經被告統計土地面積約369.63公頃，但被告就該面積如何計算之疑義，分別主張係路權範圍套繪錯誤、都市計劃使用分區誤植等事由所致，益徵系爭區段徵收案從報內政部核可到最終財務計畫，系爭土地皆列為已辦竣農地重劃之範圍內，被告現在將系爭土地予以剔除在核准發給46%抵價地之範疇，顯有行政恣意之違法。又系爭土地所分配抵價地之比例，其相關計算因子及計算基礎事實如何，被告並未提出完整說明之資料，更未見相關計算公式與方法，其合法性顯有疑義云云。然查：
⑴系爭財務評估報告書之撰寫目的僅為機關內部評估區段
徵收之可行性及必要性資料，業經被告 陳明 在卷，核與常情無違，且依內政部土徵審議小組第171次會議紀錄第二案1.（3）即決議「針對開發範圍內涉有剔除區邊界面積調整、都市計畫圖與地籍圖不一致、國道2號路權範圍套繪錯誤及都市計劃圖使用分區誤植等事項，請桃園市政府重新檢視後，送請本部營建署城鄉發展分署另循都市計劃書變更程序辦理，免再提會討論。未來區段徵收計畫書報核時，應依修正後內容報送徵收範圍。」（參本院卷第245頁）等語可知，該財務評估報告書中之估算尚未臻精確，原告難憑此預估資訊即認定系爭土地係屬於可分配46%抵價地之範疇內。
⑵至公聽會簡報中所引用之內政部審議通過之都市計畫圖
與系爭財務評估報告書之版本不同，導致所匡列地區及範圍土地之農地重劃及非農地重劃面積數據自然不同，惟最終納入農地重劃之面積，仍係以內政部土地徵收審議小組第201次會議審議准予區段徵收後，被告為辦理後續徵收公告作業，於109年5月19日委請轄管蘆竹地政事務所依內政部營建署城鄉發展分署於縣地測設之都市計劃樁為辦理區段徵收範圍邊界逕為分割作業後，始確認區段徵收範圍內各筆土地之地段、地號及面積，再進一步查明農地重劃清冊、保留地清冊及劃餘地等相關資料，並依土地徵收條例施行細則第40條規定作為審認是否曾經農地重劃土地結果之最終認定，亦據被告說明在卷。且查，系爭土地業已列入系爭區段徵收案範圍內，本為兩造所不爭執，僅該土地是否具備得依內政部土徵審議小組第171次會議中關於「本案抵價地比例未經農地重劃區為41%、曾經農地重劃區為46％部分，經核尚符合相關法令規定，財務計畫尚屬可行，准予辦理。」之決議（參本院卷第245頁）內容。而系爭土地是否屬於「曾經農地重劃者」一事，並非透過任何財務評估計畫、公聽會簡報而為決定，而係依據歷年之系爭土地之土地登記舊簿及桃園縣○○○○○○區重劃後土地清冊（參本院卷第87至91頁，以及第235至238頁）及土地登記謄本之記載，再依據土地徵收條例第39條第2項、土地徵收條例施行細則第40條第1項之規定而為認定，而非依據公聽會所提出之簡報、財務評估報告書內之估算記載而為認定甚明。
⑶綜上，原告此部分之主張，亦皆非得用作為有利其認定
之事證甚明。㈢綜據前述，本件原告主張均無可採，而依前開說明可知，系爭土地與一般農地重劃範圍內經扣除農路、水路負擔，再重新交換分合後分配予原土地所有權人之農地性質實有不同，被告以系爭土地係屬農地重劃區中未經負擔農水路之劃餘地，依土地徵收條例施行細則第40條第1項之規定，並非土地徵收條例第39條第2項所指之「曾經農地重劃者」，故依據內政部土徵審議小組第171次會議審議（本院卷第241至245頁）決議，就系爭土地准予核給抵價地比例為41%，並據此以原處分駁回原告關於就系爭土地提高核給抵價地比例為46％之請求，於法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請如訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國111年8月25日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官許麗華
法官梁哲瑋法官林學晴
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書。（須按他造人數附繕本）
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）得不委任律師為訴訟代理人之情形所需要件(一)符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。(二)非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人1.上訴人之配偶、四親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。2.稅務行政事件，具備會計師資格者。3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。是否符合(一)、(二)之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出(二)所示關係之釋明文書影本及委任書。中華民國111年8月25日
書記官劉道文