裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第425號判決
裁判日期：民國97年09月17日
裁判案由：土石採取
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00425號原告甲○○訴訟代理人 劉櫂豪 律師被告台東縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間土石採取事件，原告不服經濟部中華民國97年3月21日經訴字第09706103740號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告未經申請許可，擅自雇工於訴外人 戴我明 所有之台東縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）採取土石，並將所挖土石送填至同縣○鄉○○段88-26、88-31地號土地，經行政院海岸巡防署東部地區巡防局台東機動查緝隊（下稱台東機動查緝隊）會同台東縣警察局大武分局及被告於民國96年5月30日查獲，並當場查扣挖土機及砂石聯結車各1台；另經台東機動查緝隊、原告、被告及訴外人 戴我益 、戴我明、 李東啟 、 楊文賀 、 易俊德 等人，於96年9月17日10時10分會勘系爭土地，現場發現有一挖採長約37公尺、寬約20公尺、深1.5公尺之坑洞，挖取土石量計約1,110立方公尺，被告乃依土石採取法第3條及第36條規定，以96年12月4日府工河字第AZ0000000000號裁處書，裁處原告罰鍰新台幣（下同）100萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）按土石採取法第3條第2款規定，實施整地而採取土石者，無須取得許可，查原告於96年9月17日會勘系爭土地時，稱「部分原有地主回填土，因計畫開闢魚塭，以致於部分多餘土石方開挖移走」，並於訴願時表示「系爭土地所堆置之土石為營建及其他私人之土石方，訴願人係將堆置之土石方搬遷，以利爾後畜牧養殖」，準此，原告係為整地而採取土石，依上開規定，自無須申請許可。又96年9月17日會勘系爭土地時，被告謂「經現場丈量結果，採取現場長約37公尺、寬約20公尺、深度約1.5公尺，採取數量約1,110立方公尺」，而認定採取之土石數量龐大，然比較基準為何卻未進一步說明，無法令原告甘服，請鈞院詳查。
（二）次按現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，故行政罰法第7條第1項規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」退一步言，即便認定原告系爭採取砂石之行為，須申請許可，然系爭土地係原告胞弟所有，其上所堆置之土石為營建及其他私人之土石，因計畫開闢魚塭，故原告將部分多餘土石開挖移走，伊自認該地乃私人所有，在其上採取砂石，既非盜採，亦無庸事前申請許可，對於違反土石採取法第3條及第36條規定並無認知或預見可能性，亦即未有故意或過失，被告未慮及課處行政罰之主觀要件，驟處原告罰鍰100萬元，實有不週之處，難令原告甘服。
（三）再按行政罰法第8條規定「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰。」退二步言，即便認定原告未申請許可之採取行為，主觀上確有故意過失，然原告才疏學淺，所知有限，確實對土石採取法相關規定毫無所悉，自認於私人土地上採取砂石只要得所有權人同意，即無違反行政義務及刑事責任問題，豈料竟遭被告裁處高達100萬元罰鍰，原告所得利益無幾，卻受此重罰，實為錯愕、懊悔等情。並聲明求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）就原告辯稱上開大竹段88-26、88-31地號土地所堆置之土石為營建及其他私人之土方等語，經查，大竹段88-26、88-31地號土地上，未經申請許可採取之黃色土石與系爭土地原賦予之土石顏色一致，且並無一般營建剩餘土石有廢棄物參雜情形，故客觀研判，大竹段88-26、88-31地號土地上採取之土石實難以認定為營建剩餘堆置之土石，而應屬系爭土地之土石，且採取之土石數量經96年9月17日會勘當日現場丈量，採取土石之坑洞長約37公尺、寬約20公尺、深度約1.5公尺，概算採取數量約1,110立方公尺，該會勘紀錄並經原告簽認，故採取之數量洵堪認定。
（二）另原告辯稱現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，惟依行政罰法第8條明定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」，本件原告未經申請許可採取土石之事證明確，被告據以依違反土石採取法裁處，應無不合。
（三）本件原告所採取之土石量高達1,100立方公尺，被告依違反土石採取法第36條規定，處100萬元之最低罰鍰，應屬合理等語，資為抗辯，並聲明求為：判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：原告自其弟戴我明所有之系爭土地採取土石約1,110立方公尺，並將之送填至台東縣○○鄉○○段88-26、88-31地號土地上，有無違反土石採取法第3條及第36條規定，被告裁處原告罰鍰100萬元是否合法？茲分述如下：
