裁判字號：臺中高等行政法院97年訴字第59號判決
裁判日期：民國97年07月02日
裁判案由：土地徵收
臺中高等行政法院判決
97年度訴字第00059號原告甲○
乙○○共同訴訟代理人 何志揚 律師被告內政部代表人丙○○訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國96年5月2日院臺訴字第0960084707號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件被告代表人原為 李逸洋 ，於本院審理中變更為丙○○，並聲明承受訴訟，核無不原合，應予准許，合先敘明。
（二）關於原告乙○○是否為適格當事人之判斷：按「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。」、「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」、「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」、「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。」土地徵收條例第5條第1項前段、第21條第1項、第18條第1項及22條第1項前段分別定有明文。
次按行政訴訟法第4條第1項規定，係以因行政機關之違法行政處分，致權利或法律上之利益受損害之相對人及其他利害關係人，始為得提起撤銷訴訟之適格當事人。而所謂利害關係人，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。經查，本件原告乙○○所有門牌號碼彰化縣○○鄉○○路○○○號未辦理保存登記之地上物及農作改良物，坐落於原告甲○所有位於彰化縣○○鄉○○段打簾小段148-7、148-17、148-16地號土地上，原處分徵收同地段148-16、148-17地號土地，則依前揭法條規定，原告乙○○所有之上開地上物及農作改良物必須連同土地一併徵收，且於補償費發給完竣時，其使用被徵收土地之權利及土地改良物所有權均終止消滅，此即為何土地徵收條例第18條第1項規定主管機關應書面通知土地改良物所有權人，並讓其有機會依同法第22條第1項規定提出異議。是本件核准系爭土地之徵收，原告乙○○法律上之權利或利益顯受有影響，自屬利害關係人，而得為本件訴訟之適格原告。
二、事實概要：緣彰化縣田尾鄉公所為辦理民國（下同）00年生活圈道路系統建設計畫－田尾園藝特定區外環（Ⅱ-1）道路工程，需用彰化縣○○鄉○○段打簾小段142-15地號等14筆土地，面積0.2185公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告以95年10月24日台內地字第0950168679號函核准徵收，並一併徵收其土地改良物，交由彰化縣政府於95年11月8日以府地權字第0000000000A號公告，並函通知各所有權人。而原告甲○所有之彰化縣○○鄉○○段打簾小段144-17、148-16、148-17地號等3筆土地位在徵收用地範圍內（以下稱系爭土地），其中148-16、148-17地號等2筆土地上有原告乙○○所有門牌號碼彰化縣○○鄉○○路○○○號未辦理保存登記之地上物及農作改良物。原告等不服被告上開核准徵收處分，提起訴願，遭決定將原告甲○部分駁回；原告乙○○部分不受理，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：被告變更對於系爭土地取得方式，有違信賴保護原則及比例原則：㈠被告明知彰化縣政府於70年3月3日發布「田尾園○○○區○○路花園）計畫」，劃設20M寬之Ⅱ-1號道路，總長度4450M，為公路花園之外環道路，而將其中同地段148、148-1、148-2、148-6地號土地編定○住○區○○○段148-3、148-7地號編定為道路預定地（其中148-3及148-7地號土地目前登記為原告甲○所有，經原處分機關逕為分割為148-3、148-7、148-16、148-17地號等4筆土地編定為道路用地），依據彰化縣田尾鄉公所95年10月11日核發之彰化縣田尾鄉公所都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書上所載，固然均為道路用地（公共設施保留地），但其中同地段148-3、148-7地號土地於彰化縣政府86年7月26日公告實施之田尾園○○○區○○路計畫）第二次通盤檢討係納入市地重劃範圍，也就是部分同地段148-3、148-7地號土地未來取得方式係以市地重劃方式為之（此即原告之信賴基礎），以致原告等投入大批人力、金錢深植經營，原告乙○○並在系爭同地段148-7地號土地上搭建地上物做為農業使用及種植農作改良物。原告乙○○固然在同地段148-7地號土地逕為分割前知悉該土地將來如需地機關取得後係供道路使用，然由於用地取得是以市地重劃方式為之，因此由於市地重劃係以土地所有權人必須自願以土地參加重劃後得換取其他土地，此程序相當耗費時間短時間不可能完成，方才願意耗費金錢興建地上物，此即原告乙○○之信賴表現。對於原告甲○而言，倘若依據田尾園○○○區○○路計劃）20M之Ⅱ-1號道路總長度4450M，其中北側約10米寬道路土地（即同地段148-7、148-3地號土地）依市地重劃方式辦理市○○○○○道路用地，地主可望分配百分之50比率取回土地，若被告依一般徵收取得道路用地，地主僅可受領低於市價10分之1之低廉價金補償。然而，彰化縣政府居然復於
