裁判字號：最高行政法院88年判字第1968號判決
裁判日期：民國88年05月20日
裁判案由：耕地三七五租約
行政法院判決八十八年度判字第一九六八號
原告甲○○
之乙○○被告臺南縣歸仁鄉公所右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年六月十九日八七府訴二字第一五四三三五號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文再訴願決定及訴願決定均撤銷。
事實緣原告所有坐落台南縣○○鄉○○○段○○○號土地，原由原告之父 高懷青 出租予 黃嘉和 耕作，嗣後黃嘉和於八十二年一月死亡，黃嘉和之繼承人 黃林罔 就於八十六年二月間向被告申辦變更及續訂租約登記，被告依臺灣省耕地租約登記辦法第二條規定，以八十六年二月二十一日所民字第二五三一八號函通知原告，於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由被告逕行登記。原告於八十六年二月二十四日以存證信函表示原租約已到期，已將該筆土地收回，並向被告申請租約終止登記。被告以八十六年三月七日所民字第二七一四號函及八十六年三月二十五日所民字第二五五六九號函復（有關請求收回土地，應依何種程序辦理等）。原告於八十六年五月二十日再申請租約終止登記，被告以其未檢具相關文件辦理，以八十六年五月三十日八六所民字第二六三○一號函將原件退回。原告對於被告上開八十六年五月三十日八六所民字第二六三○一號函不服，提起訴願，台南縣政府八十六年十一月二十五日府秘訴字第二○六一九四號訴願決定以其提起訴願逾期及未依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解，程序不合，而不予受理。原告不服，提起再訴願，臺灣省政府八十七年六月十九日八七府訴二字第一五四三三五號再訴願決定亦以原告未向歸仁鄉公所租佃委員會申請調解，程序未合，駁回其再訴願。原告仍未甘服，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略以︰一、按再訴願決定書謂原告對於承租人申請續訂租約既有相反意見，即應填具調解申請書申請調解，據此認定程序不合作為駁回之理由，查耕地三七五減租條例第二十六條規定，出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，應由當地租佃委員會調解，法條規定為「應」，即必須強制調解，非必由當事人申請才可，以此作為駁回理由顯然違背法律明文。二、依前揭條例第六條規定，歸仁鄉公所祇有程序登記之權，對於實體私權爭議事項並無審定之權，本件該公所由實體認定駁回原告之申請，實有未合。三、原告申請收回耕地之事實有三：㈠依前揭條例第十六條，因原承租人已死亡，原承租人之配偶已年八十歲有否自任耕作甚易查明，甚至以常理判斷以年八十歲之老人有體力能自任繁重之各項農耕工作，實教人懷疑，原處分機關對此申請理由並不深入調查而於駁回函內含混不理，原告當得據此收回耕地。㈡依同條例第十九條，租約期滿承租人不失家庭生活依據者，出租人得收回耕地，查本件原承租人之配偶已年滿八十歲依靠其有正當職業之子女生活，其生活根本非靠本件耕地之耕作收入，故原告依法當得於承租人死亡且於租約期滿後予以收回耕地（原承租人黃嘉和於八十二年一月十一日死亡，原租約於八十五年十二月三十一日屆滿，原承租人配偶延至八十六年二月十四日申請續租）。㈢本件地租自原承租人死亡後已不再繳納，原承租人已視同放棄耕作，故拒不繳納地租，已合致同條例第十七條第一項第三款積欠地租達兩年總額之要件，至於原處分機關稱尚需依臺灣省耕地租約登記辦法第六條規定予以催告乙節，因法條並未明文，是該辦法違背法律部分，當然無效，原告當亦得依該法條收回耕地。原處分及一再訴願決定均有違誤，請均予撤銷等語。
被告答辯意旨略以︰一、本案承租人黃嘉和死亡，其合法繼承人之一黃林罔就依法檢具相關文件申請租約變更及續訂租約，因黃林罔單獨申辦租約變更登記，本所依臺灣省耕地租約登記辦法第二條第二項規定於八十六、二、二十一所民字第二五三一八號函通知出租人（即原告），原告遂於二十日內提出書面異議，陳述原承租人黃嘉和積欠地租、耕地轉租及租約期滿收回耕地並不影響承租人家庭生活依據等情事，本所依據臺灣省耕地租約登記辦法第六條規定：「依減租條例第十七條第一項第三款申請終止租約者，應檢具欠租催告書、逾期不繳地租終止租約通知書及送達證明文件各一份、或耕地租佃委員會調解成立證明文件、或法院確定判決書一份。」及耕地三七五租約條例第二十條規定：「耕地租約期滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續定租約」暨依八十五年底私有耕地租約期滿工作計劃及其工作進度表（公告申請期限自八十六、一、一－八十六、二、十四日止）分別於八十六、三、七所民字第二七一四號函八十六、三、二十五所民字第二五五六九號函敍明函覆原告，原告礙難承受本所之說明，本案經請示上級機關，並承台南縣政府八十六、四、二十一地權字第六二五四○號函釋「出租人收回出租耕地之規定請參照耕地三七五減租條例第十七條、第十九條及臺灣省耕地租約登記辦法第六條內容規定辦理，並符合收回自耕規定者自應准其收回，否則應准承租續訂或變更租約。」本所依釋於八十六、五、十所民字第五五一九號函文原告依該規定提出申請，惟原告並未依規定檢附相關文件辦理。本所遂於八十六、五、三十所民字第二六三○一號函將原案件退回，另於八十六、七、四所民字第八二五五號函通知原告既有租佃爭議，應依減租條例第二十六條規定向本鄉租佃委員會申請調解，又依臺灣省政府地政處八十六、五、三十一地三字第三二○五三號函釋於八十六、七、十九所民字第一○○○一號函限於十五日內申請調解，逾期未提出為無意見，依法報請縣府核定後准予續約及租約變更登記。