裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第495號判決
裁判日期：民國97年11月05日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00495號原告甲○○被告嘉義縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人 陳振榮 律師
蔡碧仲 律師上1人之複代理人 陳怡禎 律師上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告嘉義縣政府為辦理縣道157線朴子至蒜頭道路拓寬危險路段改善工程，報奉內政部民國95年12月1日台內地字第0950189320號函核准徵收嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段377-2地號等4筆土地，合計面積0.056862公頃，被告嘉義縣政府旋以95年12月28日府地權字第0950173228號公告徵收，公告期間自95年12月29日起至96年1月28日止。原告以其向臺灣省嘉南農田水利會（下稱嘉南農田水利會）立有切結書，在該會所有坐落嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段377-2及377-6地號土地上架設橋涵（版橋）供通行使用，竟未予徵收補償，乃於96年6月29日向被告嘉義縣政府提出陳情書，請求徵收補償。被告嘉義縣政府以96年7月10日府交企字第0960094564號函復原告略以：「．．．說明：．．．2、經查本案原土地所有權人為嘉南農田水利會，該版橋賠償問題依95年5月23日（誤載為85年5月23日）協調會議紀錄；略以依『使用臺灣省嘉南農田水利會水利建造物切結書』第8條所定，本會如為財產處分時，原版橋用戶使用之版橋需無條件任由本會處理，自無賠償問題．．．。故係屬私權行為請逕洽原申請單位協商。3、本案版橋為水利設施一部分，經施工闢建後將回復原有使用功能，且依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例規定不予補償。」原告不服，提起訴願，經遭駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告之主張略以：
（一）原告於84年間，欲興建房屋之土地（即嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段208之11至20地號及同段208地號之土地）與可通行之道路（縣道157線）間，有嘉南農田水利會所有之大排水溝（即同小段377地號土地，嗣分割成377、377之2及377之3地號），使原告欲興建之房屋無法出入道路，原告乃於84年間向嘉南農田水利會申請在該大排水溝上架設橋涵，該農田水利會核准原告自行設計、自行施工橋涵，供通路之使用，有原告所簽之切結書、水利建造物申請書、農田水利會核准之使用同意書、通知原告繳納使用費之書函、嘉義縣朴子地政事務所核發之地價證明書可查。且原告設計橋涵繪製設計圖（含材料種類及數量、形狀）後，經過嘉南農田水利會審核通過進行施工，並將原始設計圖面委由佑興土木技師事務所進行估價，工程費用為新台幣（下同）5,124,478元。另原告施工後該橋涵上方均由原告停放車輛及通行之用，非供民眾通行之使用。
（二）95年間，被告嘉義縣政府因辦理「縣道157線朴子至蒜頭道路拓寬危險路段改善工程」，欲使用嘉南農田水利會之上開土地作為道路用地，拆除原告施作之該橋涵，影響原告個人使用之土地範圍，原告要求應就該橋涵進行徵收，被告嘉義縣政府拒不列入徵收範圍，僅徵收該橋涵所屬之土地，其餘土地仍繼續使用，卻拒不徵收，更不願給付該橋涵之補償金，原告多次對被告嘉義縣政府提出陳情，被告嘉義縣政府均拒絕，另一被告嘉義縣交通局（係指備位之訴部分）96年6月5日以公權力強制拆除版橋，造成原告除原本空間無法利用外，出資興建之版橋亦無端遭拆除，受有相當大之損失。
（三）被告嘉義縣政府辯稱本件須有徵收處分，認為應由原告先提出課予義務訴訟始可進行補償云云，然原告本來要求被告嘉義縣政府對於橋涵（版橋）進行徵收而提起訴願，然遭訴願機關內政部以「公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法請求權」駁回原告之訴願，因此，並非原告不提起課予義務之訴，乃原告無請求公家機關徵收之權，自無從提出課予被告進行徵收義務之訴。
（四）按土地法第215條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。．．．。」土地徵收條例第5條規定：「徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。．．．。」可知被告嘉義縣政府為徵收上開土地處分時，該徵收處分之效力已及於土地改良物，該土地上之土地改良物自屬徵收範圍，系爭橋涵（版橋）屬於土地改良物，被告嘉義縣政府自不得拒絕給付原告橋涵（版橋）之徵收補償金，否則，上述條文即成具文。