（一）按「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，不在此限：1、採取少量土石供自用者。2、實施整地及工程就地取材者。3、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。4、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。5、政府機關辦理重要工程所需者。前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之。」「未經許可採取土石者，處新台幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處新台幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用，由行為人負擔。」分別為行為時土石採取法（下稱土石採取法）第3條及第36條所明定。又按「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材外運土石者，以經目的事業主管機關核准者為限。」採取土石免申辦土石採取許可管理辦法（下稱管理辦法）第3條第1項定有明文。查上開管理辦法乃係經濟部依據土石採取法第3條第2項授權所訂定之法規命令，係就與土石採取法有關之細節性及技術性事項加以規範，其內容與土石採取法相關規定之立法意旨無違，本院自得予以援用。
（二）又參照土石採取法第1條前段規定之立法目的：「為合理開發土石資源，維護自然環境，健全管理制度，防止不當土石採取造成相關災害，以達致國家永續發展之目的，．．．。」足認土石採取法係以土石開發之管理為主要目的，並兼顧自然環境之維護，乃國家基於自然環境之維護，所制定之有關土地資源管制性法律，所重視者為土地之合理開發。基此，凡在中華民國境內之公、私有土地為採取土石行為，無論係集水區、農、林、漁、牧地區、都市計畫範圍內保護區，或山坡地、森林區，均應依該法條之規定「以健全之管理制度，防止不當之土石採取造成相關災害」。而為落實土石採取之管理制度，中央主管機關經濟部就土石採取法第3條第1項第2款所定「實施整地及工程就地取材者」之行為，乃另訂定管理辦法予以監督。茲依上開管理辦法第3條規定：「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限。前項整地及工程就地取材有剩餘土石外運者，應填具申請書(附件2)報請直轄市、縣(市)主管機關備查，並應於每月5日前將上月外運數量申報直轄市、縣(市)主管機關轉報中央主管機關備查。」是以前揭報請目的事業主管機關核准，並同時監控剩餘土石外運之數量，乃於係以採取土石為目的之行為（土石採取法已規定有相關之申請程序），並就其他土石取用行為可能導致自然環境之破壞，所規定之監督措施，以健全事前管理制度，落實土地之合理開發，係兼顧土地開發與國家土地永續發展而設。因此，只要有土石採取行為，則應視其行為目的，分別依「土石採取法」及上開管理辦法規定，經直轄市、縣（市）主管機關許可或經目的事業主管機關核准及報請備查，如有擅自採取土石行為，主管機關自得依同法第36條之規定為處分。
（三）本件原告未經申請許可，擅自雇工於訴外人即其弟戴我明所有之系爭土地採取土石，並將所挖土石送填至同縣○鄉○○段88-26、88-31地號土地，經台東機動查緝隊會同台東縣警察局大武分局及被告於96年5月30日查獲，並當場查扣挖土機及砂石聯結車各1台；另經台東機動查緝隊、原告、被告及訴外人戴我益、戴我明、李東啟、楊文賀、易俊德等人，於96年9月17日10時10分會勘系爭土地，現場發現有一挖採長約37公尺、寬約20公尺、深1.5公尺之坑洞，挖取土石量計約1,110立方公尺，被告乃依土石採取法第3條及第36條規定，以96年12月4日府工河字第AZ0000000000號裁處書，裁處原告罰鍰100萬元等情，有台東縣盜濫採土石聯合查緝取締小組會勘紀錄、土地登記第2類謄本、系爭土地及大竹段88-26、88-31地號土地現場照片、海巡署東部地區巡防局刑事案件移送書及被告96年12月4日府工河字第AZ0000000000號裁處書附原處分卷及訴願卷可稽；且原告96年6月6日於台東機動查緝隊調查時供稱：「（問：你是否知道你所雇用之聯結砂石車（會）前往【大武段244地號】載運黃色泥土？是有何用途？）知道，是我跟他們說前往【大武段244地號】載運黃色泥土後再載運至○○○鄉○○段88-12、88-26、88-31地號）填放，用來改良土壤來種植其他的農作物。．．．（問：你知不知道自國有土地採取砂石是犯法的？）我因為於92年承包縣政府大竹溪疏濬土石標售工程中，所挖掘疏濬的土石堆放在上開地點○○○鄉○○段88-12、88-26、88-31地號】。近期因需要使用才會去載運，但是我不知道我所雇的員工會挖的那麼深。」等語；挖土機司機李東啟於96年6月8日台東機動查緝隊調查時亦供稱：「（問：挖掘後回填的黃土是何處取得？為何要回填？誰的指示？）尚武加油站魚池旁的土地（即系爭土地），也是自己開挖土機挖土，自己載回大竹高橋旁的土地做回填。至於為何要回填的原因我不清楚，甲○○叫我們回填我們就回填，我只是受命行事。」等語；另聯結砂石車司機楊文賀、易俊德96年6月11日於台東機動查緝隊供稱：渠等受雇於原告在96年5月間駕駛聯結砂石車在大竹高橋旁○○○鄉○○段88-12、88-26、88-31地號）空地載運砂石共4、5天，當時原告有到現場視察，渠等係將砂石運往同鄉大武村「兄弟砂石場」堆料場放置，再自系爭土地挖掘土石回填上開大竹高橋旁土地等語，互核相符，自堪認定。
