最高行政法院87年度判字第2610號判決

裁判字號：最高行政法院87年判字第2610號判決

裁判日期：民國87年12月17日

裁判案由：廢棄物清理法

行政法院判決八十七年度判字第二六一○號
原告乙○○○○○○代表人甲○○被告澎湖縣政府右當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國八十七年五月五日八七環署訴字第○六三一○號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣被告以原告醫療廢棄物僅以冷藏貯存，並逾七日期限，且均未以焚化或滅菌處理，經其所屬環境保護局人員於八十六年七月三十一日實施稽查發現，乃逕行告發，經被告以八十六年八月十八日八六澎府環二字第五○七三九號函湖西鄉公所執行處分，惟湖西鄉公所認原告「違反情節尚微，其情可恕」，不予處分。被告乃根據廢棄物清理法第三十一條規定，逕以原告違反廢棄物清理法第十五條規定，依同法第二十五條第二款裁處新台幣六萬元罰鍰。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭駁回，乃提起本訴。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、依據行政院衛生署與行政院環保署（醫療廢棄物處理聯繫會報）第三次會議，澎湖等地區之醫療廢棄物仍應符合廢棄物清理法及（前揭）設施標準之相關規定、但焚化處理設施未完成設置或未與民營代處理業者簽約前得暫時於滅菌處理後併一般廢棄物清除。而行政院衛生署曾補助本縣醫師公會、高壓滅菌鍋、粉碎機各乙台、放置於轄內天主教惠民醫院、代為處理各醫院之醫療廢棄物、係焚化處理設施未完成設置前以高壓滅菌粉碎方式處理、符合上開決議事項之規定。二、被告所屬環保局於八十六年六月三十日召開各醫療機構處理事業廢棄物規定說明會議、會中宣佈惠民醫院不得代理處理各醫療院所之醫療廢棄物、該局承辦課長並指示：（本縣在未設置焚化爐之前仍請衛生局、醫師公會委託代處理業者處理）。而主席則裁示：（請公會或衛生局通知暫時冷藏貯存處理、而本局仍將繼續稽查、任意丟棄違反規定之醫療機構將依法查處）。會後本縣醫師公會即於七月五日邀請日友公司商談未果、又接著洽談屏東區醫療廢棄物消費合作社簽訂代處理焚化。原告亦於七月十六日簽約。且等待行政院環保署之許可、此期間機並未將醫棄物任意丟棄。（八月二日已開始清運）。三、被告所屬環保局於八十七年七月三十一日派員至原告處稽查時、並未要求提出醫療廢棄物處理的相關資料及委託代處理醫療廢棄物之相關事宜、僅詢問產生的醫療廢棄物置何處、並言稱醫療廢棄物以攝氏五度以下冷藏處理得當繼續保持等語、並要求拍照存證。然該局遽以原告所產生之醫療廢棄物冷藏逾七日未焚化或高壓滅菌處理違反廢棄物清理法第十五條之規定逕予告發、並限期改善。而事實上原告均遵照前揭被告所屬環保局八十六年六月三十日召開會議主持人裁決方式處理、被告於主觀上並無故意或過失違反廢棄物清理法第十五條之情形。四、查司法院大法官會議釋字第二七五號解釋文：（人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為、法律無特別規定時、雖不以出於故意於必要、仍需以過失為其責任要件。但應受行政罰之行為、僅需違反禁止規定或作為義務、而不以發生損害或危險為其要件者、推定為有過失、於行為人不能舉證明自己無過失時即應受處罰。）