裁判字號：高雄高等行政法院98年簡字第183號判決
裁判日期：民國98年11月30日
裁判案由：水污染防治法
高雄高等行政法院簡易判決
98年度簡字第183號原告光陽工業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 李文禎 律師
黃如流 律師 黃小舫 律師被告高雄市政府代表人乙○市長訴訟代理人丁○○
戊○○上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年6月30日環署訴字第0980032013號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告於高雄市○○區○○街○○號設廠（第一廠）從事金屬表面處理業，領有被告核發之水污染防治許可證（高市環二排訴字第0016002號），屬應設置乙級廢水處理專責人員之事業，經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署南區督察大隊）於民國97年10月27日17時30分許派員前往稽查，於該廠廢（污）水進入承受水體處採取水樣送檢，經檢驗結果懸浮固體為42.7毫克/公升(mg/1)，未符合放流水標準所定限值（金屬表面處理業：懸浮固體：30mg/1）之規定，認原告違反水污染防治法第7條第1項規定，案移被告審查屬實，乃依同法第40條第1項暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」規定，以98年2月19日高市府環水處字第309802001號裁處書，處原告罰鍰新台幣（下同）8萬元，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）按「行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。．．．。」行政程序法第11條定有明文。又「本法所定中央主管機關之主管事項如下：1、全國性水污染防治政策、方案與計畫之之訂定、督導及執行。2、全國性水污染防治法規之訂定、審核、釋示及執行。3、水污染防治費之徵收及管理。4、全國性水污染防治之研究發展。5、全國性水污染防治人員之訓練及管理。6、直轄、縣（市）水污染防治業務督導。7、全國性水污染防治之監測及檢驗。8、全國性水污染防治之調查及統計資料之製作。9、全國性水污染防治之宣導。10、水污染防治之國際合作及科技交流。11、全國性或直轄市、縣（市）間水污染防治之協調或執行。12、其他有關全國性水污染防治事項。」「本法所定直轄市、縣（市）主管機關之主管事項如下：1、直轄市、縣（市）水污染防治計畫之規劃及執行。2、直轄市、縣（市）水污染防治法規之訂定、審核、釋示及執行。3、水污染防治費之使用規劃、管理及執行。4、直轄市、縣（市）水污染防治之研究發展。5、直轄市、縣（市）水污染防治人員之訓練及管理。6、直轄市、縣（市）水污染防治之監測及檢驗。7、直轄市、縣（市）執行水污染防治之調查及統計資料之製作。8、直轄市、縣（市）水污染防治之宣導。9、其他有關直轄市、縣（市）水污染防治事項。」水污染防治法施行細則第3條、第4條亦分別定有明文。可知，水污染防治中央主管機關行政院環保署之主管事項，乃以有關「全國性」水污染相關事務及對直轄市、縣（市）水污染防治業務之督導為限，至若係「地方性」如直轄市水污染防治之「監測」及「檢驗」，則應屬直轄市水污染防治主管機關即直轄市政府主管之事項。查，本案對原告所為罰鍰之處分，固係由被告高雄市政府以其名義所作成，惟其認定原告違規之前提事實，即系爭高雄市政府執行違反水污染防治法案件裁處書所載之違反事實，則係以中央主管機關行政院環保署南區督察大隊所為之監測及檢驗為其唯一依據，但原告工廠位處高雄市內，且行政院環保署對原告工廠進行監測檢驗之排水管亦設於高雄市內，其應非屬「全國性」水污染監測檢驗之相關事務，明如觀火，而依水污染防治法施行細則第4條第6款規定，高雄市水污染防治之監測及檢驗，應屬被告之管轄權限，準此，被告就系爭事實以不具法定管轄權之行政院環保署所為之監測及檢驗報告為其唯一依據，遽對原告為系爭罰鍰處分，業已違法，殊屬顯然。
