最高行政法院89年度判字第2853號判決

裁判字號：最高行政法院89年判字第2853號判決

裁判日期：民國89年10月05日

裁判案由：有線電視法

最高行政法院判決八十九年度判字第二八五三號
再審原告行政院新聞局代表人鍾琴再審被告永芳有線電視股份有限公司籌備處代表人甲○○右當事人間因有線電視法事件，再審原告對本院中華民國八十八年七月二十三日八十八年度判字第三一五三號判決提起再審之訴。本院判決如左：
主文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實緣再審被告前經行政院新聞局有線電視審議委員會許可，於彰化縣彰化區籌設經營有線電視系統，由再審原告發給有線籌設局廣字第一一一號有線電視籌設許可證。嗣再審原告認為再審被告未於指定期限內繳交相關文件，又未於限定之期間補正，乃於提經有線電視審議委員會審議決議後，以八十六年九月二十五日（八六）維廣五字第一三四八三號函撤銷該有線電視籌設許可。再審被告不服，循序提起行政訴訟，經本院八十八年度判字第三一五三號判決撤銷原處分及原再訴願決定，再審原告茲認原判決有適用法規顯有錯誤之再審事由，提起再審之訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
再審原告起訴意旨略謂：一、按「有左列各款情形之一者，當事人對於行政法院之判決，得向該院提起再審之訴：一、適用法規顯有錯誤者。．．．」「行政訴訟法第二十四條規定，有民事訴訟法第四百九十六條所列各款情形之一者，當事人對於本院判決，固得提起再審之訴，惟民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款所謂『適用法規顯有錯誤』，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸而言。」行政訴訟法第二十八條、鈞院六十二年判字第六一○號判例著有明文。二、有線電視法已修正為「有線廣播電視法」，於八十八年二月三日經總統令公布施行，依該法訂定之「有線廣播電視法施行細則」亦於同年七月十二日經行政院新聞局以（八八）建廣五字第一○九○七號令修正發布，本案再審被告違法事實及原處分之裁罰，均發生於有線廣播電視法及有線廣播電視法施行細則修正公布施行前，本案應適用修正前之有線電視法及有線電視法施行細則，合先敘明。三、原判決適用法規顯有錯誤，茲臚陳理由如后：㈠有線電視法於八十二年立法通過，正式將有線電視納入管理。為求慎重，該法明定有線電視審議委員會之組織與功能，俾能超然獨立審議有線電視之申設案件；再審原告依行為時有線電視法施行細則第九條第二項之授權，訂定「有線電視系統申請須知」，以便申請人對於申請、審議及籌設等流程有所了解及遵循。行為時有線電視法第二十七條對於有線電視經營區之經營家數，明訂以五家為限，在僧多粥少之情形下，有線電視籌設許可之取得益形不易。再審原告為使取得籌設許可之業者能積極籌設，展現合法經營決心，乃與經濟部協商，對於尚在籌設階段之有線電視系統籌備處，准其於尚未取得營運許可前即得依一般程序先行辦理公司執照，並據以向地方政府申請營利事業登記證；有線電視系統為最低實收資本額二億元之公司，依公司法第一五六條第四項及經濟部七十年二月十四日經（七○）商○五三三五號令規定，其股票應辦理公開發行。再審原告為達成上述目的，遂於行為時有線電視法施行細則第十六條第一項明定「審議委員會為許可籌設有線電視之決議後，由中央主管機關通知申請人限期將左列文件送請查核：公司執照、營利事業登記證或財團法人登記證影本、公司章程或捐助章程。股東名簿及董、監事名冊。其他經中央主管機關指定之文件。」申請人應有繳交前開相關文件之義務，其中股票公開發行核准函即屬再審原告依第三款所指定之文件。至於期間之訂定，係經再審原告審慎評估，並與經濟部、地方政府及財政部證券暨期貨管理委員會等相關機關多次協商，始訂出六個月之期限，此期間之規定，除於發給籌設許可證時當面告知外，並於原告機關所訂定之「有線電視系統申請須知」第十一頁第二十五則及第十二頁第二十九則中有明確說明，並在第二十六頁「籌設階段暨發給執照流程」亦有詳細之流程圖說明，申請人當無不明之理。