而該號解釋之解釋理由書並謂：（人民因違反法律上義務而應受之行政罰係屬對人民之制裁、原則上行為人應有可歸責之原因。）本縣事實上並無處理醫療廢棄物之焚化設施、而原告除悉遵照廢棄物處理法等相關法令審慎處理產生之醫療廢棄物外、並依照被告所屬環保局相關會議決定辦理並無任意丟棄醫療廢棄物之事實、且亦積極與代處理機構簽訂合約委託處理。顯現原告主觀上並不具有可歸責性。五、綜合所述本案原處分、訴願決定暨再訴願決定均有違誤、懇請判決悉予撤銷，以保障原告之權益。
被告答辯意旨略謂︰一、本案本府乃依照行政院核定公共安全方案－醫療廢棄物管理、行政院環境保護署八十六年四月二十一日八六環署廢字第二○五八五號會議紀錄，於八十六年四月八日研商訂定「加強醫療廢棄物妥善處理稽查計畫」，及台灣省政府環境保護處於八十五年六月二十七日八五環四字第四○三四七號函訂定「台灣省醫療事業機構廢棄物管理計畫」規定於八十六年七月一日起可燃感染性醫療廢棄物採焚化法處理，另依「有害事業廢棄物認定」、「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」等規定醫療機構於醫療行為過程中產生具有感染性之廢棄物者應為「感染性事業廢棄物」，此廢棄物係屬有害事業廢棄物之一種，依上開設施標準第十一條及第二十四條規定曾於病人血液等接觸之可燃性事業廢棄物，除以紅色容器貯存，並於常溫一日或攝氏五度以下冷藏七日為限，即採焚化法處理，黃色容器貯存之感染性事業廢棄物以滅菌法處理或以焚化法處理，廢棄之針頭、針筒以焚化法處理或應經滅菌後粉碎處理；案經本縣環保局於八十六年七月三十一日現場稽查時，發現原告之醫療廢棄物僅以冷藏貯存，並逾七日期限（原告於行政訴訟法註八月二日開始清運），且均未以焚化或滅菌處理，亦無法提出可燃感染性醫療廢棄物焚化處理之相關資料及紀錄，原告所屬人員表示目前正與事業廢棄物代處理機構辦理簽約事宜，故醫療廢棄物仍未依上開設施標準第十一條及第二十四條規定以焚化或滅菌處理，已違反廢棄物清理法第十五條為不爭之事實，詳如稽查紀錄，本縣環保局當場表示本稽查工作依照行政院環境保護署及台灣省政府環境保護處所訂定計畫及法令政策，實需依規定辦理，並蓋有原告（事業機構）之章戳可稽。二、原告聲稱「由醫師公會僱工負責清運，有限責任屏東縣醫療廢棄物設備利用合作社代為處理，並於八十六年七月十六日、八月一日分別訂立合約」，唯查本府依照上開計畫執行進度於八十五年九月二十六日即召開法規說明會議，並請省政府環境保護處派員擔任宣導、講習工作，且說明「行政院環境保護署解釋醫師公會若合資設置冷藏設備清運所轄醫療機構之感染性廢棄物，可視為自行清除行為．．．仍希望將所有感染性廢棄物以焚化處理或滅菌後回收處理．．．」，是故既為醫師公會負責清運（視為自行清除行為），其所簽定之合約似與本處分無關連，不能因此而邀免罰，而代處理合約自稱於八十六年七月十六日簽約，却於八十六年八月一日訂定，本計畫已於八十六年七月一日即開始執行，故已明顯未在規定時間內依法處理。本府為審慎執行是項工作，特復於八十六年六月三十日再次邀集各醫療院所召開說明會議，並請省政府環境保護處、本縣衛生局（目的事業主管機關）、醫師公會及牙醫師公會出席，亦經專案討論無意見通過及省政府環境保護處報告解釋「仍需於八十六年七月一日起可燃性醫療廢棄物應焚化處理」之肯定語句。