（五）系爭橋涵（版橋）乃鋼筋混凝土所搭建，結構相當堅固，其上可以停車及供通行之使用，因此，並非嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例所指之「室外排水涵管之相關設施」，故被告嘉義縣政府引用該條文所指排水涵管內容與本件版橋不同，自不得據此拒絕給付。再者，土地徵收條例第5條第1項第5款及土地法第215條第1項第1款規定：「其他法律另有規定者，不需徵收建築改良物。」需有法源位階屬於「法律」始屬之，依據中央法規標準法第4條規定法律應經立法院通過總統公佈，然嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例為地方自治機關所通過之法規，非屬法律，自不得引用非法律之規定認定屬於但書之範圍，故被告嘉義縣政府以該自治條例規定符合上述但書規定，顯然不可採。
（六）被告嘉義縣政府辯稱原告84年間與該農田水利會所簽切結書約定：「架設橋涵，將來如農田水利會為財產處分時，任由農田水利會處理。」而認為無須將橋涵（版橋）列入補償云云。惟查：被告嘉義縣政府所為主動徵收行為，乃公法強制徵收行為，與農田水利會為「財產處分」有所不同，不適用該切結書之約定；況且，該約定乃原告與該農田水利會之約定，基於契約相對性原則，並無拘束他人之效力，被告嘉義縣政府不得據此為有利之主張。且系爭橋涵乃建築法第7條雜項工作物，原告對於橋涵有所有權，依據嘉南農田水利會95年11月3日嘉南管字第0950012427號函對於橋涵亦認為屬於「私有」地上物，「有關拆除版橋理賠費事宜，請逕向道路拓寬主辦機關（即被告）辦理」，足認嘉南農田水利會亦肯認原告對於該橋涵具有正當權益，應向被告嘉義縣政府請求賠償費，故嘉南農田水利會並不認為土地徵收會適用上開切結書約定，使原告無法請求賠償，被告嘉義縣政府單方面解釋該切結書內容，令人無法理解。又依據該農田水利會84年9月12日84嘉南管字第19060號函說明2應繳納費用明細之「使用費」，乃以20基數（即20年）計算，應認為該農田水利會允諾給原告使用20年（至104年），自無可能於104年前將土地為財產處分，今被告乃進行公權力之強制徵收，並非切結書所指之「農田水利會進行財產處分」，原告無受該條款拘束之必要。
（七）依據土地徵收條例第31條第1項規定，建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之，及嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第3條第3項規定，補償金額應參照市價辦理，原告所興建之橋涵應屬建築法第7條「雜項工作物」之範疇，原告所委請佑興土木技師事務所估價工程費用5,124,478元，即屬被告嘉義縣政府應給予之補償金等語，資為爭執，乃以先位聲明請求判決被告嘉義縣政府應給付原告550萬元及自被告嘉義縣政府收受起訴狀繕本翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。
三、被告嘉義縣政府則以：
甲、程序方面：
（一）提起一般給付之訴請求金錢給付，必須是以該訴訟可「直接」行使一給付請求權時始可，如依其所依據實體法之規定，尚須先由行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴前，應先提起課以義務之訴，請求作成該核定之行政處分，其未先行提起課以義務之訴，請求行政機關作成核定其給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，自非法之所許（最高行政法院91年度裁字第722號裁定參照）。
（二）再者，徵收土地應發給補償費，其補償費項目為補償地價補償費、遷移費或其他補償費，均須經行政主管機關作成補償特定金額之行政處分，應受補償人始基此補償處分而得請求給付，若無補償處分存在，即無請求給付特定金額補償費之權，逕以一般給付訴訟請求給付，自非所許。綜上，原告提起本件一般給付訴訟，因欠缺法律基礎，依行政訴訟法第107條第3項規定，原告起訴不合法，應予駁回。
乙、實體方面：
（一）按土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，故只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序；土地徵收之法律關係，原則上僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。需用土地人是指基於公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人，一般人民尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動徵收之權利。再者，按徵收土地時，其改良物應一併徵收。又土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定之。土地法第215條第1項前段及第241條分別定有明文。故土地改良物補償費之發放，亦以該土地改良物之徵收為前提。換言之，土地徵收核准後始有補償可言，如徵收處分尚未合法生效，自不生請求補償之問題。
