臺北高等行政法院97年度訴字第2866號判決

裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第2866號判決

裁判日期：民國98年03月26日

裁判案由：環境影響評估法

臺北高等行政法院判決
97年度訴字第2866號原告甲○○輔佐人己○○被告新竹縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年9月17日環署訴字第0970035920號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：訴外人偉盟工業股份有限公司（以下簡稱偉盟公司）於民國92年2月27日申請開發坐落新竹縣○○鄉○○○段80小段21、21-1、21-3及沙坑段443、443-1、445地號等89筆土地，並提出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」環境影響說明書送審，經被告機關環境影響評估審查委員會先後於92年3月11日辦理現場勘查、召開初審會議、同年4月7日召開第2次審查會後認可作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並於92年4月8日公告。嗣原告於97年3月21日向被告請求針對前揭開發案作民意調查，以作為開發場址選址重要參考依據，經被告以97年4月8日府授環業字第0970040164號函復：「有關台端請求本府對本縣橫山鄉『一般事業廢棄物』（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置計畫（BOO）開發案作民意調查乙案，在依法行政原則下，所請歉難受理，請查照。」原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、命被告應對橫山鄉、關西鎮、新埔鎮之居民作設置「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場」民意調查之事實行為。
3、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
甲、原告主張：
（一）按「行政院鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設施設置規範」（以下簡稱系爭設置規範），係規範最終處置場類案之設置相關規定，本案之最終處置場係依據該規範而設置，自應受其拘束。查系爭設置規範訂有「場址勘選」規定，其中規定須調查居民意願，即對於廠址之選定、設立，附近居民合作、協調之意願等事項須予以調查。次查，系爭設置規範係行政院環境保護署（下稱環保署）為規範類案最終處置場設置所訂定之行政法規，不僅對一般人民之權利義務發生影響，同時也對下級機關具有拘束力，基於「依法行政原則」，其下級機關須依此規範去審核或設置最終處置場，被告認此規範僅係辦理招商之參考範例，並無強制性云云，應係推託之語。又查，環保署於96年5月24日內政部區域計畫委員會第205次會議中曾表示「掩埋場之興建部分，是否造成環境影響，環保署已訂定掩埋場興建規範，開發單位須依規範興建，……」；另於97年9月18日內政部區域計畫委員會專案小組審議亦表示「……有關覆土層部分，掩埋場皆須依設置規範辦理……」，環保署已明確表示，該掩埋場之設置須依規範辦理，可證被告根本無「依法行政」之基本觀念。
（二）當地居民意願調查，係設置最終處置場最重要的考量因素，原告依據系爭設置規範對被告有公法上請求權，被告予以拒絕，原告之權利或法律上利益自然受有損害，當可循行政訴訟提起救濟。惟被告卻以「依法行政原則下，所請歉難受理」予以拒絕，而訴願機關更以環境影響評估法等相關法規未規定原告得請求被告應做民意調查，而予以不受理，顯然違法且忽視設置規範之存在。
（三）被告承認其在選址當時確實未做當地居民意願調查，違背系爭設置規範之規定，違反依法行政原則，被告之選址程序既有嚴重瑕疵，即應依循程序正當原則，重新對當地居民作意願調查，並重新做場址評選，始符合程序正義原則。且本案係屬政府列管之重大公共建設案件，依行政程序法第4條至第8條規定，行政行為須符合正當、誠信、明確及依法等等原則，因此系爭設置規範既規定須對當地居民意願做調查，行政機關即必須依法調查，此為依法行政原則所規範，人民之請求具有正當性。
（四）參酌環保署96年12月21日召開之「96年北區環保團體座談會」會議紀錄中，環保署回應內容七明白表示「環評民眾參與的部分，除了問卷調查外，還有說明會。」，可見民意調查為公民參與程序中重要一環，而本案在選址過程中，被告對橫山鄉、關西鎮、新埔鎮迄今未做任何居民意願調查，其等飲水灌溉之公共利益將因此受有損害，被告未針對本案對當地居民意願給予重視，經常不給予公平之對等資訊公開，為保障人民參與重大公共政策之權益，原告請求被告對當地居民作意願調查，於法有據。
乙、被告主張：
（一）查環保署訂定系爭設置規範，係為推動業務所需，提供給各縣市政府辦理招商之參考範例，並無強制性。且新竹縣橫山鄉「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置計畫」開發案（下稱本計畫案），係採BOO之型態，場址由廠商提供，早已決標簽約，場址亦已確定，原告提出請求被告為選址之民意調查，原告對被告機關實無此公法上請求權，且被告機關拒絕為之，對原告之權利或法律上利益並無損害。
