最高行政法院102年度判字第437號判決

裁判字號：最高行政法院102年判字第437號判決

裁判日期：民國102年07月19日

裁判案由：確認行政處分無效

最高行政法院判決
102年度判字第437號上訴人 鄭世榮
殷振銀 共同訴訟代理人 姜鈺君 律師被上訴人臺灣省政府代表人 林政 則被上訴人內政部代表人 李鴻源 被上訴人財政部代表人 張盛和 被上訴人財政部國有財產署代表人 周後傑 被上訴人交通部臺灣鐵路管理局代表人 范植谷 訴訟代理人 龔維智 律師被上訴人交通部公路總局代表人 吳盟分 被上訴人國立臺灣大學代表人 李嗣涔 訴訟代理人 王志超 律師
陳若軍 律師 郭曉丰 律師被上訴人臺北市政府工務局新建工程處代表人 陳得意 被上訴人國防部政治作戰局代表人 王明我 訴訟代理人 徐克銘 律師被上訴人經濟部標準檢驗局代表人 陳介山 被上訴人臺北市中正區健康服務中心代表人 何叔安 被上訴人行政院經濟建設委員會代表人 管中閔 訴訟代理人 張迺良 律師
蔡亞寧 律師被上訴人臺北市政府財政局代表人 邱大展 上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國102年3月28日臺北高等行政法院101年度訴字第34號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、重測前臺北市兒玉町二丁目13、13-1、14、18、18-1地號、臺北市兒玉町三丁目6、6-1、8、8-1、8-2、11-1、20、20-1地號、臺北市 千歲町 一丁目7、7-1地號、臺北市千歲町二丁目1、6-1、7、7-1、8-1地號、臺北市佐久間町一丁目3、3-1、4、4-1、11地號、臺北市新榮町一丁目2、8、10地號、臺北市新榮町二丁目1-2、6-3、6-5地號、臺北市榮町三丁目10、10-1、11、11-1、12地號及臺北市龍口町二丁目6地號等37筆土地（重測後地號如「原審卷三第51頁至第82頁」所示附表一、二、三所示，以下同，下稱「系爭土地」），原係上訴人等之被繼承人 鄭在興 於日據時期 昭和 20年6月20日（即民國34年6月20日）向日人 瀨崎真 一買受取得，並於34年7月1日檢同賣渡證書、登記濟證等文件，向當時辦理土地登記之臺灣總督府司法機關（即日據時期臺北地方法院登記所）辦理不動產移轉登記，於34年10月9日辦畢登記，且於臺灣光復後，依土地法及臺灣地籍釐整辦法之相關規定，向地政機關繳驗憑證辦理土地總登記，辦竣所有權登記在案。被上訴人臺灣省政府於45年3月13日以(肆伍）府財四字第26963號公告「第13批日產移轉登記案件審查結果」，認鄭在興就系爭土地之買賣無效（下稱系爭公告），而以奉准接管為原因，將系爭土地登記為中華民國所有。上訴人等因不服系爭公告，前曾向被上訴人臺灣省政府請求確認該系爭公告無效，並請求被上訴人財政部國有財產署（下稱國有財產署）塗銷土地所有權人為中華民國之所有權登記，回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義，惟未獲准許，遂提起本件行政訴訟，經原審判決駁回。
二、上訴人等起訴主張：（一）系爭土地係其等之被繼承人鄭在興於日據時期向日人 瀨崎真一 買受取得，於34年7月1日申請辦理不動產所有權移轉登記，並於同年10月9日辦竣登記，依臺灣地籍釐整辦法第4條第1項之規定，可知鄭在興於臺灣光復後辦理系爭土地總登記時，業已提出登記證書向地政機關繳驗，並經審查公告無異議後，始編造登記簿。（二）鄭在興對於系爭土地之買賣是否有效，係屬私權關係，依行政法院之判例意旨，行政機關並無管轄權，惟被上訴人臺灣省政府卻逾越權限，以系爭公告認定鄭在興之買賣行為無效，是系爭公告自屬無效。（三）系爭土地既已於日產禁賣日期34年10月16日前經臺灣省總督府司法機關為不動產登記，自應適用「臺灣省土地權利清理辦法」第3條第1項之規定，僅須依相關規定辦理核發權利書狀及土地登記，其權利即告確定，毋須再經由公產管理機關審查，公產管理機關並無審查之權限。（四）系爭土地依「臺灣省日產移轉清理辦法」及「臺灣省土地權利清理辦法」之規定，並非日產，被上訴人臺灣省政府卻誤認為日產，且未經授權即越權審查，並以系爭公告認定鄭在興之買賣行為無效，有行政程序法第111條第1項第6款行政處分無效之情形。（五）系爭公告執為審查依據之「臺灣省日產移轉案件審查辦法」係由被上訴人臺灣省政府依職權以行政命令訂定，其性質為職權命令，依司法院釋字第390、514、570號解釋之意旨，職權命令不能限制人民之財產權，系爭公告自屬無效。（六）上訴人等係依公法上不當得利返還請求權及類推適用民法第767條妨害除去請求權之規定，請求塗銷系爭土地之登記，上訴人等雖曾就系爭土地中之部分土地提起塗銷土地所有權移轉登記等民事訴訟，並經臺灣高等法院及最高法院判決駁回，惟上開判決係以無審判權為由加以駁回，且上開民事判決所指臺灣省政府財政廳（下稱省政府財政廳）第13批日產移轉案件審查決定公告，亦與本件系爭公告不同等語，求為判決：（一）確認被上訴人臺灣省政府系爭公告上訴人等之被繼承人鄭在興如附表一所示土地買賣之行政處分無效。