裁判字號：最高行政法院96年判字第1891號判決
裁判日期：民國96年10月25日
裁判案由：撤銷土地徵收
最高行政法院判決
96年度判字第01891號上訴人甲○○等101人（如附表所示）共同訴訟代理人 李志澄 律師被上訴人內政部代表人乙○○
參加人 臺北 市政府代表人丙○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，上訴人對於中華民國95年1月18日臺北高等行政法院93年度訴字第1471號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、參加人臺北市政府為興辦南港區8號綠地工程，需用坐落臺北市○○區○○段2小段304地號等41筆土地，報經行政院以民國77年4月30日臺77內地字第594784號函核准徵收，交由臺北市政府地政處以77年11月9日北市地四字第50903號公告。上訴人等於91年5月27日以臺北市政府申請徵收渠等所有坐落臺北市○○區○○段2小段304、307、313、315、321之
1、341、342、343之1（79年11月9日逕為分割自343地號）地號等8筆土地（下稱系爭土地），原欲作綠地使用，惟在未依徵收計畫使用施工前，即於79年5月24日依都市計畫變更作交通用地，嗣後撥交參加人所屬捷運工程局（下稱捷運局）作捷運系統南港線昆陽站使用，顯未依原徵收計畫目的使用為由，依土地徵收條例第49條及第50條規定，向臺北市政府申請撤銷徵收。經臺北市政府91年7月19日函復，以本件已依徵收計畫完成使用，嗣後將系爭土地移供捷運系統使用，並無未依徵收計畫完成使用情事，不符撤銷徵收之要件。上訴人等向被上訴人請求撤銷徵收，被上訴人否准所請。上訴人等仍不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。主張：（一）系爭土地既經變更為交通用地，即已不得再作為綠地使用，顯已非於南港區8號綠地工程之範圍內，該工程自應變更設計，將系爭土地排除在綠地工程範圍外；且系爭土地在作為綠地使用前，因興辦之事業改變，由原綠地工程變為捷運工程用地，就系爭土地已無作為綠地使用之必要，顯已符合土地徵收條例第49條第1項第1款、第4款、第5款之撤銷徵收要件，被上訴人自應依法撤銷徵收。再者，系爭土地之使用目的及用途均有變更，其興辦事業主體不同，興辦規模亦變，參照被上訴人85年10月23日臺（85）內地字第8509841號函釋，自屬行政院54年8月5日臺54內字第5554號令所稱之「違反核准計畫所定之使用『目的』及『用途』」，本件應撤銷徵收，而不得逕為交通用地使用。（二）按上訴人等查得與本件情形相同之土地徵收案，如士林第178號綠地、北投109K01停車場、內湖47號公園，均曾准予辦理撤銷徵收，但本件處理之結果，卻完全歧異，有違行政程序法第6條之平等原則，自有不合。另本件原徵收規劃為綠地，後改為交通用地，其目的及規劃完全不同，被上訴人引據司法院釋字第236號解釋、本院68年判字第52號判例及行政院54年8月5日臺54內字第5554號令，為抗辯理由，自不可採。（三）臺北市政府於80年8月29日發函請求行政院釋示，系爭土地在未依徵收計畫使用前已變更為交通用地，可否依原徵收計畫作綠地使用，再撥交捷運局。顯見臺北市政府已明知系爭土地已因變更為交通用地，不得再作為綠地使用。再依臺北市政府第23次捷運建設督導會報第23次會議紀錄所示，至80年10月18日之會議時，臺北市政府工務局公園路燈工程管理處處長尚發言：「本案土地已於79年5月26日變更為交通用地，本處無法依計畫使用。」顯見本件系爭土地並未曾供為綠地使用。（四）臺北市政府雖於78年8月7日通知相關單位及地上物權益人配合公共工程闢建遷移地上所有物，但該函僅係臺北市政府依臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法第4條規定所為之預為通知函，實際拆除日期依臺北市政府80年8月29日函說明，係79年12月6日，而系爭土地經都市計畫變更為交通用地之日期，為79年5月26日，亦即興辦原綠地工程，拆除其地上物之日期係在都市計畫變更之後，完全無依計畫完成使用之可能，其完成綠化之實際日期係80年6月。上開事實過程與土地徵收條例第49條第1項第4款、第5款規定應辦理撤銷徵收之要件符合，被上訴人自應作出撤銷徵收之決定等語，為此求為撤銷訴願決定及原處分，並應撤銷行政院77年4月30日臺77內地字第594784號函就系爭土地所為之徵收處分。