（二）被告嘉義縣政府為辦理「縣道157線朴子至蒜頭道路拓寬危險路段改善工程」，報奉內政部95年12月1日台內地字第0950189320號函核准徵收嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段377-2地號等4筆土地，合計面積0.056862公頃，被告嘉義縣政府旋據以95年12月28日府地權字第0950173228號公告徵收，公告期間自95年12月29日起至96年1月28日止，該公告30天業已期滿確定在案，並通知該土地所有權人即嘉南農田水利會於96年1月31日已領取補償費。系爭系爭版橋位於朴子市○○○段雙溪小段377地號（徵收分割377-2地號）及377-1地號（徵收分割377-6地號）上，係原告於84年間向水利會申請建築使用而架設，被告嘉義縣政府依法並未一併徵收系爭版橋，且報內政部核准在案。本件原告於請求徵收未經有權核准機關核准前，即尚無有效之徵收處分存在，故原告請求被告嘉義縣政府給付系爭版橋之補償金，自於法無據。
（三）再者，依嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例第2條規定：「下列建築物適用本自治條例予以補償：1、實施區域計畫地區非都市土地編定前及實施都市計畫以外地區建築物管理辦法施行前之建築物。2、都市計畫發布實施前之建築物。3、依建築法領有使用執照之建築物。4、依建築法領有使用執照之建築物，其主要構造及位置均按照核准之工程圖樣施工者。」本件系爭版橋於申請建築時並無敘明其屬建築改良物，自無前開自治條例予以補償規定之適用，原告以土地法第215條、土地徵收條例第5條及建築改良物徵收補償費查估基準第4、6點主張系爭版橋屬徵收補償範圍云云，自屬無據。
（四）又查，本件原土地所有權人為該農田水利會，系爭版橋賠償問題依95年（誤載為85年）5月23日協調會議記錄：「依『使用台灣省嘉南農田水利會水利建造物切結書』第8條所訂，農田水利會如為財產處分時，原版橋用戶使用之版橋須無條件任由農田水利會處理，自無賠償問題」；且依嘉義縣興辦公共工程拆遷補償自治條例附表3附註2規定「室外排水之涵管或相關設施經工程單位闢建施工拆除後已須在使用部分，不另估給補償費．．．。」系爭版橋拆除後已改建符合整體排水之工程，並回復其通行功能，而版橋為水利設施一部分，經施工闢建後將回復原有使用功能，則經施工闢建後，不論原橋保留或拆除重建，既將回復原有使用功能，自無應予徵收補償之理，此亦為內政部所肯認等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經查：
（一）按人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，固得依行政訴訟法第8條第1項前段之規定，向高等行政法院提起一般給付之訴，請求財產之給付。惟該項財產上之給付如須先由行政機關就其給付之範圍或金額之多寡予以自行核定，而後再作成授益行政處分者，基於對行政權之尊重及避免司法資源被濫用，自應由人民先向行政機關請求作成財產給付之授益處分為是。如行政機關對其請求於法令所定期間內應作為而不作為，或對其請求逕予駁回，則人民應依訴願法之規定提起訴願救濟；倘有不服，再循序依行政訴訟法第5條第1項、第2項規定，提起「怠為處分之課予義務訴訟」或「排除否准之課予義務訴訟」，而非得逕行提起同法第8條之一般給付訴訟。是原告就財產之給付，如主張其有公法上之請求權，而是項財產之給付，倘須由行政機關自行先為核定者，其捨上開合法救濟途徑不為，卻逕行向高等行政法院提起一般給付之訴者，則原告之訴自欠缺權利保護之必要，其訴訟即難認為有理由。最高行政法院90年度判字第2369號判決意旨略以：「行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定。故行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付之訴之前，應先提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分。」亦同此旨。
（二）本件被告嘉義縣政府為辦理上開道路改善工程，報奉內政部95年12月1日台內地字第0950189320號函核准徵收嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段377-2地號等4筆土地，合計面積0.056862公頃，被告嘉義縣政府旋以95年12月28日府地權字第0950173228號公告徵收，公告期間自95年12月29日起至96年1月28日止。原告以其向嘉南農田水利會立有切結書，在該會所有坐落嘉義縣朴子市○○○段雙溪小段377-2及377-6地號土地上架設橋涵（版橋）供通行使用，竟未予徵收補償，乃於96年6月29日向被告嘉義縣政府提出陳情書，請求徵收補償，嗣經被告嘉義縣政府以96年7月10日府交企字第0960094564號函復原告略以：「．．．