（二）次按「．．．本院按：被上訴人所屬環境保護局人員於90年11月27日至現場稽查時，其採樣之污水係在上訴人養豬場之放流口所採取，並非上訴人所主張在流入水溝後所採取，是被上訴人所屬環境保護局人員之採樣地點並無錯誤。．．．。」、「四、原審斟酌全辯論意旨及調查據之結果，以．．．然無論放流口設置於廠區內或廠區外，於放水口所排出之廢（污）水均應符合放流水標準，此屬必然之理。本件上訴人對於稽查人員取樣地點為其申請許可之放流口既不爭執，取樣檢測結果亦確定該放流水超出放流水標準限值，依法即應受裁罰。．．．五、本院經核原判決於法並無違誤。．．．。」「．．．原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以．．．三、經查，原告係從事金屬表面處理業，其工廠排放之廢水，前經被告環境保護局於88年6月4日派員前往稽查採樣，檢驗結果未符合放流水標準，經被告．．．裁處罰鍰6萬元，並限期於88年9月20日前完成改善。嗣經被告環境保護局於88年9月27日派員複查，於原告工廠放流口採樣檢驗結果．．．，被告以原告工廠所排放之廢水，未符合放流水標準所定之限值，據以執行按日連續處罰，揆諸前開規定，並無違誤，．．．原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。」最高行政法院93年度判字第91號、92年度判字第725號、91年度判字第1443號著有判決要旨可稽。又「．．
．六、採樣及保存（一）．．．（二）採樣方式：一般可採抓樣（GrabSamples）或混樣（CompositeSamples）方式：．．．1.抓樣為於放流水之放流口（處）採集單一樣品，．．．。2.混樣為於放流水之放流口（處）採集樣，以定量方式進行樣品混合．．．。」事業放流水採樣方法第6條第2款定有明文，此外，「一、『水污染防治措施及檢測申報管理辦法』第53條第3項規定：『事業或污水下水道系統經主管機關查獲有繞流排放情事、或經主管機關指定之非連續性排放廢（污）水者，其放流口應設置於最終處理單元後之放流池。』亦即，主管機關進行放流水採樣作業，原應於許可之放流口；惟經主管機關查獲事業或污水下水道系統有繞流排放、或經指定之非連續性排放廢（污）水者，可規定其放流口設置於最終處理單元後之放流池。．．．。」亦迭經行政院環保署96年4月11日環署水字第0960026633號、96年4月16日環署水字第0960023365號及96年8月17日環署水字第0960061669號函釋在案。
參照上述最高行政法院判決意旨，及行政院環保署制頒之行政命令暨函釋，均以在放流口採集之水樣樣本之檢驗結果，作為認定處分合法之依據。查，原告所屬第一廠於97年4月16日曾向被告申請設置放流口，並經被告同意核備在案，有被告97年4月14日高市府環二字第0970018596號函可參，而本件行政院環保署南區督察大隊人員採樣之地點，並非於原告依法設置之放流口處，此為被告所不爭，另本件實際採集水樣樣本之環保署南區稽查大隊承辦人員丙○○，98年10月22日於鈞院準備程序中亦證述，其在系爭地點採集水樣時，係以為系爭地點即係「放流口」，其係至本案訴願階段，才知悉該地點並非「依法設置之放流口」，亦有該日之證述筆錄可稽。綜上可知，不論係⑴行政法規（即「事業放流水採樣方法」）⑵行政函釋（即行政院環保署前揭96年4月11日、4月16日、8月17日函釋）⑶司法實務（即最高行政法院前揭判決）抑或⑷行政實務（即證人丙○○前述證詞），均係以業依法設置之放流口，作為水樣樣品採集之地點，要無疑義。
（三）原處分以非於依法設立之放流口採集之廢水水樣，作為本件裁罰之依據，顯然違法：
１、本件被告據以處分之水樣採集地點，既與前揭法規有違，則其據此水樣之檢驗報告所為之系爭裁罰處分，自屬違法。
２、被告就此辯稱：⑴採樣人員丙○○於系爭地點採樣時，曾有原告公司人員陪同。⑵系爭地點，原為原告設置放流口之位置，原告係於事後才申請變更地點至廠區內。⑶其採樣地點，雖非放流口，但該溝渠上有溝蓋，不會遭致其他污染源污染。⑷如果不能於此地點採樣，則會有執法漏洞云云。惟查：
1.證人丙○○97年10月27日下午，係先至原告第一廠即系爭地點採樣稽查，嗣後又至原告第二廠，因見水質清澈，故未採樣；而其在第一廠採樣稽查時，原告之人員並未到場陪同，原告之人員係於其至第二廠時，方始到場，並因其強行要求，才在稽查紀錄上簽名，此業經丙○○於鈞院98年10月22日準備程序中作證坦承在案，故被告前揭所稱於第一廠系爭地點採樣時有原告人員陪同云云，即與事實不符。而且，本案爭點在被告水樣採集地點是否符合法規規定，亦與原告有無陪同無關，被告採樣地點倘不合法規規定，亦不會因原告人員之陪同而成為合法。