如其未能於期限內繳交者，依同條第二項規定「申請人未於前項限期內繳交查核之文件或繳交之文件證明有違本法之規定者，中央主管機關經審議委員會決議撤銷其籌設之許可。」為顧及申請人籌設之不易，應給予補正之機會，乃又於同條第三項規定「第一項所繳交之文件不全，中央主管機關得通知其限期補正，逾期不補正者，中央主管機關經審議委員會決議撤銷其籌設之許可。」再審原告為使獲得籌設許可之業者充分了解籌設過程，更巡迴各縣市舉行說明會，除說明籌設之應注意事項外，更再次向業者提醒掌握籌設時程之重要性，否則將遭撤銷籌設許可之命運。依上述規定，辦理公司執照、營利事業登記證、股票公開發行核准函等文件並送請中央主管機關查核，為有線電視系統籌備處於籌設階段之應行辦理事項；其無法辦理完成者，中央主管機關得經審議委員會決議，撤銷其籌設之許可，此為有線電視法施行細則第十六條之立法精神及適用範圍。再審原告所以要求獲籌設許可之有線電視系統限期繳交公司執照、營利事業登記證及股票公開發行核准函等文件，意在促使其積極辦理籌設事宜，以利後續系統網路工程建設之籌設事宜，並期早日將有線電視之管理納入正軌，健全有線電視市場。㈡申請人於獲得籌設許可後，除應辦理公司執照等文件外，並應積極於其獲得籌設許可○○○區○○○○路系統設施之設立及登記，以早日提供民眾有線電視之服務。依有線電視審議委員會審議規則第十二條規定，系統之全部設置時程不得逾三年，再審原告發給之籌設許可證之有效期間亦為三年，而行為時有線電視法第二十五條規定「申請人經許可經營有線電視後，應按許可所指定之地區與期間設立並依法登記；其無法於指定期間設立並依法登記者，應附具理由，向中央主管機關申請展期。」「中央主管機關應就申請展期案件為應否准許之決定。申請展期最長不得逾六個月，並以一次為限。」該條文規範之對象，係指申請人於三年期限內未能完成系統之設立及登記時，得依該條規定向中央主管機關申請展期，此觀諸各有線電視系統於三年籌設期限屆滿未能籌設完成時，均依本條文規定向原告機關申請展期可明。再審被告之籌設許可證有效期間為八十五年九月四日至八十八年九月三日，如其於八十八年九月三日之三年期限屆滿仍無法籌設完成時，始得依行為時有線電視法第二十五條規定申請展期。㈢有線電視之籌設過程，除辦理公司執照等文件外，尚需進行工程網路建設並通過主管機關之查驗，此為籌設許可期限三年應辦理之事項，惟有俟其公司執照等相關文件辦理完成後，方得順利進行工程網路建設。申請人無法於三年之指定期間內在所屬經營地區完成設立並依法登記，固可依行為時有線電視法第二十五條規定，附具理由向原告機關申請展期，已如前述，惟有線電視系統籌備處於經有線電視審議委員會決議許可籌設有線電視後，應依中央主管機關之通知限期將相關必要文件送請查核，則為行為時有線電視法施行細則第十六條所明定。此為其法定所應負之義務，如申請人未於限期內繳交查核之文件或繳交之文件證明有違本法之規定者，依法中央主管機關經審議委員會決議撤銷其籌設之許可；如所繳交之文件不全，經中央主管機關通知其限期補正仍逾期不補正者，中央主管機關亦得經審議委員會決議撤銷其籌設之許可；唯有文件繳交齊全，始得保有其籌設許可繼續籌設，方有於三年期限屆滿時，依有線電視法第二十五條申請展期之權利。換言之，文件繳交齊全與否，為其繼續籌設之先決條件。行為時有線電視法第二十五條及有線電視法施行細則第十六條之規定，所規範之範疇顯不相同，申請人依有線電視法施行細則第十六條將文件繳交齊全後，始有有線電視法第二十五條申請展期之情形；如其文件繳交不全，縱其尚在籌設許可之有效期限之內，依法仍應撤銷其籌設許可，而不生行為時有線電視法第二十五條申請展期之問題。本件被告於八十五年九月四日獲得籌設許可，依法應於六個月內繳交相關文件送請原告機關查核；惟被告無法如期繳交，再審原告乃於八十六年三月十二日以起廣五字第○三二三○號函知再審被告，再給予其六個月之補正期間。此六個月期間之訂定，乃再審原告顧及申請人籌設之不易，再給予之相當期間，再審被告第五梯次獲得籌設許可之業者，再審原告對於第五梯次之業者如有須補正之情形者，均給予六個月之期間，此為行之有年之裁量標準；而在再審原告發給再審被告之補正函說明中亦已明白告知，補正資料未於期限內繳交者，經審議委員會決議，再審原告將撤銷籌設許可。