裁判字號：高雄高等行政法院99年簡字第1號判決
裁判日期：民國99年06月18日
裁判案由：水污染防治法
高雄高等行政法院簡易判決
99年度簡字第1號原告展泰工程有限公司代表人甲○○訴訟代理人乙○○○○複代理人徐瑋琳律師被告嘉義縣政府代表人丙○○縣長訴訟代理人己○○上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國98年11月9日環署訴字第0980083040號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告承攬被告所屬觀光旅遊局發包之「嘉義縣中崙風景特定區溫泉取水工程（第二期）」（下稱系爭工程），於執行後續溫泉泥漿溢出封（壓）井作業時，經行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱環保署南區督察大隊）稽查人員於民國98年6月4日10時30分至12時30分許，前往嘉義縣中埔鄉中崙國民小學（下稱中崙國小，已廢校）內所設置沉澱池（該地點屬「八掌溪水系水污染管制區」）稽查，發現原告於壓井作業施工時，將湧泉泥漿抽至下游中崙國小內所設置沉澱池，現勘時下雨，其沉澱池不敷使用，防制措施不足，於沉澱池入口有一破洞，致所抽泥漿尚未進入沉澱池即溢流進入其旁之澐水溪中，造成水體污染，因認原告違反水污染防治法第30條第1項第2款規定，案移被告依同法第52條規定裁處原告新臺幣（下同）7萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰（一）系爭工程採購案於97年12月間公告招標、97年12月16日決標予原告，系爭工程預計開挖深度500米之溫泉井，但因施工地區地質特殊，淺層含有高壓水溶性氣體，致使井孔底產生不穩定噴發狀況，故基於安全性考量，原告經通報業主即被告後，即以純水泥漿進行緊急封井處置，並於98年3月25日完工撤場，至此，前期之取水工程已竣工。系爭溫泉井經原告灌漿處置後，仍有部分泉水自湧，被告為利用溫泉水資源開發嘉義縣內溫泉專區，便於工程結束後，自行於中崙國小開挖沉澱池，並指示原告協助架設管線，將溫泉水引流至沉澱池內以利後續使用。然因中崙地區地質特性（產出泥漿溫泉）且因本井水量較豐沛（泥量相對亦較大），泉水長時間自湧導致井底周邊掏空面積逐漸增大，且泉水開始往較弱面竄出，鄰近居民抗議溫泉水含泥量大，對鄰近區域造成影響並溢流至澐水溪中，不利於農業灌溉，被告爰於98年4月22日、5月4日及5月26日邀集專家學者，研擬處置方案，並於5月26日會議中，同意通過壓、封井之計畫，並要求原告提出搶修工程之費用估算。然因居民抗議聲浪漸劇，被告爰於5月28日緊急去電通知原告，請求原告立即進場搶修，原告基於安全考量復於5月29日進場施作。
然環保署南區督察大隊於98年6月4日派員稽查施工工地，認上揭被告自行開挖之沉澱池防治措施不足，溢流泥漿排入鄰近之澐水溪中污染溪水，違反水污染防治法之規定，對原告裁處罰鍰，令原告難以甘服。（二）系爭沉澱池係由被告自行開挖以利用溫泉水資源發展觀光，原告並無管理沉澱池的權限及義務；溫泉泥溢流情形，於原告進場施行後續壓井作業時即已發生，況原告係稽查大隊至現場時方經通知進場協助處理，便將該溢流情況推予原告實屬不合理，且與原告施工間無因果關係：⑴原告於灌漿控制噴發情況後，即於98年3月16日提報竣工，因此時井孔狀況穩定，且每日自湧水量可達200公噸/日，被告因預定將該地開發為溫泉專區發展觀光，便於原告移交溫泉井後，自行於中崙國小開挖沉澱池，以為日後利用溫泉資源之用，並指示原告協助架設管線將溫泉泥引流至沉澱池處，後續原告緊急進場，亦僅針對壓、封井工程施用，不論前期之取水工程亦或後期之緊急處置工程，沉澱池之開挖及管理，均非原告工程合約之履約項目。系爭沉澱池既由被告自行開挖，則理應由被告自行管理沉澱池之使用狀況，並對沉澱池管理、設置上瑕疵，負監督及賠償之責，原處分以沉澱池防治措施不足，致泥漿未進入沉澱池即溢流入溪水中造成水污染云云，認原告有污染水體之行為，將應歸責於被告之事由命原告負擔，洵屬事實認定錯誤，原告實難干服。