（二）被上訴人國有財產署應將附表二所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。（三）1.先位聲明：（1）被上訴人交通部臺灣鐵路管理局（下稱鐵路局）應將如附表三編號1、2所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。（2）被上訴人交通部公路總局（下稱公路總局）應將如附表三編號3所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。（3）被上訴人國立臺灣大學（下稱臺灣大學）應將如附表三編號4、5所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。（4）被上訴人臺北市政府工務局新建工程處（下稱臺北市新工處）應將如附表三編號6至23、27、29至35、37至5
4、58、61所示之土地所有權人為中華民國及編號56所示之土地所有權人為中華民國及臺北市之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。（5）改制前被上訴人國防部總政治作戰局（自102年1月1日起改制為國防部政治作戰局，下稱政治作戰局）應將如附表三編號28、55、62所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。（6）被上訴人經濟部標準檢驗局（下稱標準檢驗局）應將如附表三編號36、63、64所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。（7）被上訴人臺北市中正區健康服務中心（下稱中正健服中心）應將如附表三編號57所示之土地，所有權人為臺北市之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。（8）被上訴人行政院經濟建設委員會（下稱經建會）應將如附表三編號59、60所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。2.備位聲明：（1）被上訴人國有財產署應將如附表三編號1至23、27至55、56、58至64所示之土地，所有權人為中華民國之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。（2）被上訴人臺北市政府財政局（下稱臺北市財政局）應將如附表三編號56、57所示之土地，所有權人為臺北市之所有權登記予以塗銷，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義。
三、被上訴人等答辯意旨：
1、被上訴人臺灣省政府以：上訴人等係請求確認系爭公告認定鄭在興就系爭土地之買賣為無效之行政處分無效，惟其已將辦理產權確認等各項業務，依已廢止之「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第4條第1項之規定，移轉予被上訴人財政部辦理，是依行政訴訟法第26條之規定，上訴人等以其為被告提起本件行政訴訟，核有不符等語，資為抗辯。
2、被上訴人內政部以：依上訴人等所附土地登記簿謄本所載，土地原所有權人「鄭在興」，因「土地部分既經法院判決不歸鄭在興所有…本案土地買賣移轉應予無效」，於47年間經「奉准接管」登記為「國有、管理機關臺灣省政府財政廳」，復於50年間「管理機關變更」登記為「國有、管理機關財政部國有財產局」，是依已廢止之「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第4條第1項、財政部88年4月1日台財庫第000000000號函檢送88年3月30日「商討精省後臺灣省政府財政廳業務及人員移撥處理事宜」會議紀錄結論、國有財產法第9條及內政部組織法第15條之規定，因其並未承接省政府財政廳經管國有土地之相關業務，上訴人等將其列為被上訴人，顯非適法等語，資為抗辯。
3、被上訴人財政部及被上訴人國有財產署以：臺灣光復後，在臺日人之公私有財產，均由我國接收取得所有權，乃基於國際公法之法則，並非依政府之行政處分而取得所有權，是人民與國家就此項財產有所爭執時，係人民與國家私權之爭執，自應向民事法院提起民事訴訟，且系爭公告是否無效之爭執，業經最高法院92年度台上字第800號民事判決認定係屬私權爭執，是上訴人等仍提起本件確認訴訟，欠缺訴訟要件。而系爭公告之性質乃係買賣無效處分之送達方式，並非行政機關所為發生公法上權義效果之處分表示，自不得為確認訴訟之標的，且系爭土地既經法院判決確認非屬上訴人等之被繼承人鄭在興所有，則上訴人等基於繼承關係主張系爭公告認定鄭在興就系爭土地買賣無效之行政處分無效，亦無從回復上訴人等及鄭在興就系爭土地之權屬，而欠缺即受確認判決之利益。又系爭土地係於34年10月9日經臺灣總督府司法機關辦理所有權登記在案，系爭土地既係於34年8月14日以前尚未完成移轉登記，則臺灣光復後，於行政院36年11月