96年8月22日公告實施變更田尾園○○○區○○路計畫）第三次通盤檢討，將其中同地段148-7、148-3地號土地逕為分割為148-3、148-7、148-16、148-17地號4筆土地，並將其中同地段148-7、148-3地號土地原取得方式為市地重劃變更為全部徵收（此即行政機關欲去除信賴基礎）。因此，觀諸最高行政法院92年判字第449號判決意旨，原告基於信賴投入大批人力及金錢深植於經營上開遭徵收之同地段148-7地號土地興建地上物做為農業使用，而彰化縣政府竟又事後於第三次通盤檢討時變更用地取得方式，以致原告乙○○之地上物必須馬上被徵收拆除及原告甲○土地補償權益受損，顯已違反信賴保護原則，因此所為之徵收處分自屬違法且具重大瑕疵。㈡再「行政行為，應依下列原則為之：採取之方法應有助於目的之達成。有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」行政程序法第7條定有明定。系爭同地段148-7、148-3地號土地既然於彰化縣政府86年7月26日「田尾園藝特定區計畫」都市計劃第二次通盤檢討時編定為道路預定地（部分公共設施保留地），且未來取得方式為市地重劃並經被告核定，詎料彰化縣政府都市計劃委員會於96年5月10日第174次會議竟又將系爭同地段148-16、148-17地號土地（即南側道路Ⅱ-1-20M道路），原以市地重劃取得之方式調整變更為一般徵收，經報請被告以96年6月26日第661次會議第8案審議核定通過。惟系爭土地要供作道路使用，以市地重劃方式或是以一般徵收方式取得，均可達到上開目的，並無以徵收方式取得系爭土地之當然必要性，況如以市地重劃方式取得系爭土地對原告等2人而言損害顯然較小。準此，被告並未考量上開情形，片面不顧原告等之異議，強行以一般徵收方式取得系爭土地，顯然有違比例原則，故原處分自屬違法且具重大瑕疵等情。並聲明求為判決撤銷原處分關於對原告甲○所有坐落彰化縣○○鄉○○段打簾小段144-17、148-16、148-17地號等3筆土地徵收之處分及訴願決定。
四、被告則以：㈠本件彰化縣田尾鄉公所為辦理00年生活圈道路系統建設計畫-田尾園藝特定區外環（II-1）道路工程需要，申請徵收彰化縣○○鄉○○段打簾小段142-15地號等14筆土地，合計面積0.218500公頃，並一併徵收其土地改良物，乃依土地徵收條例第13條之規定，檢具徵收計畫書、圖，經被告土地徵收審議委員會第152次會議決議通過，以95年10月24日台內地字第0950168679號函核准徵收，案內土地經都市計畫編為計畫道路，使用限制為道路使用（徵收計畫書內附無妨礙都市計畫證明書可稽）。經彰化縣政府95年11月8日府地權字第0000000000A號公告徵收，公告期間自95年11月13日起至95年12月13日止，該府於95年11月8日以府地權字第0000000000B號函通知案內所有權人，並以95年12月6日府地權字第0000000000B號函通知土地所有權人於95年12月18日領取補償費在案，於法尚無不合。㈡依97年4月10日準備程序時，彰化縣政府所陳田尾園藝特地區計畫歷次都市計畫通盤檢討情形說明，原告所爭執之前揭土地，自70年該計畫公告施行後即為都市○○○道路用地，嗣經78年之第一次通盤檢討、86年之第二次通盤檢討、96年之第三次通盤檢討，亦均為道路用地，則被告95年10月24日台內地字第0950168679號函核准徵收前揭148-16、148-17地號土地（徵收計畫書內附無妨礙都市計證明書可稽），於法自無不合。㈢至原告爭執同段打簾小段148-3、148-7地號部分，按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定；又按司法院釋字148號、第156號解釋之意旨，有關變更都市計畫，如係通盤檢討所作之必要變更，人民不得對之提起行政訴訟（最高行政法院93年裁字第1502號裁定參照）。況被告前揭95年10月24日核准徵收之處分並不包含前揭同段打簾小段148-3、148-7地號土地，原告就此部分之主張，應屬無據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：