二、依耕地三七五減租條例第二十六條規定出租人與承租人間因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉鎮公所耕地租佃委員會調解，調解不成立者應由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會調處、不服調處者，由直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會移送該管司法機關。．．．且依租佃爭議須知第三點規定：爭議當事人申請調解，應由申請人填具申請書，記明兩造當事人姓名、地址、爭議事由，並附送有關證件向耕地所在地鄉（鎮）租佃委員會提出之，倘申請人不能自行填寫時，應由鄉（鎮）租佃委員會辦事人員依據申請人之口述，代行填寫。本所函請原告依法提出申請，惟原告僅引用耕地減租條例，卻不援用其他相關條文，一再要求本所將異議書同訴願書，按訴願案件處理，於法不合。三、依案例內政部六十一、六、十九台內地字第四七七七○八號函復：查耕地承租權為遺產之一部分，依民法第一千一百四十八條：「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利義務。」之規定，繼承人縱非同居一戶或無耕作能力，亦應共同繼承．．．。有關承租人死亡，其合法繼承人單獨申辦繼承承租權，本案依據臺灣省地政處八十六、三、二十七地三字第一六七九五號函釋：「承租人死亡，繼承人檢具現耕切結書，自可受理其申辦繼承承租權，租約變更登記。」關於申請人年齡，依據自耕能力審核注意事項第五點現耕農民之規定審核。四、原告所提租約期滿，承租人不失其家庭生活依據者，出租人得收回耕地乙節，出租人申請收回耕地，承租人申請續訂租約，收益足以維持一家生活者，係指租約期滿前一年，出、承租人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅額，足以支付出、承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親全年生活費支出，本案承租人之子女除三男 黃正聰 同戶外，其他子女並無同戶，且出租人於租約期滿公告受理期間並無提出申請收回耕地，有關綜合所得稅及生活收支自無須比較適用。被告之處分並無違誤，請駁回原告之訴等語。
理由按「耕地租約之訂立、變更、終止或續訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起三十日內，向當地鄉（鎮、市、區）公所申請，出租人或承租人不會同申請登記時，得由一方陳明理由，檢附相關證明文件，單獨申請登記。前項單獨申請登記，除有左列情形之一者得逕行登記外，鄉（鎮、市、區）公所應通知他方於接到通知之日起二十日內提出書面意見，逾期未提出者，由該管鄉（鎮、市、區）公所逕行登記．．．前項受通知之他方提出相反意見時，依本條例第二十六條規定處理。」臺灣省耕地租約登記辦法第二條定有明文，同辦法第五條規定申請租約變更登記應檢具之證明文件，第六條規定申請租約終止登記應檢具之證明文件，故鄉（鎮、市、區）公所為租約訂立、變更、終止之登記機關，對於租約訂立、變更、終止登記有形式上之審查權。本件原告申請終止系爭台南縣○○鄉○○○段○○○號土地之租約登記，被告以八十六年五月三十日八六所民字第二六三○一號函覆所附存證信函通知書內提及欠租收回耕地文內並未向承租人敍明限期繳納租金，逾限不繳，則依法終止租約之情事，及所附地上物（水稻）相片乙紙，內容含混，不足以認定承租人轉租之事實，而將原告之申請退回，其拒絕原告為終止租約登記之申請，自屬行政處分，核先敍明。原告於八十六年六月十六日提出異議，復於八十六年七月十六日提出申請書表明其異議應依訴願法規定，按訴願案件處理，經台南縣政府以八十六年八月四日八六府秘訴字第一三三一六七號簡便行文表，請其於文到五日內補正，原告於八十六年八月十一日補附訴願書，依本院五十一年判字第四八五號判例，其於法定訴願期間聲明異議，有遵守訴願期限之效力，其訴願之提起並未逾期，則訴願機關自應就被告以原告未檢具相關文件，退回其租約終止登記之申請，其訴願有無理由，為實體上之審查，即就原告申請是否符合臺灣省耕地租約登記辦法第二條、第六條之規定為實體上審理。至同辦法第二條第二項規定「前項受通知之他方提出相反意見時，依本條例（耕地三七五減租條例）第二十六條規定處理。」即出租人與承租人因耕地租佃發生爭議，應經調解、調處，不服調處者移送司法機關，非經調解、調處不得起訴，故調解、調處僅為提起民事訴訟之先行程序，與本件原告申請主管機關為租約終止登記，兩不相。訴願決定以原告訴願逾期及未向歸仁鄉公所耕地租佃委員會申請調解，程序不合，不予受理，再訴願決定亦以原告未填具調解申請書向歸仁鄉公所租佃委員會申請調解，從程序上駁回，均未就原告訴願之標的即被告駁回其終止租約登記之請求，從實體上審究原處分是否違法，依上開說明，均有違誤，均應將再訴願決定及訴願決定予以撤銷，由訴願、再訴願機關從實體上審理後，另為適法之決定以昭折服。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二十六條前段，判決如主文。中華民國八十八年五月二十日
行政法院第三庭
審判長評事 高啟燦
評事 黃合文 評事 林家惠 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本 證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國八十八年五月二十日