28日頒布「臺灣省土地權利清理辦法」之前，鄭在興仍應依「臺灣省日產移轉清理辦法」第4條之規定，檢具足資憑信其權源無瑕疵之權利憑證資料，供前臺灣省日產清理處（下稱前日產清理處）審查其與日人瀨崎真一就系爭土地之買賣契約確為有效，惟前日產清理處就鄭在興所提供之資料，認定其與日人瀨崎真一間，有倒填契約成立日期之情，而認其2人之買賣係屬無效。嗣鄭在興於44年間再度檢具取得系爭土地之相關證件供省政府財政廳審查，省政府財政廳依「臺灣省土地權利清理辦法」第3條第1項及「臺灣省日產移轉案件審查辦法」第2條、第3條之規定要求鄭在興提出已受讓系爭土地之證明，因鄭在興始終未能提出資料，遂以系爭公告認定鄭在興就系爭土地之買賣無效，臺北市古亭地政事務所（下稱古亭地政事務所）旋於46年10月3日以奉准接管為原因，辦畢系爭土地所有權登記為國有。另自古亭地政事務所辦理系爭土地所有權登記為國有，管理機關為省政府財政廳迄今，已達50年之久，依程序從新原則，上訴人等自不得利用87年間修正之行政訴訟法第6條之規定，提起本件確認訴訟，縱使系爭公告為行政處分而有無效之情形存在，上訴人等提起本件塗銷所有權登記之訴訟，其請求權亦已逾15年時效而消滅等語，資為抗辯。
4、被上訴人鐵路局以：上訴人等之被繼承人鄭在興於37年間針對向日人瀨崎真一買受取得系爭土地一事，曾向臺灣臺北地方法院提起請求確認產權之訴，經臺灣臺北地方法院37年訴字第214號判決其勝訴，臺灣高等法院38年度民上字第102號判決廢棄、最高法院38年度臺上字第132號裁定駁回鄭在興之上訴而確定在案，是鄭在興與日人瀨崎真一間就系爭土地之買賣行為是否有效，鄭在興就系爭土地是否具有所有權，既經民事法院為實體審查，認定買賣無效，上訴人等之被繼承人鄭在興及上訴人等均應受該確定判決效力之拘束，故上訴人等不得再為與前開確定判決相反之主張。又我國政府於臺灣光復後，頒布「臺灣省日產移轉清理辦法」、「臺灣省土地權利清理辦法」及「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，而「臺灣省土地權利清理辦法」第3條第1項「凡人民於34年10月16日以前取得之土地權利，曾經前臺灣總督府司法機關為不動產登記者，應由權利人繳驗登記憑證換發權利書狀，以確定其土地權利」之規定，業經行政院37年8月24日以(37)內字第37667號指令修正：「人民承受日人公私有土地之權利，如確在禁賣日期之前成立合法契約者，仍應依照臺灣省日產移轉案件審查辦法之規定，完成審查」，是並無上訴人等所主張系爭公告誤用「臺灣省土地權利清理辦法」第3條第2項及「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，致行政處分無效之情。另古亭地政事務所於系爭土地完成總登記後，分別於系爭土地登記簿上加蓋「34年10月15日以前日產買賣或設定權利其未經依法審查確認有效者，一律停止產權移轉登記」、「本案准臺灣省政府財政廳41年11月27日財產字第54626號函略以『土地部分既經法院判決不歸鄭在興所有，又經行政院指示對於產權案件實體上審查應顧及確定判決，本案土地買賣移轉應予認為無效』合予登記為鄭在興與日人瀨崎真一之買賣無效」之註記，鄭在興因不服上開省政府財政廳之行政處分提起訴願、再訴願，經行政院以43年法字第7718號再訴願決定書加以撤銷，鄭在興嗣後雖提出異議，惟經調處後，仍未依調處內容提出任何權利供審查，故認鄭在興與日人瀨崎真一間買賣契約無效並無不法等語，資為抗辯。
5、被上訴人公路總局以：上訴人等之被繼承人鄭在興係於34年8月14日後才辦畢系爭土地之所有權登記，依「臺灣省日產移轉清理辦法」第4條之規定，仍須檢具足以證明其所有權源確無瑕疵之權利憑證，供前日產清理處審查其與日人瀨崎真一就系爭土地之買賣契約，始能確認鄭在興就系爭土地之所有權為有效。而「臺灣土地權利清理辦法」第3條第1項所謂「曾經前臺灣總督府司法機關為不動產登記者」，應限縮解釋係於37年8月14日已完成登記者為限，而我國治權於34年8月15日及於臺灣，臺灣總督府於是日起已喪失其統治權，其所屬司法機關自無受理人民不動產登記之權限，鄭在興係於34年10月9日完成登記，自無從依「臺灣省土地權利清理辦法」第3條第1項之規定，向日產清理機關換發權利書狀。又鄭在興並未依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」第2條、第3條之規定，檢具系爭土地賣渡證書、支付價金帳簿等權利憑證，供被上訴人臺灣省政府依法令審查，是被上訴人臺灣省政府以鄭在興未提出買賣證件，認系爭土地買賣無效，作成系爭公告即為適法。再者，土地總登記之公告事項若發現有誤，登記機關尚非不得就先前所為之行政行為予以更正，是地政機關將系爭土地所有權變更為國有，並無不法等語，資為抗辯。