（一）本件原告係請求撤銷被告對原告甲○所有坐落彰化縣○○鄉○○段打簾小段144-17、148-16、148-17地號等3筆土地之徵收處分，而同段148-3、148-7地號編定為道路預定地，經被告機關逕為分割為148-3、148-7、148-16、148-17地號等4筆土地仍編定為道路用地，而上開148-3、148-7地號土地彰化縣田尾鄉-田尾園藝特定區，於86年7月26日第二次通盤檢討時係計畫納入以市地重劃方式辦理，至96年之第三次通盤檢討時，始將該二筆土地排除於市地重劃之範圍外，並逕為分割後，將系爭土地為本件之徵收等事實，為兩造所不爭。
（二）彰化縣政府變更田尾園藝特定區計畫第三次通盤檢討，係為配合田尾鄉公所II-1號道路徵收開闢計畫，乃將市地重劃西側及南側邊界由道路中心線向內調整至前開道路東側與北側境界線。而該變更案先行報內政部審議之理由，係因田尾鄉公所已將II-1號20米道路納入內政部營建署「生活圈道路系統建設計畫」，並編列相關補助經費，但因部分道路用地屬原市地重劃範圍內（包括本件系爭土地），無法編列用地徵收及工程補助經費，彰化縣政府為使II-1號道路早日整體開闢完成，乃於變更田尾園藝特定區計畫第三次通盤檢討時，將前開道路用地排除於市地重劃範圍之外，以利以一般徵收方式儘速完成用地取得，有卷附彰化縣政府田尾園藝特定區計畫歷次都市計畫通盤檢討情形說明在卷可稽（見本院卷第79頁）。是本件系爭彰化縣○○鄉○○段打簾小段148-3、148-7地號土地，係因上開原因而被排除於市地重劃之範圍，並經逕為分割後，由彰化縣政府都市計劃委員會於96年5月10日第174次會議竟又將系爭同地段148-16、148-17地號土地（即南側道路Ⅱ-1-20M道路），報經被告核定徵收。
（三）按「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」為都市計畫法第48條所規定。是依都市計畫法指定之公共設施保留地，該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所，自得依法定程序選擇或將原擬以市地重劃方式取得之公共設施保留地，以一般徵收之方式取得。
（四）原告雖主張前開148-3、148-7地號土地，彰化縣政府於86年7月26日公告之田尾園○○○區○○路計畫）第二次通盤檢討，係納入市地重劃之範圍，原告以此為信賴基礎作為其主張信賴護之依據，另原告以因有此一事實，致其等投入大批人力、金錢深植經營，原告乙○○並在系爭同地段148-7地號土地上搭建地上物做為農業使用及種植農作改良物，認原告應有信賴保護原則之適用。然本件系爭土地彰化縣政府於田尾園○○○區○○路計畫）第二次通盤檢討時，即為道路預定地，該等土地既經都市○○○○道路預定用地，不問地方政府將來係以市地重劃之方式或以一般徵收之方式取得，其上之地上物均應拆除，此一事實，為原告所知悉，是原告等對於如地方政府有開闢上開系爭土地所在之道路時，該等土地上所搭建地上物及農作改良物，應依規定拆除或搬遷，即為原告等所得預見。依此，尚難認原屬道路預定地之系爭土地曾經納入市地重劃之範圍，認原告得以此為信賴基礎，據為信賴保護原則適用之主張。況系爭土地以一般徵收方式取得，對該被徵收土地上之合法地上物，亦應依法予一併徵收，給予補償。從而，以本件之情形，尚難認原告有得主張信賴保護之適用。
（五）再者，縱認原告得主張信賴保護，因被告核准徵收之土地係供開闢道路使用，基於公益之考量，對原告予以保護，亦僅生是否應予賠償問題，尚不能認本件徵收因此為違法，應予撤銷。又依前開明，彰化縣政府於田尾園藝特定區計畫第三次通盤檢討時，將前開道路用地（包含本件系爭土地）排除於市地重劃範圍之外，係因本件系爭土地為為獲取補助經費所開闢道路之一部分，為儘速完成該道路用地之取得，因客觀上以一般徵收方式取得土地，較為單純，有助於開闢道路土地之取得。此以公益為目的之考量，較原告所主張可能造成之財產上損失重要，自難認彰化縣政府於田尾園藝特定區計畫第三次通盤檢討，所為將本件系爭土地排除於市地重劃範圍之外，並以一般徵收之方式，取得道路用地，有不合比例原則之情事，亦與行政程序法第7條之規定無違。
六、綜上所述，被告對原告甲○所有坐落彰化縣○○鄉○○段打簾小段144-17、148-16、148-17地號等3筆土地所為核准徵收之處分，尚難認有違誤，訴願決定對原告甲○部分訴願予以駁回，亦無不合，至訴願決定對原告乙○○部分為不受理之決定，雖有未洽，然其結果則無不同。從而，原告訴請撤銷原處分關於對原告甲○所有坐落彰化縣○○鄉○○段打簾小段144-17、148-16、148-17地號等3筆土地徵收之處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。此外，兩造本件其餘之主張及舉證，經核均不足以影響本件判決之結果，爰不另一一指陳，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1段前段，判決如主文。
中華民國97年7月2日
臺中高等行政法院第四庭
審判長法官沈應南
法官莊金昌法官許武峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年7月2日
書記官廖倩慧