蓋系爭沉澱池既非原告開挖設置，復無任何管理沉澱池之責任，就沉澱池設置管理上之瑕疵，自無庸負責，被告及訴願機關，未查明事實，率爾認定原告在水體或其沿岸距離內棄置污泥等違反水污染防治法之行為，要無理由。⑵被告於原告移交撤場後，於98年3月底開挖沉澱池，同年4月間，沉澱池已發生溫泉泥溢流情形，鄰近居民為此陸續向被告陳情，被告迫於群眾壓力，始召開98年4月22日、5月4日及5月26日之會議，以求解決之法。故溫泉泥溢流時點，遠早於原告進場施工之前，倘溫泉泥溢流狀況確係符合水污染防治法第30條第1項第2款之規定，則污染事實實於原告進場作業前即已發生，非原告進場施工所導致。末查，系爭沉澱池並非原告開挖設置已如前述，則溫泉泥溢流與原告後續進場施作壓、封井之緊急工程間，既無因果關係，對沉澱池設置缺失，亦無庸負擔任何責任。（三）天然溫泉泥係天然產物，未經人工加工，難謂係屬水污染防治法所稱之污染物。查水污染防治法第30條各款規定內容，均係禁止將人為加工物，排入水體之中，其立法意旨無非在避免水體遭受人工行為之汙染，妨礙環境生態，故而該法所禁止者，係將人工加工等非天然產物排入水體。本件溢流之溫泉泥屬天然產物，本存於土壤之中，並非原告加工而成，故是否得認定為水污染防治法之污染源之一，並非無疑。從而該溫泉水係屬自然湧出，既非原告施工導致，亦屬無法控制之自然現象，引流溫泉泥之沉澱池，亦非原告設置管理，故原處分認定原告應就此部分負責，洵屬錯誤，訴願機關未查明事實，率爾維持被告之認定，駁回原告之訴願，亦屬違誤。原告依法提起本件行政訴訟，求予撤銷原處分及原訴願決定，要有理由。（四）原處分以原告違反水污染防治法第30條第1項第2款「在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物」之規定，對原告加以裁罰，惟查：依該款文義解釋，所謂棄置者，係指行為人將有污染水源之虞之物，遺棄、留置於水體或其沿岸，致有造成水源污染之危險。本件原告於系爭工程竣工後，因溫泉水大量自湧，導致對鄰近區域造成影響，緣由被告研擬處置方案後，由原告於98年5月29日進場施作，然於原告進場施作前，鄰近居民已經就溫泉泥溢流一事向被告單位陳情抗議，是原告進場施工與溫泉泥溢流並無因果關係。從而澐水溪水源污染來源係天然湧出之溫泉泥漿，非原告遺棄、留置施工所生之人為產物所造成，故原告並無該款規定之棄置行為，原處分及訴願決定，自有認事用法上之違誤。（五）原告就溫泉泥溢流導致水污染一事，並無任何故意、過失：⑴按裁罰性處分，乃藉處罰行為人以達到矯正行為、預防將來違法情事發生之目的，故行為人對於因違反法律價值秩序而受處罰之行為，主觀上需有故意，行為人縱未對其行為有所認知或意圖，亦應就行為有所預見而能防止該行為之發生，而疏於作為，始有加以處罰之必要，蓋倘行為人就其行為並無任何故意或過失，對行為人課以裁罰，顯已違反現代國家「有責任始有處罰」之原則，是倘行為人主觀上並非出於故意或過失，應無可非難性及可歸責性，對行為人加以處罰，尚無由達成藉處罰而達到矯正行為人違反法價值秩序之行為，行政罰法第7條1項「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」，亦採相同見解，是行為人主觀上之故意過失，乃裁罰性處分之要件，應堪認定。⑵本件原告於溫泉泥溢流發生前已經進場施作，與溫泉泥溢流並無任何因果關係，溫泉泥溢流與原告施工既無因果關係，系爭工程之沉澱池亦非原告所設置，原告對沉澱池復無管理權限，則原告尚無明知沉澱池防治措施不足、放任溫泉泥溢流入溪中之棄置汙染物意圖，對沉澱池防治措施上之缺失，亦無從知悉，遑論加以改善之可能，故原告亦無過失，綜上所陳，原告就溫泉泥溢流一事，實無任何故意過失可言，亦無原處分所認之棄置行為，原處分及訴願決定於法尚有未合等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰（一）原告經環保署南區督察大隊派員稽查結果，發現該公司施工作業過程中，因沉澱防制措施不足，溢流泥漿排入緊鄰之澐水溪中污染溪水，被告乃依水污染防治法第30條第1項及第52條規定暨參採「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」之規定，於98年8月3日以府環字第0980001574號函裁處7萬元罰鍰，並應立即改善。