6、被上訴人臺灣大學以：系爭土地中之臺北市○○區○○段○○段478、479地號土地確為伊於48年間接受被上訴人國有財產署連同土地上之建物一併撥用作為校舍，並分別於76年、71年辦理管理機關變更完畢，惟上開土地目前屬於國有財產，依據國有財產法第1條、第9條規定，僅主管機關被上訴人國有財產署具有代表國家處分系爭土地之權限，其並非上開土地之適格被上訴人。另依據國民政府於34年3月14日頒布之「臺灣接管計畫綱要」第79條至第82條之規定，日產之接收與臺灣省土地權利之調查、整理等事項均屬臺灣省行政長官公署之職權，是系爭公告認定鄭在興與日人瀨崎真一於34年間就系爭土地所為之買賣契約無效，係被上訴人臺灣省政府本於職權，就系爭土地屬日產或非日產所為之實質認定，與一般私權糾紛不同，非司法機關管轄範圍，系爭公告並無任何重大明顯逾越管轄權限之情事。又「臺灣省日產移轉案件審查辦法」並非無效之行政命令，在當時之時空背景下確有利用職權命令填補法律空缺之必要，縱認為「臺灣省日產移轉案件審查辦法」有無效之事由存在，於有權審查機關宣告無效前，該辦法仍屬有效。此外，有關系爭土地所有權之法律關係亦經民事法院審理後認定並非屬鄭在興所有，並於判決確定後產生既判力，是上訴人等既為鄭在興之繼承人，自同受既判力之拘束等語，資為抗辯。
7、被上訴人臺北市新工處以：本件係被上訴人臺灣省政府與上訴人等之被繼承人鄭在興就系爭土地之買賣衍生之訴訟，其僅為該道路用地之維護管理機關，應無答辯之需等語，資為抗辯。
8、被上訴人政治作戰局以：其為系爭土地之管理機關，上訴人若不服系爭公告之作成，應依訴願法第11條之規定，向承受業務機關或其上級機關提起訴願，逕向原審提起行政訴訟，於法不合。而上訴人等請求塗銷如附表一所示土地所有權人為中華民國所有之所有權登記，回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興所有，係屬私權爭議，其提起行政訴訟，欠缺起訴合法要件。又觀諸被上訴人臺灣省政府96年1月5日府財字第0950014998號函之內容可知，系爭公告既係省政府財政廳依法所為之行政處分，依「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」第4條規定由被上訴人財政部承受被上訴人臺灣省政府對上訴人等所為之行政處分，是上訴人等訴之聲明一應以被上訴人財政部為適格之被上訴人。又國民政府為清理日產產權之移轉事件，被上訴人臺灣省政府前於39年間公布「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，係於法制未臻完備且為符實際需求而頒布之職權命令，而省政府財政廳第13批日產移轉登記案件審查決定公告，係省政府財政廳依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」所為之審查決定，於行為時行政程序法並未公布施行，故不發生同法第174條之1之效力，系爭公告並無違誤。另系爭土地所有權登記為國有至今，鄭在興就系爭土地之買賣未經合法審查有效，光復後亦無法依我國法令規定審查登記為所有權人，自不發生土地法第43條規定之效力，依民法第144條第1項規定，上訴人等無法基於所有權人而主張物上請求權，縱使上訴人等為真正所有權人，其物上請求權時效早罹於時效而消滅，且上訴人等至今未能依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」第2條、第3條規定，檢具系爭土地賣渡證書、支付價金帳簿及領收證等權利憑證，供地政機關依法令審查並發給所有權狀。此外，鄭在興前曾提起確認所有權存在之訴經敗訴判決確定，依民事訴訟法第401條規定，其效力及於鄭在興之繼承人即上訴人等，上訴人等不得為與前確定判決相反之主張等語，資為抗辯。
9、被上訴人標準檢驗局以：系爭土地為國有之公用財產，而其依國有財產法第11條之規定為管理機關，依同法第28條之規定，其就系爭土地並無塗銷所有權登記之權限，上訴人等請求伊將系爭土地之所有權登記予以塗銷，回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興所有，自難准許。又上訴人等請求之依據為類推適用民法第767條之規定，惟系爭土地並非上訴人等或鄭在興所有，業經民事法院判決確定在案，是上訴人等之請求自屬無據等語，資為抗辯。
10、被上訴人經建會以：上訴人等之被繼承人鄭在興曾對當時系爭土地之管理機關前日產清理處提起確認所有權存在訴訟，業經最高法院判決駁回在案，民事判決既已就系爭土地法律關係為實體上審理，認鄭在興與日人瀨崎真一就系爭土地之買賣契約無效，該法律上判斷即已發生既判力，上訴人等自應受民事確定判決之拘束，而無提起本件確認訴訟之利益。又系爭公告係省政府財政廳依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」之規定所為之審查決定，應為行政機關依其職權所為之行政處分，並無上訴人等所稱違背專屬管轄或缺乏事務權限之情，又上訴人等主張系爭土地應適用「臺灣省土地權利清理辦法」第3條第1項之規定，而非適用同辦法第3條第2項之規定，並非屬系爭公告外觀上有何一望即知之明顯重大瑕疵，亦與行政程序法第111條第6款規定不合。而附表三編號59、60所示土地，係其於50年8月4日向訴外人 劉英崖 等7人購入並於51年1月30日辦竣登記。依土地登記謄本所載，劉英崖等7人係於48年1月28日以出售移轉登記為名登記為上開土地之所有權人，劉英崖等7人因信任土地登記簿上所載上開土地為國有，故向省政府財政廳購得上開土地，其亦因信任土地登記簿上所載上開土地為劉英崖等7人所有，而向劉英崖等7人購得上開土地。故不論上訴人等主張系爭公告是否有效，均不應影響善意第三人即伊之權利，上訴人等於本件訴訟附帶請求 伊塗銷 系爭土地之登記，洵無理由等語，資為抗辯。