2.原告第一廠之放流口，十餘年來迄均依法設置於廠區內之位置，未曾變動；證人丙○○所稱97年間原告申請變更放流口放置云云，其實係原依行政院環保署「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第53條第1項規定，放流口以設置於廠區周界外為原則，惟因原告於第一廠外設置放流口，實際存有困難，原告乃依同辦法第53條第2項規定，向被告申請即以原廠內放流口之位置設置，原告上開申請，並經被告於97年4月14日函復同意，此有原告之申請函及被告之復函事證，是以，原告第一廠依法設置之放流口，自始至終均未變更，從而，證人丙○○稱其樣地點本為原告依法設置之放流口，原告係於嗣後才申請變更設於廠內云云，與事實不符。而且，原告原來申請之放流口與現在的放流口經緯度都是一樣，排放許可證亦無變更，既然原告原申請之放流口與現在之放流口經緯度一樣，則原告放流口的地點，自亦無變更之可能，乃證人丙○○竟於鈞院證稱「原告本來申請的放流口和現在的放流口經緯度都是一樣，排放許可證也沒有變更，只是變更地點。」云云，亦顯屬虛偽不實。
3.被告採集水樣之地點，該溝渠上方固有溝蓋，但該溝渠其中間完全中空，且其空間甚大，外界懸浮異物，均可藉由空氣或風勢之流動，進入該溝渠之水體，毫無障礙，此有被告提出之現場照片事證。而本件系爭水樣檢驗不及格之項目，有一項即「懸浮固體」，其他檢驗項目，全部合格，而系爭地點之毗鄰附近，即有一粉體塗裝工廠，經常大量製造懸浮污染物，此有原告於接獲本案處分書時所拍攝可明顯顯示原告廠房周界窗戶及樹木均有粉體污染附著其上之照片可稽，且該粉體塗裝工廠之作業場所，本身亦粉體灰塵滿佈，亦有照片事證；因此，被告如何排除該工廠粉體灰塵侵入之可能？被告辯稱其事後有到現場勘查，認為粉體塗裝工廠不會影響採樣，且該工廠為封閉式產能很少云云。惟查，該粉體塗裝工廠，位置即在原告一廠之毗鄰，緊鄰原告第一廠，而且，該工廠亦非密閉式，且其製造之粉塵污染物甚為嚴重，因此，被告上開辯解，顯均不足採，而且，縱暫不論該塗裝工廠，依上所述，系爭溝渠既因完全中空，外界之懸浮固體可自由進入，被告亦無法排除遭外界污染之可能，而原告又另有依法設置之放流口可供取樣，是被告以上述理由主張維持原處分，亦應無足取。
4.再，行政機關應依法行政，受一切有效之法規範（法律、法規命令、行政規則、職權命令等）之拘束，此見行政程序法第4條即明。查，事業廢水之採樣方法，上述法規既已設有明文，且上開法規亦無規定例外可於放流口以外之地點採樣之規定，準此，被告自不得再以其他籍口，不遵上述規定之方法及程序依法行政，至其倘認上開規定有所不周，則其擁有自主修改法規之權限，自應循修改法規之方式為之，焉能於自訂法規定外，再自創法規以外之例外方式執法，否則，如何維持依法行政原則，是被告上開主張，亦無足採。尤其，本案原告既因周界外設置放流口確有困難，而依法申請仍設置於廠區內之原位置，經被告審查原告依法檢附之各項資料後，業已核准，則茲倘若又准被告至原告依法設置之放流口以外之地點採樣，則前述水污染防治措施及檢測申報管理辦法第53條第2項准許事業申請放流口毋庸設置於廠區周界外規定之意旨，豈非成為具文？被告前核准原告設置放流口設置於廠區內之處分，豈非毫無意義？由此益證被上述抗辯，無足採取。
（四）綜上，本案採樣之地點既非於原告依法設置之放流口，則揆諸首揭說明，本案採樣之程序即顯然違法，乃被告竟依據以上述違法程序取得之樣品作成之檢驗報告，對原告為系爭裁罰處分，尤屬可議等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）原告所稱被告以不具法定管轄權單位（行政院環保署）之採樣數據，作為系爭罰鍰處分業已違法部分，係原告對法令錯誤之認知。查水污染防治法第3條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署﹔在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」明確指出行政院環境保護署及直轄巿政府為水污染防治法之主管機關；又依據同法第26條規定：「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：1、檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形。2、索取有關資料。3、採樣、流量測定及有關廢（污）水處理、排放情形之攝影。各級主管機關依前項規定為查證工作時，其涉及軍事秘密者，應會同軍事機關為之。對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。檢查機關與人員，對於受檢之工商、軍事秘密，應予保密。」亦明確指出各級環保主管機關對於事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，均負有水污染防治工作之稽查採樣告發之權責，故被告依環保署南區督察大隊所稽查之事實，據以查證告發之程序，並無違反行政程序法第11條之規定，原告引用水污染防治法施行細則第3條及第4條係為水污染防治工作各級主管機關之分工原則，非指水污染防治工作之稽查採樣告發之權責，綜此，原告聲稱被告違反行政管轄權部分，係原告對法令錯誤之認知。