（二）環保署為執行鼓勵公民營機構興建營運一般廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置計畫，訂定「鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場作業要點」（下稱本要點），依其法規名稱、第1點內容及環保署法規網頁將本要點列在行政規則項下觀之，其性質應屬於行政規則。次查本要點第9點規定「環保署應辦理下列事項：（一）研訂鼓勵民間機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場先期作業規範（二）研訂鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設施設置規範（三）研訂鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場操作維護規範（四）研訂委託技術顧問機構徵選須知及契約範例。……」；本要點第26點規定「主辦機關應參照環保署所定最終處置場之招商程序規定、設施設置規範、操作維護規範、投資契約範例、評決方式規定範例等規定，製作招商文件，經甄審委員會審查通過後，公告徵求民間參與。」；復查環保署依上開規定研訂之設置規範第一章總則1-1目的第1-2頁載明「本設施設置規範為鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場技術性文件中最上游之一部分，其主要功能如下：一、提供主辦機關擬定『可行性評估』、『先期計畫書』及『招商文件技術條款』之參考。……三、提供公民營機構或公有公營主辦機關，選擇適當最終處置場基本計畫、整場功能與各項工程設施之設置技術之參考文件。……」綜上觀之，環保暑依據本要點研訂之「設施設置規範」非屬行政規則，僅為參考文件至為明確。況且查檔案資料，環保署並未將「設施設置規範」下達下級機關，亦無登載於政府公報發布之，依行政程序法第159條、第
160條、第161條規定，其不具有拘束下級機關之效力。
（三）行政法院56年度判字第218號判例：「人民提起訴願，須以官署之處分致損害其權利或利益為前提。所謂損害其權利或利益，係指原處分所生具體的效果，致損害其確實的權利或利益而言……。」行政法上必須主張「權利」或「法律上利益」受到侵害始得提起行政爭訟。換言之，若非「權利」或「法律上利益」受到行政處分之侵害，即不得提起行政爭訟。查本件原告請求被告針對開發案作民意調查，以作為開發基地選址重要參考依據，揆諸環境影響評估法之相關規定，並無開發單位申請許可開發行為前對於開發場所之選擇應先作民意調查之明文，故本件原告固得向被告請求針對前揭開發案作民意調查，惟被告是否採行，仍得依職權按事實情節享有行政裁量權，縱原告之申請遭受否准，除法令有明文規定外，亦不得提起訴願或撤銷訴訟。而環境影響評估法等相關法規既未規定原告得請求被告機關應作民意調查，即無請求權基礎亦不具權利及法律上利益。更難認原告之權利或法律上利益受有損害，即無訴之利益。是原告提起本件訴訟，揆諸上開說明，為欠缺權利保護之要件，顯非適法。
理由
一、原告起訴主張：訴外人偉盟公司於新竹縣○○鄉○○○段80小段21、21-1、21-3及沙坑段443、443-1、445地號等89筆土地，興建「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」之開發案，其選址過程未依「鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設施設置規範」之規定，對居民作意願調查，除影響新竹橫山鄉、關西鎮、及新埔鎮人民飲水灌溉之公共利益外，其行政程序亦有瑕疵，為此求為判決如聲明等語。
二、被告則以：系爭開發案係採BOO之型態，場址由廠商提供，並已決標簽約，並經被告環境影響評估審查會作成有條件通過環境影響評估之審查結論，徵諸環境影響評估法相關規定，並無開發單位對開發場所之選擇，應先作民意調查之規定，故被告是否進行民意調查，得依職權裁量，原告對被告機關並無公法上請求權，且不具權利或法律上利益。且系爭設置規範未經下達及登載政府公報，非屬行政規則，不具有拘束下級機關之效力，僅係作為被告之參考，原告並無依該規範請求作民意調查之請求權存在等語，資為置辯。
三、經查，訴外人偉盟公司於92年2月27日申請開發座落於新竹縣○○鄉○○○段80小段21、21-1、21-3及沙坑段443、443-
1、445地號等89筆土地，並提出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」環境影響說明書送審，經被告所屬環境影響評估審查委員會先後於92年3月11日辦理現場勘查、召開初審會議、同年4月7日召開第2次審查會後認可作成「有條件通過環境影響評估」之審查結論，並於92年4月8日公告等情，為兩造所不爭執，並有民間參與公共建設資訊列管案件查詢及內政部區域計畫委員會第205次會議紀錄可稽，故此部分之事實，堪予認定。
四、程序事項：被告主張系爭開發案有關場址之決定，未依系爭設置規範進行民意調查，函請被告依法辦理，經被告函復以在依法行政原則下，所請歉難受理，經被告循序提起行政訴訟，聲明撤銷原處分及訴願決定，並命被告應對當地居民做民意調查之行政處分，原告並於本院審理中，就有關本件訴訟種類之主張，認係屬行政訴訟法第5條第2項課予義務訴訟類型；惟原告嗣變更其聲明第2項為請求被告應對新竹縣橫山鄉、關西鎮、新埔鎮之居民就本件設置一般事業廢棄物最終處置場，作民意調查之事實行為，且主張本件應屬同法第8條第1項之給付訴訟類型，被告對原告訴之變更雖有異議，然本院認本件訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，爰依行政訴訟法第111條第3項第2款之規定，准原告為訴之變更，先予敘明。