11、被上訴人中正健服中心以：依臺北市土地登記第一類謄本及被上訴人臺北市財政局管理系統，系爭土地所有權部登記日期為47年4月18日，登記原因為管理者變更，謹請查明審理等語。
12、被上訴人臺北市財政局以：臺北市市有財產管理自治條例第6條係規定其為市有財產之「主管機關」，惟市有財產既由各管理機關經管，仍應由各該「管理機關」以其名義辦理執行市有財產之增置、產籍登記、處分等管理工作之執行，並非謂市有財產皆由其管理。而其非為附表三編號25、56及57所示土地之管理機關，即非本件之適格當事人。又上訴人等稱其被繼承人鄭在興所有坐落於古亭區兒玉町三丁目8-2地號土地，於日據時期登記簿記載之所有者為「國庫」，並於38年9月3日以奉准接管為登記原因，39年10月18日登記為被上訴人臺灣省政府，是上訴人所稱附表三編號25地號土地既非上訴人等之被繼承人鄭在興所有，自非本件之訴訟標的等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）依民國38年8月25日公布，39年10月6日修正公布之臺灣省公產管理處組織規程，可知臺灣省公產管理處為日產管理機關。查系爭公告所指「本省日產移轉案件審查辦法」即係「臺灣省日產移轉案件審查辦法」。綜觀上述公告及前開規定可知，原登記為日人之財產，34年10月15日以前已有權利移轉之約定或其他取得產權之事證，主張權利之人應提出相關證件，由公產管理處初核意見，送審議委員會審定認為合格後，予以公告，如無人異議，經臺灣省政府核定後，始得認為移轉有效。又依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」第6條規定，由臺灣省政府核定移轉為有效或無效均屬對權利移轉之確認性行政處分，其被確認無效者，除有觸犯刑法之情形，應移送法院處理外，並可處以罰鍰，足見有關日產移轉案件之審查，當時實為高權之作用。而臺灣省政府系爭公告內容對於審查結果認為移轉無效者，均稱「某某土地…應認其產權移轉為無效」或「某某土地…應認其買賣為無效」。其公告記載內容呼應法規所規定之審查程序，核屬相符。換言之，由臺灣省公產審議委員會之組織及權責以觀，該審議委員會係省政府之諮詢單位，其審議之結論本非最終之決定，臺灣省政府之公告始為最終之決定（行政處分），且係集合多數行政處分而於一個公告中為之。是上訴人等訴請確認系爭公告為無效之行政處分，並依公法上不當得利及類推適用民法第767條之法律關係，請求被上訴人等塗銷如附表所示土地所有權人為中華民國及臺北市之所有權登記，回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義，核屬公法上之爭議。（二）系爭公告之原處分機關為臺灣省政府，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例（已於94年12月31日廢止）第4條第1項規定及被上訴人國有財產署亦自承系爭公告之原處分機關臺灣省政府原本職掌有關日產清理及管理之業務，業已移由國有財產署承受。故上訴人等訴請確認系爭公告為無效處分部分，以國有財產署為被告，於法固無不合，則其另以臺灣省政府、內政部及財政部為此部分確認訴訟之被上訴人，即非適格，應予駁回。又上訴人等訴請被上訴人等將系爭土地所有權登記塗銷，回復登記為鄭在興所有，其中如附表三編號56、57所示之土地，嗣又先後於63年4月18日及94年4月7日分別以撥用及買賣為原因移轉登記為臺北市單獨所有或與中華民國共有，自應以就系爭土地有處分權之國有財產署及臺北市財政局為被告，其當事人之適格始無欠缺。至於國有財產署及臺北市財政局以外之管理機關僅為系爭土地之管理機關，是上訴人等訴之聲明第㈢項先位聲明以就系爭土地無處分權之管理機關鐵路局、公路總局、臺灣大學、臺北市新工處、政治作戰局、標準檢驗局、中正健服中心、經建會為被告，請求塗銷中華民國所有及臺北市所有之所有權登記，並回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義部分，其被告適格自亦有欠缺，均應予駁回。（三）行政程序法第111條第6款所定「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或欠缺事務權限者」，所謂「欠缺事務權限」，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，應屬得撤銷，而非無效，尚不得訴請確認為無效之行政處分甚明。