二、被上訴人則以：（一）系爭土地雖於79年12月實際完成地上物拆遷前之同年5月26日經都市計畫變更為交通用地（公共設施用地），惟臺北市政府於80年6月依徵收計畫完成綠化使用後，至82年間始由捷運局依變更後之都市計畫闢建作捷運工程用地使用。而本件徵收之計畫進度自77年7月起至83年6月止，臺北市政府於79年12月拆除地上物，並於80年6月完成綠化，顯係在土地徵收條例於89年2月2日公告施行前，即已在徵收計畫時限內依徵收計畫完成使用，依該條例規定，應不得辦理撤銷徵收。（二）系爭土地雖於79年5月26日經都市計畫變更作交通用地，並於82年間撥交捷運局使用，未於都市計畫變更當時，即依職權或被上訴人80年9月16日臺內地字第8003598號函撤銷徵收，係因行為時（79、80年間）並無明確具體得撤銷徵收之法令規定，臺北市政府認為應依據行政院54年8月5日臺內字第5554號令，且其明示須符合「政府本於政策及職權，如認為該項土地之徵收已無必要時」之要件，始得撤銷徵收，系爭土地無論屬都市計畫變更前之綠地用地，或變更後之交通用地，均屬都市計畫公共設施保留地，應由政府依都市計畫法第48條規定徵收取得並依計畫使用土地，即仍有徵收必要，自不符合上開行政院令所定要件，當不得由政府本於職權撤銷徵收。（三）參本院68年判字第52號判例、司法院釋字第236號解釋意旨，本件工程興建預算編列於79年度，臺北市政府於完成徵收補償後，即依臺北市舉辦公共工程對合法房屋及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法規定，進行拆遷範圍公告，並進行地上物勘估，復通知地上物所有權人遷移地上物，已完成使用前不可缺漏之必要步驟，實已按徵收計畫開始使用徵收土地。
（四）系爭土地經依計畫執行並開闢完成，其後雖因都市計畫變更而撥交捷運局使用，惟其興辦事業主體並無改變，無違興辦以公共利益為目的之事業性質，故無被上訴人85年10月23日臺（85）內地字第8509841號函釋所指違反核准計畫所定使用目的及用途情形等語，資為抗辯。
三、參加人臺北市政府則以：（一）系爭土地雖於79年5月26日經都市計畫變更為交通用地，然因其用途與綠地用地同屬公共設施用地，且興辦公共事業之主體同為臺北市政府，在當時（都市計畫變更時）並無臺北市政府得主動撤銷已徵收土地之法令依據，且臺北市政府於系爭土地都市計畫變更前，實際上已依核准計畫連續從事有關達成徵收計畫各項工作，基於公益目的及節省行政程序之考量，乃繼續依核准計畫執行，並於80年6月依徵收計畫完成綠化使用，系爭土地迨至捷運局於85年7月15日開工前，均係作為綠地使用，益可證系爭土地確實已依核准計畫完成使用。（二）土地徵收條例第49條第2項溯及既往之規定，於立法過程雖未說明其立法目的，惟考其真意應係考量於同條例施行前並無關於撤銷徵收之相關規定，對於同條例施行前已徵收之土地，於同條例施行後，倘有該條第1項所定各款情形時，除符合土地法及都市計畫法申請收回之要件得由原土地所有權人申請收回外，需用土地人亦得主動申請撤銷徵收，以保護原土地所有權人之利益。然同條例施行前公告徵收之土地，是否均毫無限制地適用此一規定，實值商榷。按如溯及適用之結果將對公益造成巨大之損害，基於維護公益與欲保護之私益衡量結果，授益性法規亦不應（真正）溯及既往適用，以維法安定性原則及公益目的。即同條例施行前已徵收之土地，迄同條例施行後，仍未依徵收計畫完成使用，而有該條第1項所定各款之情形時，需用土地人始應申請辦理撤銷徵收，此乃體系解釋之當然結果。故同條例第49條第2項之規定應係不真正溯及既往之類型，即「同條例施行前公告徵收之土地，迄同條例施行後仍未依徵收計畫使用，而有第1項各款之情形者」，始有同條項溯及既往規定之適用。況同條例於公布生效後，其規範效力雖及於公布生效前已存在之事實及法律關係，惟其並非溯及既往地取代舊法，而是與舊法相互銜接，進而接續於舊法之後施行，此由同條例第60條規定，亦可得知。故同土地徵收條例就撤銷徵收雖另有溯及既往適用之規定，然同條例公布施行前已徵收之土地，於同條例公布施行後應否溯及適用，應就該土地是否於新法實施後仍有同條例第