然於八十六年九月二日期限屆滿時，再審被告以八十六年九月一日八六永視籌字第○○六號函補正之資料中，卻仍有公司執照、營利事業登記證及股票公開發行核准函未能繳驗，其顯已違反行為時有線電視法施行細則第十六條第三項規定。再審原告已給予一年之作業期間，其卻仍無法辦妥籌設相關文件，準此，再審原告依據有線電視審議委員會八十六年九月十二日第三十四次會議決議，以八十六年九月二十五日維廣五字第一三四八三號函撤銷其許可，於法並無不合。再審被告於前九月一日之來函中懇請准予再補正，另於九月六日再度來函陳請准予展延補正，原判決稱再審被告於八十六年九月九日向再審原告申請展延六個月乙節，顯與事實未符。況依行為時有線電視法施行細則第十六條第三項規定，繳交之文件不全得否補正，係由中央主管機關依職權通知；行為時有線電視法第二十五條展期之申請，則由申請人自行發動，本件再審被告所涉為行為時有線電視法施行細則第十六條第三項所規範之事項，其自行陳請展延補正，顯於法無據，再審原告依法未予核准，亦屬有據。如依原判決意旨，再審被告經通知限期補正而逾期未補正，仍得再申請展延六個月，則有線電視法施行細則第十六條第三項之規定將形同具文。原判決將籌設許可期限及繳交必要文件期間混為一談，而認籌設許可之有效期限內撤銷籌設許可亦有可議，顯對法規有所誤解。末查，再審原告對於有線電視系統籌設階段辦理文件所需時間，乃依法令明文授權之行政係經審慎評估，並與經濟部、地方政府及財政部證券暨期貨管理委員會等相關機關多次協商，方訂出六個月之繳交期限；而在實際作業上，再審原告顧及其籌設之不易，又再給予六個月之補正時間，標準不能不謂寬鬆。申請人如按部就班逐一辦理，應無時間不足、辦理不及之虞。且經再審原告向財政部證券暨期貨管理委員會洽詢後表示，公司申請上市、上櫃確需費時較長，然公司申請股票公開發行，其審查時間則僅需五至七個工作日，原判決所稱股票公開發行核准函之申請發給費時較長，恐有誤會。事實上已有一百一十一家之有線電視系統籌備處依此程序，順利完成各項文件之辦理，同時前已有四十七家有線電視系統籌備處因無法於期限內繳交文件，而經再審原告依法撤銷其籌設許可，併此說明。綜右所陳，原判決確有適用法規顯有錯誤之情事，請判決廢棄之。再審被告答辯意旨略謂：一、「法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規顯錯誤，而據為再審理由」，「對原判決所持法律上之見解有所爭辯，尚難謂為適用法規顯有錯誤」。鈞院六十二年判字第六一○號判例及六十一年裁字一五三號判例明文可綦。二、本件再審原告不服，原判決提起再審之訴，按其狀陳各節，均屬對原判決所持法律上見解之爭辯。其略謂：行為時有線電視法施行細則第十六條第三項規定，繳交之文件不全得否補正，係由中央主管機關依職權通知，本件再審被告所涉行為時有線電視法施行細則第十六條第三項所規範之事項，其自行陳請展延補正，顯然於法無據，再審原告依法未予核准亦屬有據。如依原判決意旨，再審被告依原告機關通知限期補正而逾期未補正，仍得再向原告機關申請展延六個月，則有線電視法施行細則第十六條第三項之規定將形同具文。原判決將籌設許可期限及繳交必要文件期限混為一談，顯對法規有所誤解等語。顯係對原判決所持法律上之見解有所爭辯，揆上述判例，尚難謂適用法規顯有錯誤，其遽行提起再審之訴，難認為合法，應予駁回。三、參諸有線電視法施行細則之母法即有線電視法第二十五條規定「申請人經許可經營有線電視後，應按許可所指定之地區與期間設立並依法登記；其無法於指定期間設立並依法登記者，應附具理由，向中央主管機關申請展期。」「中央主管機關應就申請展期案件為應否准許之決定。申請展期最長不得逾六個月，並以一次為限」，尚且准申請人於三年期限內未能完成系統之設立及登記時，得依該條規定向中央主管機關申請展期，即知有線電視法立法精神應重在促使政府協助輔導有線電視業者順利籌設，而免資源浪費，並平衡區域內公平競爭。再者，上述依限應繳交之文件中以「全區系統設置管線所行經道路及舖設方式之說明」在技術及準備作業上，因所涉繁雜最為耗費時日，益且最為困難。再審被告端為提出「全區系統設置管線所行道路及舖設方式之說明」，即已耗費近半年時間委託專家及學者進行評估、規劃與設計，並投入鉅額人力、物力準備作業，始能取得，而其取得，適足證明再審被告確有能力經營有線電視。