系爭公告係由臺灣省政府所作成，除載明公告日期及發文文號之外，並記載事由、說明、法令依據及第13批日產移轉案件審查結果清單附表，且經當時臺灣省政府主席署名，形式上符合行為時即41年11月21日修正公布之公文程式條例第1條、第2條第1項第4款、第3條第1項及第6條之規定，其外觀並無任何人一望即知之重大明顯瑕疵存在。我國政府於臺灣光復後，為清理日產產權之移轉事件，臺灣省行政長官公署（即改制後之臺灣省政府）於34年12月以民字第00692號公告，日產禁賣日期為34年8月15日以後，而行政院37年6月5日卅七七外字第27625號函定臺灣省敵產停止移轉日期為34年10月16日以後。此外，政府並先後頒定多種日產清理辦法，分別規定不同之審查要件。而觀諸上揭各該辦法所規定之內容，其中除經行政院37年8月24日以(37)內字第37667號指令修正之「臺灣省土地權利清理辦法」第3條第1項規定，凡人民於34年10月16日以前取得之土地權利（按修正前則係規定「34年8月14日」以前取得之土地權利），曾經前臺灣總督府司法機關為不動產登記者，祇須由權利人繳驗登記憑證換發權利書狀，其土地權利即告確定，無庸經過審查程序外，35年12月17日頒布之「臺灣省日產移轉清理辦法」第4條及37年8月24日修正前即36年12月18日公布之「臺灣省土地權利清理辦法」第3條均明文規定，本省人民對日人不動產取得或設定之權利，如在禁賣日期（按即34年8月14日）以前，尚未完成登記，或於39年「臺灣省日產移轉案件審查辦法」頒布後，無論其所取得之權利是否業經前臺灣總督府司法機關完成登記，均應有相當足資憑信之證據，諸如支付價款之帳簿及領收證等，提供臺灣省日產清理處或公產管理處具體審查，以確定其取得之權利為有效。本省人民對於日人不動產取得或設定權利之審查，於37年8月24日「臺灣省土地權利清理辦法」修正公布前，以及39年間「臺灣省日產移轉案件審查辦法」公布後，無論其取得之土地權利於日據時期已否經臺灣總督府司法機關完成登記，均應提供相當足資憑信之證據予臺灣省日產清理清理處或公產管理處審查。（四）本件系爭土地於日據時期昭和20年（民國34年）10月9日經臺灣總督府司法機關以買賣為原因辦訖不動產所有權移轉登記為上訴人等之繼承人鄭在興所有，顯見系爭土地於34年8月14日以前尚未完成移轉登記，則於臺灣光復後，以迄臺灣省政府37年8月24日修正「臺灣省土地權利清理辦法」之前，鄭在興仍應依「臺灣省日產移轉清理辦法」第4條及36年12月18日公布之「臺灣省土地權利清理辦法」第3條第2項等規定，檢具足憑信其權源確無瑕疵之權利憑證，供臺灣省日產清理處審查其與日人瀨崎真一間就系爭土地之買賣契約確為合法有效，始能認鄭在興所承受日人瀨崎真一所有之系爭土地所有權為有效。是以，鄭在興於臺灣光復後，雖於35年7月31日向地政機關申請系爭土地之總登記，並於36年4月5日登記完畢，並獲發給所有權狀。惟就其所承受之系爭土地，嗣經臺灣省日產清理處依其檢具取得系爭土地權利之相關證件資料審查結果，認其與日人瀨崎真一間就系爭土地之買賣契約，因倒填契約成立日期，仍屬臺灣光復後承受日人土地權利，而為無效。鄭在興乃以臺灣省日產清理處為被上訴人，起訴請求確認其向日人瀨崎真一買受系爭土地為有效且歸鄭在興所有，經臺灣臺北地方法院37年訴字第214號判決其勝訴，臺灣高等法院38年度民上字第102號判決廢棄、最高法院38年度臺上字第132號裁定駁回鄭在興之上訴而確定在案。鄭在興又提起再審，亦經臺灣高等法院39年度再字第5號判決駁回、最高法院39年度臺上字第1294號判決駁回上訴在案。顯見鄭在興向日人買受系爭土地一節，亦經民事法院判決確認其為無效，並已確定。從而，地政機關嗣後基於省政府財政廳之囑託，於系爭土地登記簿上加註「34年10月15日以前日產買賣或設定權利其未經依法審查確認有效者，一律停止產權移轉登記」、「本案准臺灣省政府財政廳41年11月27日財產字第54626號函略以『土地部分既經法院判決不歸鄭在興所有，又經行政院指示對於產權案件實體上審查應顧及確定判決，本案土地買賣移轉應予認為無效』合予登記為鄭在興與日人瀨崎真一之買賣無效」之註記。鄭在興因不服上開省政府財政廳之行政處分，對之提起訴願、再訴願，經行政院以43年法字第7718號再訴願決定書，撤銷原處分及訴願決定，並指示應另為實體上之審查及決定。臺灣省日產清理處遂再次要求 鄭再興 仍應提供足資憑信之買賣證據而為審查，惟鄭在興並未依限提出，是臺灣省政府乃以系爭公告認定本案土地買賣實體上無從確定其成立，應認其買賣無效，自屬於法有據。省政府財政廳復基於系爭公告，囑請地政機關將系爭土地登記為國有，經地政機關於46年10月3日收件，並於46年12月10日公告（47年2月10日期滿），期間鄭在興雖提出異議，經依法調處雙方同意在47年3月底異議人不能提出證件時，即辦理國有登記。嗣鄭在興仍未依調處內容，於47年3月底提出任何權利憑證供審查，地政機關遂於47年4月18日以奉准接管為原因，辦訖所有權登記為國有，管理機關為省政府財政廳，又於50年間管理機關變更為國有財產局，所有權人仍為中華民國，自無違誤。（五）本件系爭公告所依據之「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，係臺灣省政府於39年間為遵照行政院指示嚴密清理日產產權之移轉事宜所發布，核屬臺灣省政府依其法定職權，為執行日產接收、清理業務，所訂定之職權命令。臺灣省政府於45年間依該辦法所作成之系爭公告，非無效之處分，尚不得訴請確認其為無效之行政處分。而針對系爭公告，鄭在興之繼承人 鄭李番婆 曾提起訴願及再訴願，並先後訴願決定及再訴願決定駁回，且迄今未提起撤銷訴訟，而已確定在案。則上訴人等竟於再訴願決定作成45年後始起訴請求確認系爭公告為無效之行政處分，自屬無據。