49條第1項各款要件決之。（三）縱認土地徵收條例第49條第2項屬真正溯及既往之類型，系爭土地雖經都市計畫變更為交通用地，惟並非原計畫之作業錯誤或工程變更設計，顯不符同條例第49條第1項第1款要件，亦無同條項第2款、第3款、第4款等各款規定之適用，至第5款則係以「尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」為其要件，易言之，原徵收之土地已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，縱因情事變更，然其原徵收土地之全部或一部尚有使用之必要者，依法亦不得辦理撤銷徵收。另按司法院釋字第236號解釋及本院68年判字第52號判例雖係就土地法第219條所為之解釋，然土地法與土地徵收條例類屬同法系，在土地徵收條例就「未依徵收計畫完成使用」之規定無相關之解釋或判例前，非不能視其為法理而加以援引。是以，所謂「未依徵收計畫完成使用」應就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。次從本款與第3款分別規定「因情事變更」與「因都市計畫變更」不同觀之，依體系解釋，可知本款所稱情事變更，並非指都市計畫變更而言。從而，若因都市計畫變更致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要，即與本款規定之要件不符，自不應辦理撤銷徵收。又法條所稱「致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」，其「無使用之必要」依前揭行政院解釋意旨，應採限縮解釋；易言之，僅於原徵收之土地不再作為公共設施用途時，方得認為「無使用之必要」而得辦理撤銷徵收。臺北市政府既已按原核准計畫逐漸使用，援引前揭司法院解釋及行政法院判例之結果，自無「未依徵收計畫完成使用」之情形甚明，其不符土地徵收條例第49條第1項第5款規定之要件，自無辦理撤銷徵收之必要。（四）本件事實係發生於00年0月00日，當時並無撤銷徵收之相關法律規定可資依據，復依行政院54年8月5日台內字第5554號令及被上訴人於87年8月18日訂頒撤銷土地徵收作業規定，作為行政機關辦理撤銷土地徵收之法令依據，至89年2月2日公布施行之土地徵收條例第49條、第50條，始將應辦理撤銷土地徵收之情形及程序予以明定。從而，本件系爭土地於80年當時究應否辦理撤銷徵收，仍應依前開行政院令所示，須符合「政府本於政策及職權，如認該項土地之徵收已無必要時」之要件，始得撤銷徵收。本件工程用地（含系爭土地）都市計畫原為綠地保留地，其中部分土地（即系爭土地）雖於79年5月26日變更都市計畫為交通用地，然其都市計畫變更前、後作為公共設施用地使用則同一，顯仍有徵收之必要，其不符前開行政院令所稱「政府本於政策及職權，如認該項土地之徵收已無必要時」之要件，自不得撤銷徵收等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）臺北市政府為興辦南港區8號綠地工程，需用包括系爭土地在內之41筆土地，77年4月30日報經行政院核准徵收，臺北市政府地政處於77年11月9日公告徵收，78年5月13日完成全部徵收補償作業，78年6月30日公告拆遷範圍及進行地上物勘估，78年8月7日通知相關單位及地上物所有權人配合系爭工程闢建，遷移地上物，79年5月24日都市計畫變更作交通用地，79年12月完成地上物拆除，80年6月依徵收計畫完成綠化使用，82年間由捷運局依變更後之都市計畫闢建作捷運工程用地使用，捷運局於85年7月15日開工，有該工程合約影本、工程驗收證明書影本及完工前後照片在卷可稽。