（四）原告雖主張系爭土地所堆置之土石為營建及其他私人土石，原告僅將該堆置土石搬遷，以利爾後畜牧養殖之用云云。然查，原告未經申請許可，即雇工於上開大竹段88-26、88-31地號公有土地上擅自開採土石，並將所採取之土石運往同鄉大武村「兄弟砂石場」堆料場放置，再自系爭土地挖掘土石回填上開大竹段88-26、88-31地號土地，嗣經台東機動查緝隊人員會同台東縣警察局大武分局及被告於96年5月30日查獲上開情形，已如前述。再者，由系爭土地及上開大竹段88-26、88-31地號土地之現場照片觀之，上開大竹段88-26、88-31地號土地上新堆置之土石，呈黃色外觀，為細砂間有小粒石頭，核與系爭土地上被挖掘後之地表土石顏色與砂石狀態一致，且兩地上均無一般營建剩餘廢棄物參雜其間，另就前揭會勘紀錄觀之，系爭土地已為原告雇工挖掘長約37公尺、寬約20公尺、深1.5公尺之坑洞，挖取土石量計約達1,110立方公尺，顯見原告係雇工在系爭土地上往地面下掘1.5公尺，而大量挖取土石達1,110立方公尺，運往上開大竹段88-26、88-31地號土地之坑洞堆置，以掩飾其前於上開大竹段88-26、88-31地號土地上盜採砂石之犯行，已甚明確。是其此項之主張，無非飾卸之詞，不足採信。
（五）又按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或除其處罰。」為行政罰法第7條第1項、第8條所明定。亦即，人民違反法律規定之義務，即應受罰，但違反土石採取法行為人主觀犯意究竟如何，原即不易證明，行政機關除可依據違法行為人之自白加以判斷外，自亦得參酌全案客觀證據加以判斷。在本件原告未經取得土石採取許可，即雇工擅自在系爭土地採取土石，且原告職業為土木工程商（台東機動查緝隊調查筆錄內，受詢問人「職業」欄內之記載），應對於土石取得、買賣相關程序及法令規範，自應具相當之注意能力，其應注意、能注意而不注意，即擅自於系爭土地上採取大量土石，縱無故意，尚難謂無過失。是其主張伊因誤認系爭土地為其胞弟所有，其上之土石應可開挖移走，並非盜採，亦無庸事前申請許可，對於違反土石採取法第3條及第36條規定並無認知或預見可能性，亦即未有故意或過失云云，尚難採取。
（六）另按，依法律規定，於其「構成要件」實現時，容許行政機關自行決定是否依規定而行為，或得就所賦予之多數「法律效果」，選擇其一而行為者，則為「裁量行政」，因此，所謂「裁量」者，係指行政機關經法律之授權，於法律之構成要件實現時，得決定是否使有關之法律效果發生，或選擇發生何種法律效果。此種由法律授予行政機關得為決定或選擇之活動範圍，即所謂之「裁量餘地」。行政機關在裁量餘地中所為之各種行為，如未有其他違法情事，皆為合法（ 陳敏 先生著，行政法總論5版，第178頁）。
比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。凡採取一項措施以達成一項目的時，該措拖必須為合適、必要及合比例之方法。「合適」之方法，係指可以達成目的之方法。「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法所附帶之不利益為最小。「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與其達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，不得採取失衡之方法以達成目的，故亦稱「禁止過度」（陳敏先生著，前揭書，第88頁）。且按行政裁量事項，若無逾越權限或濫用權力情事，應非行政法院所得審究之範圍（最高行政法院80年度判字第432號判決參照）。蓋法律既許可行政機關有選擇或判斷之自由，則其所作成之處置，在法律上之評價均屬相同，除因裁量瑕疵之情形，已影響裁量處分之合法性而構成違法外，僅發生適當與否問題，而不構成違法，行政法院係以執行法的監督為職責，自不宜行使審查權限。經查，本件被告審酌原告為掩飾其前於上開大竹段88-26、88-31地號公有土地上盜採砂石之犯行，竟雇工於系爭土地上大量挖取土石量計約達1,110立方公尺，而運往上開公有土地之坑洞堆置，破壞自然環境之維護，且有礙國家永續發展，乃依據土石採取法第36條規定，裁處原告最低處之罰鍰100萬元，核無裁量濫用或違反比例原則之情形。是原告主張其因才疏學淺，對土石採取法相關規定毫無所悉，被告裁罰100萬元過重云云，亦有誤解，尚難憑採。
五、綜上所述，原告主張既不可採，則被告以原告未經許可，擅自僱工於系爭土地採取土石，並將土石外運，遂依土石採取法第3條及第36條規定，裁處原告100萬元罰鍰，核無不合。
訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年9月17日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年9月17日
書記官宋鑠瑾