（六）上訴人等並非系爭土地之所有權人，系爭土地登記為國有或嗣後移轉登記為臺北市所有，均非屬無法律上之原因甚明。則上訴人等基於系爭土地所有權人之地位，依公法上不當得利返還請求權及類推適用民法第767條妨害除去請求權之規定，訴請被上訴人國有財產署應塗銷附表二所示之國有土地所有權登記，另以備位聲明，訴請被上訴人國有財產署及臺北市財政局應塗銷如附表三編號1至23、27至64所示之國有及臺北市有土地所有權登記，並均回復所有權登記為上訴人等之被繼承人鄭在興名義，洵屬無據，為無理由，亦應予駁回。又行政程序法於90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效即15年之規定，惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，參諸前述民法總則施行法第18條規定意旨，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。上訴人等及其被繼承人鄭在興之公法上不當得利返還請求權，自47年4月18日系爭土地登記為國有時起即得請求，上訴人等卻遲至101年1月5日始提起本件給付之訴，其公法上請求權，顯已因時效完成而消滅等語，乃駁回上訴人等之訴。
五、上訴意旨略以：被繼承人鄭在興對於系爭土地之買賣是否有效，屬私權關係，行政機關無管轄權，原判決未查，有違改制前本院36年判字第36號、24年判字第19號、31年判字第40號、39年判字第3號、60年判字第175號判例及最高法院52年度台上字第694號判例意旨，以及行政程序法第116條第6款之規定，而有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違背法令。前開判決或判例意旨，均認定人民因私權發生爭執，僅司法機關得依職權受理裁判，非行政機關所得置喙，縱其踰越權限作成任何處分，亦不生確認人民私權之效力。系爭公告逾越權限，就買賣之私權關係予以認定，其行政處分自屬無效。原判決認被繼承人鄭在興向日人買受系爭土地是否無效為公法上爭議，臺灣省政府有權審查認定，系爭公告非屬無效行政處分云云，有適用法規不當之違誤等語。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：
（一）按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」行政訴訟法第2條定有明文。
（二）次按臺灣光復後，政府為清理日人所留下之財產，先後設置臺灣省接收委員會日產管理委員會、臺灣省日產清理處及臺灣省公產管理處以處理日產，其中與本件有關聯者為臺灣省公產管理處。查民國38年8月25日公布，39年10月6日修正公布之臺灣省公產管理處組織規程第1條規定「臺灣省公產管理處棣屬於臺灣省政府財政廳掌理全省公產整理日產清理事宜」。第9條規定「本處關於公產整理日產清理重大事項得送請公產管理審議委員會審議之」。其後40年12月26日雖修正第1條規定為「臺灣省公產管理處棣屬於臺灣省政府財政廳，掌理全省公產管理事宜」，而不再強調日產清理，並刪除第9條規定，但由以下規定仍可知該處仍為日產管理機關。按臺灣省公產管理審議委員會組織規程第1條規定「臺灣省政府財政廳為審議公產整理日產清理事項起見，特設臺灣省公產管理審議委員會（下稱本會）」。第5條規定「本會審議事項之範圍如左：一、關於建議整理公產清理日產計畫事項…四、關於產權糾紛或移轉案件之審查事項…七、其他有關公產管理處提請審議事項」。第6條規定「本會就審議事項簽報層峰（按指臺灣省政府）核定實施或送公產管理查照辦理」。查臺灣省政府45年3月13日（肆伍）府財四字第26963號系爭公告（原審卷一第158頁）謂「事由：公告第13批日產移轉案件審查結果。一、據財政廳案呈 彭明文 等申請確認產權案件計2案，業經分別審定，並彙列第13批登報公告1個月期滿，除鄭在興1案，據該民提起異議核無確切證件已予批駁外，其餘1案，尚無異議，謹依照本省日產移轉案件審查辦法第5條規定報請核定。…」上開公告所指「本省日產移轉案件審查辦法」即係「臺灣省日產移轉案件審查辦法」。該辦法相關規定如下：第1條「臺灣省政府（下稱本府）為遵照行政院指示嚴密清理日產產權之移轉事宜，特定本辦法。」第2條「本省人民對於日人不動產取得或設定之權利，如在民國34年10月15日以前，確已成立合法契約而有充分之證據足資憑信由權利人檢具證件，並經該不動產所在地四鄰負責證明呈經審核無訛者，其取得或設定之權利為有效。」