（二）關於撤銷土地徵收，於土地徵收條例於89年2月4日實施前，並無法律明文規定，而被上訴人於87年8月18日訂頒撤銷土地徵收作業規定（90年7月18日廢止），作為行政機關辦理撤銷土地徵收之法令依據，依該作業規定第2點辦理撤銷徵收之程序規定，可知其並未賦予人民有撤銷徵收之請求權，僅需用土地人有自行決定是否向原核准徵收機關申請之裁量權，是以依都市計畫變更作交通用地之行為時法令，上訴人請求撤銷土地徵收，於法無據。雖上訴人以土地徵收條例第49條第2項及第1項第1款、第4款、第5款規定作為請求之依據，惟依該條第1項規定，已徵收土地辦理撤銷徵收，以未依徵收計畫完成使用前之土地為限，易言之，已依徵收計畫完成使用之土地，即不符該條項撤銷徵收要件。至同條第2項規定「前項規定，於同條例施行前公告徵收之土地，適用之。」係指土地徵收條例公布施行前，已依土地法及都市計畫法核准徵收公告土地，需用土地人迄同條例施行後尚未依計畫使用且有第49條第1項各款情形存在時，始有適用。（三）本件計畫進度自77年7月起至83年6月止，臺北市政府於79年12月拆除地上物並於80年6月完成綠化，則於同條例施行前（89年2月2日公告施行），其已在徵收計畫時限內依徵收計畫完成使用，依該條例規定應不得辦理撤銷徵收。又系爭土地係79年5月24日依都市計畫變更作交通用地，並非原徵收計畫因作業錯誤或工程變更設計，致原徵收之土地不在工程用地範圍內，並無上訴人所主張之土地徵收條例第49條第1項第1款情事；另本件亦非興辦之事業改變或興辦事業計畫有經註銷之情事，亦與同條項第2款規定不合；又系爭土地雖於79年5月26日經都市計畫變更為交通用地，然因其用途與綠地用地同屬公共設施用地，且興辦公共事業之主體同為臺北市政府，在當時（都市計畫變更時）並無臺北市政府得主動撤銷已徵收土地之法令依據，且臺北市政府於系爭土地都市計畫變更前，實際上已依核准計畫連續從事有關達成徵收計畫各項工作之事實，基於公益目的及節省行政程序之考量，乃繼續依核准計畫執行，並於80年6月依徵收計畫完成綠化使用，系爭土地迨至捷運局於85年7月15日開工前，均係作為綠地使用，足認系爭土地確實已依核准計畫使用完成，而上訴人係在系爭土地依徵收計畫完成使用後之91年5月27日始向被上訴人請求逕予撤銷徵收，與土地徵收條例第49條第1項之規定不符，被上訴人予以拒絕，並無不合，亦無上訴人所主張之同條項第5款之適用。至於上訴人所稱臺北市政府於都市計畫變更為交通用地後，不得再作為綠地使用一節，經查，本件係依都市計畫法第27條第1項第4款，為配合臺北市興建之重大設施，於79年5月24日公告專案變更為交通用地，有被上訴人陳報狀附卷可稽，係屬行政處分之個案變更，上訴人對該變更處分並無不服，至於參加人在捷運局確有使用需要前，仍依原徵收計畫作綠地使用，亦僅係有無違反都市計畫法，是否應受處罰之問題，不影響其已使用完成之結果。（四）上訴人雖另指臺北市政府曾於80年8月29日仍發函請求行政院釋示，系爭土地在未依徵收計畫使用前已變更為交通用地，可否依原徵收計畫綠地使用再撥交捷運局，顯見臺北市政府明知系爭土地已因變更為交通用地，不得再作為綠地使用。再依臺北市政府第23次捷運建設督導會報第23次會議紀錄所示，至80年10月18日開會時臺北市政府工務局公園路燈工程管理處處長尚發言：「本案土地已於79年5月26日變更為交通用地，本處無法依計畫使用。」顯見本件系爭土地並未曾供為綠地使用，被上訴人所稱，顯為不實一節，惟查臺北市政府確已於80年6月依徵收計畫完成綠化使用，有該工程合約影本、工程驗收證明書影本及完工前後照片在卷可稽，上訴人主張尚無可採。（五）被上訴人雖於80年9月16日臺內地字第8003598號函核復意見略以：「本案奉准徵收作8號綠地使用之部分土地，既未依徵收計畫使用前，都市計畫變更為『交通用地』，宜主動辦理撤銷徵收‧‧‧」，惟查，該函僅係建議臺北市政府宜主動辦理撤銷徵收，臺北市政府斟酌已完成使用之事實，未依其建議辦理，並無違法之可言。另上訴人所引士林第178號綠地等3件案例，經核並非系爭土地之撤銷徵收案件，案情各別，依個案處理原則，並無拘束本件之效力等詞，為判斷基礎，因而將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人於原審之訴。