說明：．．．2、經查本案原土地所有權人為嘉南農田水利會，該版橋賠償問題依85年（按係95年之誤）5月23日協調會議紀錄；略以依『使用臺灣省嘉南農田水利會水利建造物切結書』第8條所定，本會如為財產處分時，原版橋用戶使用之版橋需無條件任由本會處理，自無賠償問題．．．。故係屬私權行為請逕洽原申請單位協商。3、本案版橋為水利設施一部份，經施工闢建後將回復原有使用功能，且依嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例規定不予補償。」等情，有土地登記謄本、被告嘉義縣政府土地地價補償清冊、嘉南農田水利會朴子區管理處95年6月1日朴管理字第0952702007號函檢附「嘉義縣政府159線朴子－蒜頭段道路拓寬工程」用地取得協調會議紀錄、被告嘉義縣政府95年12月28日府地權字第0950173228號函、96年4月26日府交工字第0960007125號函、另一被告嘉義縣交通局96年5月22日嘉縣交工字第0960008802號函附原處分卷及本院卷可稽，應堪認定。
（三）經查，徵收土地時，其改良物應一併徵收。又土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定之，土地法第215條第1項前段及第241條分別定有明文。故土地改良物補償費之發放，亦以該土地改良物之徵收為前提。於未為徵收處分前，地上物所有權人因徵收而生之補償費請求權即不存在。又徵收補償費，既屬被徵收人為公共利益所受財產上損失之補償，則損失之範圍自應先予估算確定，補償方有所據，此觀土地徵收條例第31條第1項及第3項規定：「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。‧‧‧建築改良物．．．之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；‧‧‧。」甚明，足見補償費之金額須由行政機關經由一定程序而為估定，亦即須由行政機關以行政處分之方式為之，建築改良物補償費請求權之給付內容始為確定，是人民請求行政機關為徵收補償，應係提起行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，請求行政法院命行政機關為一定作為，而非得逕行提起同法第8條之一般給付訴訟。又嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償自治條例第3條第1項規定：「建築物及圍牆、室外附屬雜項構造物以重建價格補償：其補償計算方式如下：1、建築物之重建補償金額以房屋拆除面積乘以重建單價所得以總和計算。拆除面積依第4條第1款辦理，重建單價如附表1。2、圍牆之重建補償金額。依附表2估算，附表內未列項目得參照市價計算。3、室外附屬雜項構造物之補償金額按照構造依附表3估算。」觀諸上開規定之內容可知，有關嘉義縣興辦公共工程拆遷建築物補償費之發放，需經由發放機關先行以上開規定加以審核，再決定其給付之範圍及金額，並據此而作成授益之行政處分，要非經申請人申請，主管機關即得逕行給與確定金額之補償金，已甚明確。是本件原告以系爭橋涵位於上開被徵收之土地上，被告之徵收處分應及於土地改良物，向被告嘉義縣政府請求核發徵收補償費，其請求比照前揭土地法、土地徵收條例及嘉義縣政府興辦公共設施拆遷建築物補償自治條例，既已明確規定有關徵收補償費之發放，尚須經被告嘉義縣政府先行核定或確定其給付請求權之範圍，並非可直接對被告嘉義縣政府行使給付請求權，揆諸前揭說明，原告於遭被告嘉義縣政府否准其申請後，倘對該行政處分不服，自應先依訴願法之規定提起訴願救濟；如仍不服，再循序依行政訴訟法第5條第2項規定，提起「排除否准之課予義務訴訟」，而非得逕依同法第8條第1項之規定提起給付訴訟。查本院於97年9月17日準備程序時，業已闡明有關原告請求550萬元徵收補償費部分，應提起行政訴訟法第5條課予義務訴訟，然原告嗣以同日之準備書狀及97年10月17日之行政辯論意旨狀仍堅持提起一般給付訴訟，有本院上開準備程序筆錄及原告上開書狀附本院卷可稽準此，原告提起本件行政訴訟，顯係誤用訴訟類型，致無法達成請求權利保護之目的，且原告亦不願補正，則本件訴訟類型之選定既屬有誤，原告之訴即屬欠缺權利保護必要。
五、綜上所述，原告提起本件一般給付訴訟，請求被告嘉義縣政府給付系爭補償費550萬元及其法定利息，顯係誤用訴訟類型，而欠缺權利保護要件，應予駁回。又原告之訴既因訴訟類型錯誤而遭駁回，則原告請求本院送請專業機關鑑定系爭版橋之及價值，及兩造其餘有關原告是否有權受領系爭補償費之爭執，即無庸再予審究及鑑定，附此敘明。
六、原告備位聲明請求判決確認另一被告嘉義縣交通局96年5月22日嘉縣交工字第0960008802號函無效，並請求被告嘉義縣交通局賠償550萬元，及自另一被告嘉義縣交通局收受起訴狀繕本翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息部分，本院另以裁定駁回之。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年11月5日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年11月5日
書記官宋鑠瑾