如果未考量再審被告上述已投入籌設過程之人、物力損耗及艱辛，概以再審被告未依限繳交公司執照、營利事業登記及股票公開發行核准函等文件，即謂逾期不補正，實與立法精神有違。而揆再審被告所以未依限繳交，實因申請公司執照前，經濟部不定期之驗資抽查程序，致使申請作業耽擱而拖延。惟此等應繳交之公司執照、營利事業登記證及股票公開發行核准函，均屬確實可得補正之文件，只要再審原告准予展期，必能補正，而再審被告亦已於八十六年九月一日及六日先後請求准予展延補正。故原審判決斟酌上情，認為再審原告所謂「逾期不補正」之見解，有待斟酌，乃撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，其法律見解於法並無違誤。四、實者，再審被告公司籌備處既於八十五年九月四日經行政院新聞局有線電視審議委員會為許可籌設有線電視之決議，取得行政院新聞局有線電視籌設許可證，其有效期間為自民國八十五年九月四日起至八十八年九月三日止計三年，則政府基於輔導有線電視業順利籌設及普及兼顧老百姓權益之立場，自應於上開有效期間內多方鼓勵取得許可證之原告順利營運，方符立法之原意，且再審被告公司籌備處對於八十六年九月二日尚欠公司營利事業登記證，公司執照及股票公司發行核准函之原由，業於八十六年九月六日敘明理由，向行政院新聞局廣電處提出陳情，乃再審原告機關竟置再審被告上開陳情於不顧，即遽而撤銷原告公司籌設之許可，於法未洽，於情於理，均有未當。再者，政府鼓勵民間籌設有線電視台，且為避免區域內獨佔收視市場，因此同時核准二家以上籌設許可的情況之下，再審被告亦極力配合有關規定辦理，但因再審被告公開發行股票核准之程序及準備文件較繁多，且時間需數月才能辦妥，加上再審被告內部承辦人員不諳有關規定，不知公開發行需時數月，因此延誤核准文件，再審被告業於陳情及訴訟時，敘明理由，並表歉意，並請量情予以重新審核，其中雖有瑕疵，但應不致構成撤銷籌設許可之要件，區域性之收視戶亦極希望有多家有線電視台可供選擇，因市場收視戶之需求，若有數家以上的競爭，俾能提供高品質之收視，再審被告公司屬彰化縣彰化區核准籌設許可之有線電視公司，倘因此被撤銷籌設許可，形成僅有北彰化有線電視籌備處一家獨佔收視市場，與有線電視法鼓勵多家經營之立意顯然有違。其結果，勢必無法提高收視品質，亦將使彰化縣北彰化區內收視戶有許多的抱怨。故為平衡地方公平競爭，再審原告對已核准籌設許可之有線電視公司有關規定，實應有寬限之餘地。其答辯書亦坦承：「．．．籌設許可需經撰寫營運計劃書及面談等程序，並經有線電視審議委員會決議後始發給有線電視籌設許可證，籌設許可之取得可謂不易，況有線電視之經營為資本額至少二億元之企業重大投資．．．」，其僅因再審被告短缺上開三文件，即撤銷籌設之許可，程序及理由亦有未當。五、綜上所述，原判決撤銷再訴願決定、訴願決定及原處分，並無適用法規錯誤情形，再審原告遽行提起再審之訴，顯非合法，懇請鈞院予以駁回。
理由按八十九年六月七日修正公布，八十九年七月一日施行之行政訴訟法施行法第三條規定，新法（八十七年十月二十八日修正公布之行政訴訟法）施行前已確定裁判之再審，其再審事由，依新法之規定。而依新法第二百七十三條第一項第一款規定之再審事由為「適用法規顯有錯誤」，與修正前之行政訴訟法第二十八條第一款「適用法規顯有錯誤」相同，係指原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規相違背，或與解釋判例有所牴觸者而言，至於法律上見解之歧異，再審原告對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，自不得據為再審之理由。次按申請經營有線電視經許可後，應按許可所指定之期間設立並依法登記；其無法於指定期間設立並依法登記者，應申准展期。違反之者，撤銷其許可。觀行為時有線電視法第二十五條、第六十二條第三款規定殊明。已獲許可經營有線電視者，自許可時起迄設立並依法登記時止，須經各種系統工程、轉線網路、分配線網等籌設階段，籌設完成經查驗合格發給執照始得營業。各籌設階段之行為時限，通觀同法全文，並未另有規定，自僅須於許可指定之期間完成，即無因期間之違反而受撤銷許可之餘地。