（二）原告主張其於封井作業完成，始發生泥漿溢出情事：查本案原告於施作過程中，沉澱池防治措施不足，始發生溢流泥漿並排入緊鄰之澐水溪，是日稽查時，該公司仍作業施工中（稽查紀錄可稽），非原告所稱已完成作業。（三）原告主張天然溫泉泥係天然產物，未經人工加工，難謂係屬水污染防治法中所稱之污染物。查被告於98年6月17日以府環字第0980092402號函函請環保署釋示，環保署以98年7月3日環署水字第0980053644號函回復認為原告所產生泥漿如流至水污染管制區，有構成水污染防治法第30條規定之水污染行為，仍得予以處分。又本案罰鍰額度係依照環保署97年5月13日環署水字第0000000000A號發布訂定之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」：違反第30條第1項規定並依同法第52條規定處分，其裁罰準則計算方式為（A）3萬元＋（B）3萬元＋（C）０＋
（D）1萬元＋（E）0萬元＝7萬元，原告違反事實洵屬明確，乃依法處分等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有環保署南區督察大隊98年6月4日稽查督察紀錄、現場照片、環保署98年6月11日環署督字第0980050472號函、被告98年6月17日府環字第0980092402號函、環保署98年7月3日環署水字第0980053644號函、被告98年7月8日府環字第0980001387號函暨陳述意見通知書、98年8月3日府環字第0980001574號執行違反水污染防治法案件裁處書等附於原處分卷可稽，洵堪認定。原告雖以前揭情詞資為爭執，惟查：
（一）按「在水污染管制區內，不得有下列行為：‧‧‧二、在水體或其沿岸規定距離內棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物。」「違反第30條第1項各款情形之一‧‧‧，處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」分別為水污染防治法第30條第1項第2款及第52條所明定。
又環保署91年7月31日環署水字第0000000000A號修正公告「台灣地區除淡水河系以外涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」：「‧‧‧二、管制區範圍：公告範圍如左列18條河川各主支流之集水區域。其所屬行政區域如附表一所列。‧‧‧（十二）『八掌溪流域水污染管制區』。‧‧‧附表一：‧‧‧（十二）八掌溪流域水污染管制區行政區域範圍-縣市別：嘉義縣-鄉鎮別：中埔鄉-村：全部‧‧‧。」另環保署97年5月13日環署水字第0000000000A號令訂定發布之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第2條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」其附表第6項次載明：「項次：六。違反條款：第30條第1項（水污染管制區內污染行為）。處罰條款及罰鍰：第52條－新臺幣3萬元以上30萬元以下。污染源規模或類型(A)：一、法人或非法人團體污染水體之行為者，9萬元≧A≧3萬元。‧‧‧不符合放流水標準排放或其他污染行為(B)：一、污染行為屬第30條第1項第2款行為者，9萬元≧B≧3萬元。