（二）次查採樣點之爭，按原告製程產生之廢水於處理後，係流經廠內加蓋水溝再排至承受水體，並未遭受周遭外界環境因素影響，依水污染防治措施及檢測申報管理辦法第63條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，於排放管線底部、進入水體處及其周圍環境，形成可見之沈積污泥時，應予以清除，或依主管機關之命令，於限期內清除。」原告未依規定自行清除廠內水溝之沈積底泥，致放流水之水質未符合標準，實應自行承擔其放流水未符合標準之責任。查水污染防治法第7條其立法精神係指排放廢（污）水於地面水體者均需符合放流水標準，又主管機關對廢（污）水排放管理，並未限制僅可於許可登記之放流口採樣，凡排放至地面水體之廢（污）水均可於其進入承受水體前採樣檢測。原告以此主張免罰，殊不足採。綜上論述，被告依據水污染防治法第7條第1項予以舉發，並依同法第40條規定處以罰鍰，於法並無不合等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳述在案，並有環保署南區督察大隊97年10月27日稽查督察紀錄、現場照片、97年11月3日檢測報告及環保署97年11月5日環署督字第0970085995號函、被告98年2月19日高市府環水處字第309802001號裁處書附卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞資為爭執，惟查：
（一）按「本法專用名詞定義如下：．．．2、地面水體：指存在於河川、海洋、湖潭、水庫、池塘、灌溉渠道、各級排水路或其他體系內全部或部分之水。．．．13、放流口：
指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施。14、放流水：指進入承受水體前之廢（污）水。．．．
。」「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污水）於地面水體者，應符合放流水標準。」「事業．．．排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處新台幣6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰．．．。」「事業．．．之放流水標準，其水質項目及限值如下表：．．．金屬表面處理業－懸浮固體－30mg/L．．．。」分別為水污染防治法第2條第2款、第13款、第14款、第7條第1項、第40條及放流水標準第2條所明定。
（二）原告雖主張：系爭被告之裁罰係以中央主管機關行政院環保署所屬南區督察大隊所為之監測及檢驗為其唯一依據，但原告工廠位處高雄市內，且行政院環保署對原告工廠進行監測檢驗之排水管亦設於高雄市內，其應非屬「全國性」水污染監測檢驗之相關事務，高雄市水污染防治之監測及檢驗，應屬被告之管轄權限云云。惟按水污染防治法第3條規定：「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署﹔在直轄巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」足認行政院環保署及直轄巿政府均為水污染防治法之主管機關；又依同法第26條規定：「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：1、檢查污染物來源及廢（污）水處理、排放情形。2、索取有關資料。3、採樣、流量測定及有關廢（污）水處理、排放情形之攝影。各級主管機關依前項規定為查證工作時，其涉及軍事秘密者，應會同軍事機關為之。對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。檢查機關與人員，對於受檢之工商、軍事秘密，應予保密。」明確指出各級環保主管機關對於事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，均負有水污染防治工作之稽查採樣之權責，故被告依環保署南區督察大隊所稽查之事實，據以告發處罰之程序，並未違反行政程序法第11條之規定，原告所引水污染防治法施行細則第3條及第4條之規定，係水污染防治工作各級主管機關之分工原則，非指水污染防治工作之稽查採樣告發之權責，其上開主張，尚有誤解，委無可採。