五、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。故得以給付訴訟請求法院判決之「給付」，包括作為、不作為或容忍，可以為財產上給付，亦可以為非財產上給付，但不包括行政處分之作成，因行政機關作成行政處分，固亦為公法上給付，惟於爭議時所應提起者乃課予義務訴訟之類型。本件依原告第2項聲明意旨，係請求被告為民意調查行為之給付訴訟類型，故本件應審究原告是否具備給付訴訟之特別訴訟要件，即本件是否為因公法上原因所生行政處分以外之給付請求，及原告是否有訴訟權能且其訴訟有權利保護必要，經查：
（一）原告主張依系爭設置規範之規定，其具有請求被告作民意調查之公法上給付請求權，惟查：
１、按「……本設施設置規範為鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場技術性文件中最上游之一部分，其功能如下：一、提供主辦機關擬「可行性評估」、「先期計畫書」及「招商文件技術條款」之參考。二、針對「設置計畫」及「作業要點」述及之設置技術事宜，作更明確及詳細之規定。三、提供公民營機構或公有公營主辦機關，選擇適當最終處置場基本計畫、整場功能與各項工程設施之設置技術之參考文件。四、提供公民營機構或其他專業機構，評估投資之技術可行性或風險性之參考。」系爭設置規範第一章總則1.1目的，已有詳細說明，故可知系爭設置規範僅係提供主辦機關、公民營機構或其他專業機關，就評估、計劃、設置技術等方面作為參考，尚難認係關於個人實體法上給付請求權之規定。
２、原告雖主張系爭設置規範係屬行政規則，自有拘束被告之效力，惟查環保署法規查詢網站有關廢棄物清理之行政規則下，固列有鼓勵公民營機構興建營運一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場作業要點，然並無系爭設置規範，故系爭設置規範雖經制定然未經有效下達，依行政程序法第160條之規定，亦難認已發生對內效力，而得拘束被告機關，故被告主張系爭設置規範為其實施相關行政行為之參考，尚非無據。
３、且查，系爭設置規範第1.3適用範圍二之適用之興建營運模式，有「建設─營運─轉移（BOT)模式」、「建設─營運─擁有（BOO）模式」、及「公有公營模式」，其內表
3.4-1最終處置場場址評選之考量項目及其主要考慮範圍，其中評選單元（Ｄ）社會人文，固有評選項目（ｄ2）居民意願一項，主要考慮範圍載明「對於場址之選定、設立，附近居民合作、協調之意願」，然此係提供有意興建營運之公民營機構或公有公營主辦機關，作為其興建時場址評估之參考，應屬主管行政機關在其所掌事務範圍內，為實現一定之行政目的，而提供不具法律上強制力之協助或建議，屬行政指導範疇。本件開發案既屬BOO模式，由興建營運公司自行備妥土地方式投資興建，並擁有所有權自為營運，則系爭設置規範中有關場址選定應行考量之項目，自係由該興建營運公司，參酌相關環保法規及實際狀況綜合判斷，故系爭設置規範並非原告本件請求之實體法依據，原告主張其有請求被告作民意調查之公法上給付請求權存在，應難憑採。
（二）原告主張本件所涉公眾飲用水及灌溉水之公共利益將受侵害，其以給付訴訟提起本件請求於法有據一節，經查：
１、行政訴訟法關於訴訟類型之規定，第4條撤銷訴訟、第5條課予義務訴訟、第6條確認訴訟、第8條給付訴訟，均係為保護主觀之個人權益為目的之訴訟，是以此類訴訟均以請求保護「自己權利或法律上利益」，故稱之為主觀訴訟；如原告起訴之目的，非直接提供當事人權益之保護，而在達成特定目的，如公益之維護、或權限爭議之解決等，則為客觀訴訟，此時原告起訴之資格，端視立法者之決定，應符合個別法律之規定，合先敘明。
２、本件系爭設置規範，並無法律效力，其內涵顯非規定特定人得享有權利，而授予其向行政主體或國家機關為一定作為之請求權，故原告並未因被告之不作為，而受有權利或法律上利益之侵害。至於原告所欲達成之公益目的，因系爭興建開發行為適用環境影響評估法等相關法規，已有特別行政程序之適用，如環境影響評估法第11條規定，已將對當地居民意見之處理情形，納入環境影響評估報告書初稿應記載事項，且於救濟途徑上亦有其他更為有效之權利保護方式（如環境影響評估法第23條第9項、行政訴訟法第9條等規定參照），自難認原告得以提起本件給付訴訟之形式，而為維護公益之主張，符合權利保護必要。
六、綜上所述，本件原告請求被告作民意調查之主張，既無實體法上之給付請求權存在，且被告之不作為，並未致原告權利及法律上利益受有損害，故本件並無提起給付訴訟之訴訟利益，而無權利保護必要，應以判決駁回原告之訴。另原告既係主張提起給付訴訟，法律並未規定應經先行程序，故原告訴請撤銷原處分及訴願決定，亦無理由，均應予以駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年3月26日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官林樹埔
法官蕭忠仁法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年3月26日
書記官林苑珍