‧‧‧違規紀錄(C)：C＝自本次違反之日起，往前回溯1年內違反相同條款次數(N)×3萬元（N係指未經撤銷之裁罰次數）。承受水體或環境類型(D)：‧‧‧三、污染行為直接影響之水體非屬上述情形者，4萬元＞D≧1萬元。其他(E)：污染行為有涉及棄置或使用含有害健康物質者，18萬元≧E≧6萬元。罰鍰計算：30萬元≧A+B+C+D+E≧3萬元。」該附表備註：「一、違規次數(C)中規定之違反相同條款次數，不包括一行為於本表所定期間內同時違反本法數個規定且未依該相同條款裁罰之違規次數。於本準則施行前違反本法相同條款之次數不列入計算。二、超過放流水標準倍數計算方式為：稽查採樣之檢測值∕放流水標準規定之限值=倍數」。
（二）查嘉義縣中埔鄉澐水溪係位於八掌溪流域水污染管制區之範圍，依上開水污染防治法第30條第1項第2款規定及環保署公告之內容，於八掌溪流域水污染管制區內，不得在水體或其沿岸規定距離內有棄置垃圾、水肥、污泥、酸鹼廢液、建築廢料或其他污染物之行為，若有違反，即應受罰。本件環保署南區督察大隊稽查人員於事實欄所載時地稽查，發現原告於壓井作業施工時，將湧泉泥漿抽至下游中崙國小內所設置沉澱池，現勘時下雨，其沉澱池不敷使用，防制措施不足，於沉澱池入口有一破洞，致所抽泥漿尚未進入沉澱池即溢流進入其旁之澐水溪中，造成水體污染，違反水污染防治法第30條第1項第2款規定，案移被告依同法第52條規定，裁處原告7萬元罰鍰，於法並無不合。
原告雖主張：系爭工程於97年12月16日決標予原告，預計開挖深度500米之溫泉井，但因施工地區地質特殊，致使井孔底產生不穩定噴發狀況，故基於安全性考量，原告經通報被告後，即以純水泥漿進行緊急封井處置，並於98年3月25日完工撤場，至此，前期之取水工程已竣工云云，並提出被告所屬觀光旅遊局系爭工程97年12月18日決標公告及原告98年3月16日偉技字第980316001號函為憑。惟查，證人即被告所屬觀光旅遊局課長戊○○於本院審理中到庭證稱：「（問：本件嘉義縣中崙風景特定區溫泉取水工程發包情形為何？）答：一、該工程由被告所屬觀光旅遊局發包，由原告承攬並於98年2月23日報請開工。二、系爭工程內容為探測深度500米的溫泉井，但因莫拉克風災導致系爭工程無法完成，因此兩造於98年8月21日終止系爭工程契約。系爭工程預定於90日要完成。三、98年3月16日原告有通知施工現場有大噴發的情形。原告本來要報請完工，但我們認為現場場地尚未復原，所以沒有同意原告報請完工。」等語（見本院99年5月6日準備程序筆錄），可知系爭工程係於98年2月23日開工，預定工期為90日，因莫拉克風災導致工程無法完成，被告所屬觀光旅遊局乃於98年8月21日與原告終止系爭工程契約，則於兩造契約終止前，原告對系爭工程所導致之污染仍應負責，又參之本件環保署南區督察大隊於98年6月4日稽查時，原告尚在現場施工等情，足認原告主張其施作系爭工程已於98年3月25日完工撤場云云，應屬卸責之詞，委無可取。
（三）原告又訴稱：系爭沉澱池係由被告自行開挖以利用溫泉水資源發展觀光，原告並無管理沉澱池之權限及義務，且溫泉泥溢流情形，於原告進場施行後續壓井作業時即已發生，況原告係於稽查大隊人員至現場時，方經通知進場協助處理，被告將該溢流情況推予原告實屬不合理云云。惟查，依卷附原告與被告所屬觀光旅遊局另於98年4月9日簽訂之「嘉義縣中崙溫泉取水工程（第二期）－沉砂池及輸水管工程」契約內容，可知原告係有施作被告所屬觀光旅遊局發包之沉砂池及輸水管工程，又據證人戊○○證稱：「（問：中崙國小沉澱池為何人所施作？）答：因為我們害怕溫泉泥會留到澐水溪造成污染，且在雙方權利義務和責任尚未釐清前，所以才要求原告先行施作沉澱池。．．．