第3條「（第1項）前條所稱足資憑信之證據，除權利移轉或設定契約書（如賣渡證或地上權設定契約等）外，列舉如左：一、支付價款之帳簿及領收證。…五、其他足以證明禁止移轉日期前取得該產權之證件。（第2項）不能提出前項各款證件者，應敘具理由聲請核辦，否則不予受理，其移轉概屬無效。」第4條「依前二條之規定呈請確認產權之案件，經本省公產管理核簽意見後，送請本省公產管理審議委員會開會審定之。」第5條「凡經本省公產管理審議委員會審定之案件送由公產管理處公告，並分別通知有關機關經過一個月無人提起異議，並呈經本府核定後，再行通告週知。在前項期限內，如人民或有關機關提出異議，經本省公產管理處查明，認為有重新審查必要，或經本府認為應予複審者，應即通知原申請人限期申復並送本省公產管理處審議委員會複審決定後，再由本府核定公告之。」綜觀上述公告及前開相關規定可知，原登記為日人之財產，34年10月15日以前已有權利移轉之約定或其他取得產權之事證，主張權利之人應提出相關證件，由公產管理處初核意見，送審議委員會審定認為合格後，予以公告，如無人異議，經臺灣省政府核定後，始得認為移轉有效。又依「臺灣省日產移轉案件審查辦法」第6條規定：「依本法審查之案件，如有左列情事之一經查明屬實確認無效者，除觸犯刑法部分移送法院懲辦外，並得課以產價百分之10罰鍰撥充建設平民住宅費用：一、偽造權利移轉或設定契約書者。二、倒填契約成立日期者。三、權利移轉或設定契約書成立後，確已向日人索回價款者。四、偽造本辦法第3條、第4條之指令者。
」可見由臺灣省政府核定移轉為有效或無效均屬對權利移轉之確認性行政處分，其被確認無效者，除有觸犯刑法之情形，應移送法院處理外，並可處以罰鍰，足見有關日產移轉案件之審查，當時實為高權之作用。而臺灣省政府系爭公告內容對於審查結果認為移轉無效者，均稱「某某土地…應認其產權移轉為無效」或「某某土地…應認其買賣為無效」。其公告記載內容呼應法規所規定之審查程序，核屬相符。換言之，由臺灣省公產審議委員會之組織及權責以觀，該審議委員會係省政府之諮詢單位，其審議之結論本非最終之決定，臺灣省政府之公告始為最終之決定（行政處分），且係集合多數行政處分而於一個公告中為之。是上訴人訴請確認系爭公告為無效之行政處分，並依公法上不當得利及類推適用民法第767條之法律關係，請求被上訴人塗銷如附表所示土地所有權人為中華民國及臺北市之所有權登記，回復所有權登記為上訴人之被繼承人鄭在興名義，核屬公法上之爭議，行政法院自有審判權限。
上訴意旨謂被繼承人鄭在興對於系爭土地之買賣是否有效，屬私權關係，行政機關無管轄權，原判決未查，有違改制前本院36年判字第36號、24年判字第19號、31年判字第40號、39年判字第3號、60年判字第175號判例及最高法院52年度台上字第694號判例意旨，而有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規或適用不當之違背法令，洵非可採。
（三）復按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所明定。其第6款所謂違背法規有關專屬管轄之規定，主要是指對不動產或與地域相關連之權利，所為之行政處分，而欠缺土地管轄之情形；另所謂缺乏事務權限，則是指作成行政處分之行政機關就事件全然欠缺行政管轄權限而言。本件系爭公告所依據之「臺灣省日產移轉案件審查辦法」，係臺灣省政府於39年間為遵照行政院指示嚴密清理日產產權之移轉事宜所發布（第1條參照），核屬臺灣省政府依其法定職權，為執行日產接收、清理業務，所訂定之職權命令。衡酌臺灣光復後，依國際公法之法則，日本在臺公私產業均歸國有，而由我國政府接收，因日本統治臺灣達50年之久，財產接收工作極為複雜、繁重，在臺灣行政長官公署與警備總司令部合組之臺灣省軍事接收委員會下，特別設立日產處理委員會負責接收工作，陸續訂定包括「臺灣省日產移轉案件審查辦法」在內之相關法令，於當時確有其時代及法制背景，更有其必要性。系爭公告並無上開行政程序法第111條第6款所規定「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限」之無效情形，上訴意旨稱系爭公告逾越權限，就買賣之私權關係予以認定，其行政處分自屬無效。原判決有不適用行政程序法第116條第6款規定之違背法令，亦無足取。
（四）原判決駁回上訴人之起訴，業已詳述其得心證之依據及理由，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以指駁甚明，其認事用法並無違誤。所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與本院判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國102年7月19日
最高行政法院第一庭
審判長法官鍾耀光
法官林惠瑜法官鄭小康法官林樹埔法官黃淑玲以上正本證明與原本無異中華民國102年7月19日
書記官王史民