又再依台灣省政府環境保護處八十六年六月二十八日八六環四字第四四三三四號簡便行文表，本府於八十六年七月十一日八六澎府環二字第四二三六五號以最速件函文重申原告，應確依上述設施標準第二十四條辦理，並隨函檢附行政院環境保護署八十六年六月三十日八六環署廢字第四一五二二號函及八十六年七月一日八六環署廢字第三二一四四號原函影本確依規定辦理，而本府迄至八十六年七月三十一日才執行稽查工作；若原告有誠意、重視應積極加緊辦理是項工作，其此期間已有足夠時日妥善依規定處理醫療廢棄物，唯未見曾有書面反應無法於規定期限內執行完妥之任何申復公文書。故仍念及原告正與代處理機構辦理簽約中，本府特核示以最輕罰鍰處分。三、本府均依行政院環境保護署八十六年四月二十一日八六環署廢字第二○五八五號函、八十六年五月一日八六環署廢字第二四四三七號函、八十六年八月六日八六環署廢字第四八六五四號函、台灣省政府環境保護處八十六年八月十二日八六環四字第五三九二九號函副本及八十六年八月二十七日八六環四字第五八八八四號函之規定三令五申要求地方環保局依規定全國同步執行公權力。四、原告亦為本府之單位，僅是執掌業務不同，而本縣環保局依權責乃為稽查工作，猶如人體同一條手，手心手背都是肉，此外本縣又發現不明違規者將醫療廢棄物污染海灘，原告為公家醫療單位，更須以身作則帶動其他私人醫院、診所同步跟進執行本工作及妥善處理醫療廢棄物，以為榜樣，方能為其他私人醫院、診所所信服，本府乃用心良苦之負責盡職作法。然本府於八十六年八月十八日八六澎府環二字第五三八五二號函告發，請湖西鄉公所依法處分，而湖西鄉公所於八十六年八月二十五日八六湖民字第○六五四五號函知本府僅諭令原告作限期改善之工作，未依本府所作之告發程序執行處分，故視為執行機關（湖西鄉公所）應作為而不作為，本府乃依廢棄物清理法第三十一條規定逕行執行處分程序。五、查（一）設施標準於八十四年七月十九日修正發布第十一條及第二十四條規定後（其後二次修正，均未將該法二法條內容予以修正），針對感染性事業廢棄物（包括醫療事業廢棄物）之清除、處理原則已有明確規定，相關業者即應有遵行相關法令規定之義務。若有違反，即屬可罰，本件原告之醫療事業廢棄物未依規定清理，已如前述，既經稽查發現屬實，本府據以裁決法定最低罰鍰新台幣六萬元，並限期於處分函到一個月內改善完成，即無違法或不當。（二）環保署為加強醫療事業廢棄物之妥善處理，以維護公共安全；依行政院八十六年四月十五日核定之「公共安全方案－醫療廢棄物管理部分」（核定本），於八十六年四月二十一日以八六環署廢字第二○五八五號函送各地環境保護局「加強醫療廢棄物妥善處理稽查計畫」，分地區開始進行加強稽查事宜。本府於八十五年九月二十六日即召開醫療機構處理事業廢棄物法規說明會等多次法令、宣導；復於八十六年六月三十召開會議，重申澎湖地區醫療廢棄物應依法令規定自行或委託妥善清除、處理，否則依稽查計畫自八十六年七月一日起加強稽查工作。該次會議主席明確表示：「今日本會議未出席或先行離席之業者，請醫師公會或衛生局通知暫行冷藏貯存處理，本縣環保局仍將繼續稽查，任意丟棄違反規定之醫療機構將依法查處。」原告訴稱依衛生署與環保署第三次之聯繫會報決議，澎湖地區之醫療廢棄物在未設焚化處理設施或未與代清除處理機構簽約前得暫以滅菌處理併於一般事業廢棄物清理云云，係前揭法令修正後之暫時性權宜措施，尚非得執此認為前開法令規定之義務可予變更。（三）又本縣環保局稽查人員至原告處稽查，紀錄上載明「經查該衛生所醫療廢棄物均冷藏貯存尚未處理，故貯存限期已超過七日。該所說明正與處理業簽約用印中，俟完成程序送焚化處理。」原告訴稱違規情事為環保稽查人員臆測之詞，並非可採。