五、本院按：行政機關就行政處分之撤銷或廢止，惟作成處分之機關或其上級機關始得為之，此為法理之所當然；另由行政程序法第117條、第122條、第129條等規定觀之，亦明。經查：（一）原審以系爭土地業經依徵收計畫完成使用，認上訴人無申請撤銷徵收之權，因而駁回上訴人於原審之訴，經核與土地徵收條例第49條第1項規定，並無不合。（二）上訴人提起上訴雖主張：１、上訴人提起本訴，係依據土地徵收條例第49條第1項第1款、第4款、第5款、第2項以及第50條第1項但書之規定，請求撤銷系爭土地徵收，乃基於法律明文規定而為，亦屬法律所特別規定之溯及既往之規定，上訴人基此而就本件於77年間已徵收之土地而為請求，自屬合法有據。２、原審判決認上訴人係在本件土地使用完成後之91年5月27日始向被上訴人請求撤銷系爭土地之徵收，惟其依據之工程合約影本、工程驗收證明書影本等資料，至多僅能證明本件南港區8號綠地工程曾為完工之事實，並不足以證明係連同系爭8筆土地一併施作完成，則原審判決已有理由不備之處。３、系爭土地於79年5月24日都市計畫變更作交通用地，則都市計畫變更為交通用地，即係興辦之事業改變或興辦事業計畫有經註銷之情事，完全符合土地徵收條例第49條第1項第4款之規定，系爭土地事實上並未曾供為綠地使用，則亦完全符合土地徵收條例第49條第1項第5款規定，不容政府機關以違反都市計畫法令之方式予以迴避或改變，乃原審判決竟以臺北市政府已依徵收計畫使用完成為由，而認不符土地徵收條例第49條第1項各款之規定，姑不論事實上臺北市政府並未依原徵收計畫將系爭8筆土地作綠地使用，縱有使用，亦明顯違反都市計畫法，不可以此違法使用之結果據以排斥法律規定之適用。原審卻一方面認此為「基於公益目的及節省行政程序之考量」，一方面又認此處之使用「僅係有無違反都市計畫法，是否應受處罰之問題」，應有判決不適用法規或適用不當之違法，亦有判決理由矛盾情形。４、原審論斷被上訴人80年9月16日臺內地字第8003598號函僅係建議臺北市政府「宜主動辦理撤銷徵收」，臺北市政府斟酌已完成使用之事實，未依其建議辦理，並無違法可言等語。惟查，行政院早於54年8月5日臺內字第5554號令就土地不依核准計畫使用有明文釋令，且認如有違反核准計畫所定之使用目的及用途時，應構成原所有權人申請收回土地之要件。被上訴人既對臺北市政府徵收法令疑義作如此明確之解釋，而應屬上級核准及主管之機關所為之釋示，應有拘束下級機關之效力，原審判決竟認此僅為建議性質，臺北市政府未依其建議辦理，並無違法之可言云云，亦顯有不適用法規或適用不當之違背法令。５、上訴人於原審已聲請調得同為被上訴人及臺北市政府所辦理之士林第178號綠地等3件撤銷徵收之案例，主張與本件情形相同，卻未為同一處理，顯有違行政程序之平等原則，原審判決卻僅泛稱「依個案處理原則，並無拘束本案之效力」云云，顯有未依資料詳察論斷，應有判決不備理由之違法等語。（三）惟查：１、臺北市政府業於土地徵收條例公布施行前已依徵收計畫就系爭土地完成使用一節，為原審依法認定之事實，上訴人復就此事實為爭執，核屬對原審取捨證據、認定事實之職權行使為指摘，尚難認係合法之上訴理由。２、上訴人其餘上訴理由，均係基於與原審前開依法認定之事實相異之基礎，其依據之事實既不足採，其上訴理由自亦無足取。３、本件就系爭土地所為徵收處分，係行政院以77年4月30日臺77內地字第594784號函作成，揆之前開說明，惟行政院有撤銷本件徵收處分之權，內政部非作成處分之機關，亦非其上級機關，自無權撤銷本件徵收處分，上訴人提起本件行政訴訟，請求撤銷原處分及訴願決定，並求為判決命內政部撤銷本件徵收處分，自無從准許。（四）綜上所述，本件上訴意旨並無足取，上訴人指摘原判決違誤，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月25日
第二庭審判長法官鄭淑貞
法官黃合文法官吳明鴻法官鄭小康法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國96年10月25日
書記官阮桂芬