行為時有線電視法施行細則依行為時有線電視法第七十條規定訂定，固有法律之授權；惟其第十六條規定：「審議委員會為許可籌設有線電視之決議後，由中央主管機關通知申請人限期將左列文件送請查核：合法取得土地及建築物所有權或使用權之證明文件影本。公司執照、營利事業登記證或財團法人登記證影本、公司章程或捐助章程。股東名簿及董、監事名冊。其他經中央主管機關指定之文件。申請人未於前項限期內繳交查核之文件或繳交之文件證明有違本法之規定者，中央主管機關經審議委員會決議撤銷其籌設之許可。第一項所繳交之文件不全，中央主管機關得通知其限期補正，逾期不補正者，中央主管機關經審議委員會決議撤銷其籌設之許可。」關於未於限期內繳交文件，或經通知限期補正，逾期未補正者，由中央主管機關經審議委員會決議撤銷其籌設之許可部分，對於逾期後補正，仍可於指定期間完成設立及依法登記者而言，顯係另加法律所無之期間限制，有違行為時有線電視法第二十五條、第六十二條第三款規定之意旨（修正後有線廣播電視法第二十九條已明文規定並應於指定之期間繳交必要文件，文件不合得補正者，主管機關應通知限期補正。違反之者，依同法第六十九條第四款規定，撤銷籌設許可）。本件再審被告原申准再審原告核發有線電視籌設許可證，指定期間自八十五年九月四日起迄八十八年九月三日止。再審原告嗣依行為時有線電視法施行細則第十六條第一項及第三項規定通知再審被告於六個月內繳交有關文件，再審被告於八十六年二月二十八日檢送其合法取得土地及建築物所有權狀、使用執照影本、房屋使用同意書、公司章程、董監事名冊、經濟部設立登記事項卡，再審原告於八十六年三月十二日以（八六）起廣五字第○三二三○號函通知再審被告，以經查尚有公司執照、營利事業登記證及股票公開發行核准函等影本、經理人名冊、全區系統設置管線所行經道路及鋪設方式之說明等資料缺件，又其股東名冊、董監事名冊及經濟部登記事項卡應補正，除全區系統設置管線所行經道路及鋪設方式之說明應於八十六年三月二十八日前寄達外，其餘補正文件應於八十六年九月二日前送達。再審被告乃於八十六年九月一日檢送公司股東名冊、董監事名冊、經濟部公司設立登記事項卡影本、公司章程、經理人名冊，尚有公司執照、營利事業登記證及股票公開發行核准函影本則未檢齊，再審原告認其未依限期補正，旋經有線電視審議委員會會議決議，撤銷再審被告之有線電視籌設許可。再審被告循序提起行政訴訟，原判決以再審被告固未遵再審原告限期補正公司執照、營利事業登記證及股票公開發行核准函，惟各該文件，係再審原告依行為時有線電視法施行細則第十六條第一項第三款指定者，再審被告未補正所逾之期限八十六年九月，尚在籌設許可指定之有效期間即八十八年九月三日前，再審原告無視該有效期間之存在遽撤銷原籌設許可，即有可議，原再訴願決定均未詳酌，俱有疏漏等由，遂撤銷原處分及原再訴願決定。經核尚無不合。查原判決理由指出再審原告依行為時有線電視法施行細則第十六條第三項撤銷籌設許可，與籌設許可之有效期間不合而有可議，意指該施行細則所定逾補正期限未補正撤銷籌設許可之內容，與母法第二十五條規定應按籌設許可指定之期間完成設立並依法登記，如無法完成尚可展期之意旨不符，因而不予適用，認原處分依該細則而撤銷籌設許可為違法。揆諸首開說明，洵無不合。再審原告茲指該施行細則乃繳交必要文件之規定，與籌設許可期限不同，原判決混為一談，適用法規有誤云云。然按母法已定有籌設之期間，其施行細則另訂有主管機關得定繳交文件之期限，使違反者即受撤銷籌設許可之處分，何異縮短母法所定之籌設期間，尤以本案原許可籌設之期間至八十八年九月三日止，再審原告於八十六年九月二十五日即撤銷原籌設許可，縮短原籌設期間達二年之多，豈是母法所定籌設期間之本意。是再審原告所指，無非其一己之法律上歧異見解，按諸首揭說明，難據為再審理由。
據上論結，本件再審之訴為無再審理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第二百七十八條第二項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年十月五日
最高行政法院第一庭
審判長法官蔡進田
法官黃合文法官鄭淑貞法官黃璽君法官廖宏明右正本證明與原本無異
法院書記官邱彰德中華民國八十九年十月七日