（四）原告之代委託處理合約書簽約日期為八十六年八月一日固足認其有事後改善之誠意，惟尚難據此阻免本件受罰之責任。六、綜上說明，可知原告確有違反廢棄物清理法之事實，其雖辯稱配合上開加強稽查計畫，但原告確未能依規定時間內完成妥善處理醫療廢棄物，倘使未妥善處理期間所造成之二次公害，此責任又將怪罪本縣環保局違法塞責，原告又如何以公家醫療單位之身分承擔外界對政府之官官相護而指摘，本案本府認事用法俱無不當，並已兼顧情理，原告處理本案實具有過失，不符大法官會議釋字第二七五號解釋文，請將訴訟案予以駁回。
理由按「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」「貯存、清除或處理有害事業廢棄物，違反第十五條規定者，處二萬元以上五萬元以下罰鍰。」「本法所定罰鍰之處罰，由執行機關為之；執行機關應作為而不作為時，得由上級主管機關為之。」為廢棄物清理法第十五條、第二十五條第二款及第三十一條所明定。又「感染性事業廢棄物之貯存方法，應符合左列規定：一、左列事業廢棄物應以紅色可燃容器密封貯存，並標示感染性事業廢棄物標誌；其常溫下貯存者，以一日為限，於攝氏五度以下冷藏者，以七日為限：（一）手術房、產房、檢驗室、病理室、解剖室、實驗室所產生之廢檢體、廢標本、人體、動物殘肢、器官或組織等。（二）傳染性病房或隔離病房所產生之事業廢棄物。（三）廢透析用具、廢血液或廢血液製品。（四）其他曾與病人血液、體液、引流液或排泄物接觸之可燃性事業廢棄物。．．．」「感染性事業廢棄物除中央主管機關另有規定外，先經中間處理，其處理方法如左：一、紅色容器貯存之感染性事業廢棄物：以焚化法處理。二、黃色容器貯存之感染性事業廢棄物：以滅菌法處理或焚化法處理。三、廢棄之針頭、針筒：以焚化法處理或應經滅菌後粉碎處理。」事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準（以下簡稱設施標準）第十一條及第二十四條定有明文。本件原告之醫療事業廢棄物僅以冷藏貯存，逾七日期限，且未以焚化法或滅菌法方式處理，經澎湖縣環境保護局人員於八十六年七月三十一日十時五十分派員稽查發現屬實，有事業廢棄物稽查紀錄表、告發單等影本附原處分卷可稽，被告乃移由執行機關湖西鄉公所處罰，該公所應處罰而不處罰，被告為上級主管機關，遂據以裁處新台幣六萬元罰鍰，並限期於處分函到一個月內改善完成。揆諸首揭法令規定，並無不合。訴願、再訴願遞予維持，均無違誤。原告起訴主張：依據行政院衛生署與環保署『醫療廢棄物處理聯繫會報』第三次會議決議，澎湖等地區之醫療廢棄物在未設焚化處理設施或未與代清除處理機構簽約前暫時以滅菌處理併一般事業廢棄物清理。而行政院衛生署曾補助澎湖縣醫師公會高壓滅菌鍋及粉碎機乙台，放置於縣內天主教惠民醫院，代處理縣內各醫療院所之醫療廢棄物。原告所產生的醫療廢棄物亦均交由該院處理，符合上開決議事項之規定。又澎湖縣環保局八十六年六月三十日召開各醫療機構處理事業廢棄物法規說明；會中當場宣佈惠民醫院不得代處理各醫療院所之醫療廢棄物，該局課長說明澎湖縣在未設置焚化爐之前仍請衛生局、醫師公會委託代處理業處理；而主席則裁示：由公會及衛生局通知暫自行處理，任意丟棄違反規定之醫療機構將依法查處。會後澎湖縣醫師公會即於七月五日邀請日友公司商談未果，又接著洽談屏東區醫療廢棄物消費合作社簽訂代處理焚化。原告亦於七月十八日簽約，且等待環保署之許可，此期間並未將醫療廢棄物任意丟棄。