（三）又按水污染防治法第7條第1項規定，事業排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。其立法意旨係指事業排放廢（污）水於地面水體者，即應符合放流水標準，並不限定於放流口所排放之廢（污）水始需符合放流水標準。況放流口純係主管機關便於管理事業廢（污）水之排放，依法要求事業應設置之設施，是若主管機關所採取之廢（污）水水樣，足以代表事業之放流水，縱然並非於放流口採樣，亦難指為違法。查本案採樣地點係在原告第一廠放流口排放廢水後經由其廠內水溝排至廠外承受水體之處採樣，其流經之廠內水溝密閉未受周遭外界環境因素影響，所採之水樣為原告工廠排放之廢水無訛，此經證人即案發當日負責採樣之環保署南區督察大隊稽查員丙○○到庭證述明確（見本院98年10月22日準備程序筆錄），並有行政院環保署98年2月18日環署督字第0980013017號函附於原處分卷可憑，揆諸上開規定及說明，本案環保署南區督察大隊稽查人員所採取之水樣既足以代表原告工廠之放流水，則其依該水樣所作成之檢測報告，即可作為被告裁罰之依據。是原告訴稱：本案採樣之地點既非於原告依法設置之放流口，採樣之程序即顯然違法，被告竟依違法程序取得之樣品作成之檢驗報告，對原告為系爭裁罰處分，尤屬可議云云，尚難採取。至原告所舉最高行政法院93年度判字第91號、92年度判字第725號、91年度判字第1443號等判決，亦係闡明無論放流口設置於廠區內或廠區外，所排出之廢（污）水均應符合放流水標準之意旨。另行政院環保署97年11月11日環署檢字第0970087787號公告之「事業放流水採樣方法」（自97年12月5日起實施）第6條第2款之規定，係於本案稽查採樣後始公告之法規；而行政院環保署96年4月11日環署水字第0960026633號、96年4月16日環署水字第0960023365號及96年8月17日環署水字第0960061669號等函釋意旨，純係主管機關為便於管理有關事業或污水下水道系統繞流排放廢（污）水所為之釋示，均不得據此認定本案稽查人員未在放流口所採取之水樣，即無可作為檢測放流水標準之依據。
（四）又查，水污染防治法並未規定稽查採樣必須會同受稽查之事業人員，且行政院環保署89年5月16日環署水字第0025098號函釋：「環保稽查人員執行稽查工作時，水污染防治法並無相關規定會同事業主採水查驗事宜；視情況所需，環保稽查人員可不會同事業主稽查並採取水樣。」是本案環保署南區督察大隊稽查人員採樣時縱未會同原告代表到場，亦難認有違誤。則原告指稱證人丙○○於原告第一廠採樣時，原告公司人員並未到場陪同，之後係應證人之要求，才在稽查督查紀錄上簽名乙節，亦不影響本案稽查採樣之合法性。再者，證人丙○○亦證稱：原告第一廠內排放廢水之水溝係採封閉式，工廠周圍雖有粉體塗裝工廠，但該工廠為密閉式且產能很小，若有粉塵飄入涵洞，也會隨著流水流出，而原告工廠也有飄浮物，且水溝也很久沒有清理，都會影響採樣，所以該粉體塗裝工廠應該對本案採樣沒有影響，且證人之前於97年6月17日至原告第一廠同一地點採樣，該次檢驗結果為合格等語，並有該環保署南區督察大隊97年6月17日稽查督察紀錄附卷足稽。是原告提出其工廠周圍粉體塗裝工廠之照片，主張該粉體塗裝工廠，位置即在原告第一廠之毗鄰，且其製造之粉塵污染物甚為嚴重，因此，本次檢驗項目懸浮固體不合格，無法排除係遭外界污染云云，亦不足採。
五、綜上所述，原告上開主張均無可取，被告以原告違反水污染防治法第7條第1項規定，乃依同法第40條第1項暨「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」規定，處原告罰鍰8萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。並不經言詞辯論為之。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果無影響，自無逐一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年11月30日
高雄高等行政法院第一庭
法官呂佳徵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國98年11月30日
書記官李建霆附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。