。」「（問：沉澱池工程驗收完以後，原告對於系爭沉澱池有何契約責任？）答：我們認為該沉澱池工程還是屬於原取水工程施作封井工程的一部分，所以我們才會要求原告施作沉澱池工程。」「原告施作兩座沉澱池，被告另外委託其他廠商增設兩座沉澱池，以增加沉澱的功能，所以中崙國小一共有四座沉澱池。」「（問：環保署南區督察大隊稽查時有破洞的沉澱池是由何人所施作？【提示稽查照片】）答：系爭靠近擋土牆和澐水溪的沉澱池為原告所施作，我們另外增設的沉澱池的位置離澐水溪比較遠。」等語，足見中崙國小之沉澱池雖有四座，但系爭發生破洞之沉澱池係由原告所施作，並非被告自行開挖，且證人即環保署南區督察大隊稽查人員丁○○亦到庭證稱：「（問：98年6月4日環保署南區督察大隊到嘉義縣中埔鄉中崙國小稽查本件違章之經過為何？）答：．．．因有民眾陳情污泥污染河川，證人到場後，發現原告正在施工中，現場有泥漿之湧出，原告員工稱將湧出的泥漿暫時放置到中崙國小的空地，待日後再行處理，但放置污泥的沉澱池有破洞，泥漿從該破洞流出，因而污染河川，故原告行為違反水污染防治法之規定。」等語（見本院99年4月22日準備程序筆錄），足見原告於環保署南區督察大隊稽查時，已在現場施工，且湧出之泥漿放置後，係從原告施作之沉澱池破洞流出致污染河川，是原告訴稱系爭沉澱池係由被告自行開挖，原告並無管理沉澱池之權限及義務，且原告係於稽查人員至現場時，經通知方進場協助處理云云，亦非實在，殊難憑採。又由上述證人所言可知，原告承攬系爭工程，工程進行時因發生溫泉泥漿噴發之緊急事故，故另執行溫泉泥漿溢出封井作業，並施作沉澱池放置污泥，然因原告所施作之沉澱池有破洞，防制措施不足，致使溫泉泥漿溢流至溪中造成水體污染，則其違章行為實難謂無過失。且原告承攬之系爭工程未經被告同意報請完工，施作沉澱池工程為後續之緊急處理，取水工程及發生破洞之沉澱池既均由原告施作，縱然溫泉泥大噴發屬突發事件，然工程既已發包原告，且尚在原告施工中，原告即應對工程所產生之一切情況負責，包含防止污染之發生，是原告主張溫泉泥之噴發非其能預料，泥漿溢流與其施工無因果關係，原告就溫泉泥漿溢流導致水污染一事，並無任何故意過失，亦非可採。
（四）原告雖又主張：系爭澐水溪污染來源係天然湧出之溫泉泥漿，非原告遺棄、留置施工所生之人為產物所造成，故原告並未違反水污染防治法第30條第1項第2款之規定，原處分之認事用法有違誤云云。惟查，原告於封井作業施工時，將湧泉泥漿抽至下游中崙國小內所設置沉澱池，惟因現場下雨，其沉澱池不敷使用，防制措施不足，又沉澱池入口有一破洞，致所抽泥漿尚未進入沉澱池即溢流進入其旁之澐水溪中，造成水體污染，已如前述，雖湧泉泥漿屬天然產物，惟因不能再利用，應予掩埋處理，故仍屬水污染防治法第30條第1項第2款規定之其他污染物，是原告之行為，即屬違反上開法條之規定，被告參考環保署97年5月13日環署水字第0000000000A號發布訂定之「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」規定，裁處罰鍰7萬元，並無違誤。原告上開主張，亦無可取。至證人戊○○另證稱：被告事後於99年1月到澐水溪檢驗溪水之PH值均符合放流水之標準云云，並提出被告所屬環境保護局99年1月28日水質檢測報告乙紙供參。惟係其於環保署南區督察大隊於98年6月4日稽查後，所為之改善措施，並不能作為本件原告免罰之依據。
五、綜上所述，原告上開主張均無可取。從而，被告以原告違反水污染防治法第30條第1項第2款規定，依同法第52條規定裁處7萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。另本件係適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第98條第1項前段，判決如主文。中華民國99年6月18日
高雄高等行政法院第一庭
法官呂佳徵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造當事人人數附繕本）。
中華民國99年6月18日
書記官李建霆附註：
行政訴訟法第235條（第1項、第2項）：
對於適用簡易程序之裁判提起上訴或抗告，須經最高行政法院之許可。
前項許可，以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限。