澎湖縣環保局於八十六年七月三十一日派員至原告處稽查時，並未要求提出醫療廢棄物處理的相關資料及委託代處理醫療廢棄物的相關事宜，僅詢問產生的醫療廢棄物置何處，並言稱醫療廢棄物以攝氏五℃冷藏處理得當繼續保持，要求拍照存證。然該局遽以臆測原告之醫療廢棄物冷藏七天且未焚化或高壓滅菌，於八月十八日以違反廢棄物清理法第十五條之規定逕予告發，事實上原告均依照八十六年六月三十日召開之會議主持人裁決方式處理，並無違法事實。又澎湖縣並無處理醫療廢棄物之焚化設施，原告已依相關規定辦理，未任意丟棄廢棄物，且積極與代處理機構簽約委託處理，無可歸責性，原處分予以處罰、訴願、再訴願決定遞予維持，均有違誤云云。惟查設施標準於八十四年七月十九日修正發布前引第十一條及第二十四條規定後，經二次修正，均未將該二法條內容予以修正，該二條針對感染性事業廢棄物（包括醫療事業廢棄物）之清除、處理原則已有明確規定，相關業者即應有遵行之義務。若有違反，即屬可罰，本件原告之醫療事業廢棄物未依該規定清理，已如前述，既經稽查發現屬實，應予處罰，執行機關應為而不為處罰，被告為其上級主管機關，據以裁罰法定最低罰鍰新台幣六萬元，並限期於處分函到一個月內改善完成，即無違法。又行政院環保署為加強醫療事業廢棄物之妥善處理，以維護公共安全；依行政院八十六年四月十五日核定之「公共安全方案－醫療廢棄物管理部分」（核定本），於八十六年四月二十一日以八六環署廢字第二○五八五號函送各地環境保護局「加強醫療廢棄物妥善處理稽查計畫」（以下簡稱稽查計畫），分地區開始進行加強稽查事宜。被告於八十五年十月二日即已召開醫療機構處理事業廢棄物法規說明會等（紀錄影本附原處分）多次法令、宣導；復於八十六年六月三十日召開會議，重申澎湖地區醫療廢棄物應依法令規定自行或委託妥善清除、處理，否則依稽查計畫自八十六年七月一日起加強稽查工作（見原處分卷附紀錄影本）。該次會議主席明確表示：「今日本會議未出席或先行離席之業者，請公會或衛生局通知暫自行冷藏貯存處理，本（環保）局仍將繼續稽查，任意丟棄違反規定之醫療機構將依法查處。」原告訴稱依衛生署與環保署第三次之聯繫會報（八十六年三月七日）決議，澎湖地區之醫療廢棄物在未設焚化處理設施或未與代清除處理機構簽約前得暫以滅菌處理併於一般事業廢棄物清理云云，係前揭法令修正後之暫時性權宜措施，尚非得執此認為原告可不遵循前開法令規定之義務。又本件環保稽查人員至原告處稽查，紀錄（影本附原處分）上載明「經查該衛生所醫療廢棄物均冷藏貯存尚未處理，故貯存期限已超過七日。該所說明正與處理業務簽約用印中，俟完成程序送焚化處理。」原告訴稱違規情事為環保稽查人員臆測之詞，委非可採。又原告於嗣後委託他人處理，固自八十六年八月二日開始清運（見起訴狀註記）足認其有事後改善之誠意，惟尚難據此阻免本件受罰之責任。查原告所在之澎湖縣縱無焚化設施，然原告非不可委託代處理機構清理，且事實上原告於被查獲後已委託處理而自八十六年八月二日開始清除，足見原告非不能依相關規定而為，所稱有不可歸責性，依司法院釋字第二七五號解釋應免受罰云云，並不可採。起訴意旨非有理由。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年十二月十七日
行政法院第三庭
審判長評事 曾隆興
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本 證明與原本無異
法院書記官郭育玎中華民國八十七年十二月十七日