裁判字號：臺北高等行政法院108年年訴字第175號判決
裁判日期：民國108年12月23日
裁判案由：公務人員退休資遣撫卹法
臺北高等行政法院判決
108年度年訴字第175號原告 張建勝 等100人（原告姓名及住所均詳如附表一所
示）共同訴訟代理人 吳西源 律師被告 銓敘部 代表人 周弘憲 （部長）被告內政部代表人 徐國勇 （部長）上列當事人間公務人員退休資遣撫卹法事件，原告分別不服如附表二所示之復審決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國107年7月1日前退休生效，支領月退休金，被告銓敘部及內政部分別以附表二所示之原處分（下合稱原處分），依107年7月1日施行之公務人員退休資遣撫卹法（下稱退撫法）規定，重新核算原告之每月退休所得。原告不服，提起復審，經如附表二所示之復審決定（下合稱復審決定）駁回，原告仍不服，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分為無效之行政處分，且違反法律規定，應予撤銷：
1、被告在退撫法未施行前，即於107年5、6月間依尚未生效之退撫法重新計算審定作成原處分，被告所作成之原處分，顯然缺乏事務權限，且具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第6、7款規定屬無效之行政處分，原處分並非違反程序或方式規定之行政處分，亦不得依行政程序法第114條補正。而且所謂無效之行政處分，乃自始、當然、絕對之無效法律行為，不得補正。依行政程序法第110條第4項之規定，此項無效之行政處分，自始不生效力。
2、被告縱認退撫法為有效之法律，亦應依行政程序法第123條、第126條第1、2項及第120條第2項之規定，於重新計算審定作成原處分、廢止授予利益之合法行政處分時，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償，但被告未依行政程序法規定為之，原處分顯然違法侵害原告之權益，應予撤銷。
（二）原處分及原處分適用之退撫法違背信賴保護原則、不溯及既往原則、比例原則、平等原則，顯與憲法第15條、第18條、第23條保障人民權利有所牴觸：
1、違反信賴保護原則及不溯及既往原則：
(1)就原告已依法退休取得實體上請領月退休金之權益，原告對原退休法具有信賴基礎，且已辦理退休事實之客觀信賴表現，原告依原退休法已核定請領月退休金之行政處分，應受信賴利益之保護，原告在退撫法生效前已辦理退休而終結現職公務人員身分，退撫法自不得適用於生效前既已存在而終結之事件，否則退撫法即違「真正溯及既往」，若無保護更重大公益需求之前提，且在必要合理範圍內並予補償，已違反信賴保護原則而違憲。
(2)司法院釋字第717號解釋理由，乃就優惠存款設有上限規定有無溯及既往原則適用之解釋，並以優惠存款以定期簽約方式辦理，對於已簽約而期限未屆至之部分，並未一體適用規定，而解釋無溯及既往。與本件原處分依退撫法對原告退休權益之重新計算審定致侵害原告之退休權益不同。且該解釋對「業已終結之事實」，如何認定，並未明確界定。就本件原告依原退休法規定，已辦好退休，此現職公務人員之身分事實已終結，並依原退休法以退休之身分領取退休金，依該解釋觀之，退撫法已違反溯及既往之原則。
(3)被告於原告退休時，依原公務人員退休法依法退休，被告並依法審定計算原告之月退休金，被告當時之審定函之行政處分已生效，原告依此審定處分領取月退休金，此項審定處分屬行政程序法第123條之授予利益之合法行政處分。縱被告認退撫法依法具有法律效力，被告適用退撫法而廢止該審定處分，被告應依上述行政程序法第126條等法律規定補償因該審定處分存續可得之全部利益。
2、違反比例原則、平等原則及憲法第15條、第18條、第23條之權利保障：
(1)司法院釋字第483號與第605號解釋明白宣示，公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職權利受制度性保障。其中司法院釋字第605號解釋文載：「憲法第十八條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。公務人員依法銓敘取得之官等俸級，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障（本院釋字第五七五號、第四八三號解釋參照）」，益證憲法第18條公職權利之保障及於退休金權利受憲法上之保障。由此論之，退撫法已侵害原告依原退休法之憲法保障，被告依退撫法作成之原處分顯已侵害原告憲法上所保障之公職人員退休金之權利。
(2)然退撫法第4條第6款所規定之最低保障金額，以一個絕對金額適用於不同職級之公務人員，並未反映績效原則與職級原則，其所表達之理念反較接近社會救助法制上之最低生活費標準，與憲法保障公職權利有違。
(3)依退撫法第37條第2項規定，所得替代率最高為75％。原告皆為超過25年以上之退休人員，依原退休法規定，所得替代率為75％以上至95％，然依退撫法第37條之規定，於107年8月1日起所得替代率全部遽減為75％，於10年內所得替代率又大幅減少15％，對此種大幅降低退休金所得替代率之幅度已逾越必要性及合理性之比例原則。
(4)退撫法第27條規定退休金計算基準，第10年以最後在職15年之平均薪額計算，此種以最後在職15年之平均俸額取代最後在職同等級人員俸額，作為月退金之計算基礎，並未有足以正當化之客觀理由，亦與服公職權利之制度性保障有所違背。
（三）綜上所述，聲明求為判決：
1、復審決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、本院之判斷：
（一）按行政訴訟法第188條第1項：「行政訴訟除別有規定外，應本於言詞辯論而為裁判。」、第189條第1項：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實真偽。」、第141條第1項：「調查證據之結果，應告知當事人為辯論。」可知，我國行政訴訟法係採言詞審理原則，除法律另有規定外，須經言詞辯論，始得為裁判。揆其立法目的，乃在於經由言詞審理，當事人始能完整提出攻擊防禦方法並就調查證據之結果表示意見，只有經由當事人充分參與之調查證據程序，法院始能就調查證據之結果進而發現事實真相；相反地，如採書面審理，則法院實難以發現真實而為適當正確之判決；故我國行政訴訟法乃採言詞審理原則，除法律另有規定外，皆須經言詞辯論，始得為裁判。
（二）言詞審理之目的，既係為發現真實，則當案件所涉之事實並無爭議，且在法律適用上復無疑義者，則若仍堅持行言詞審理，即無必要，故行政訴訟法第107條第3項乃規定：
「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」本條立法理由即明載：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，以節省勞費，而符訴訟經濟之原則。」(參立法院公報第87卷第36期院會紀錄)。
（三）有疑義者，本條所謂依原告所訴之事實顯無理由，其判斷時點，是否係絕對以「原告起訴時」為準？抑或於「訴訟進行中」，法院裁判前，只要其所涉事實並無爭議，法律適用亦無疑義，即得依該條所示，不經言詞辯論而為判決？本院以為：關於原告之訴是否顯無理由，其判斷時點應採浮動之概念。申言之，苟案件所涉事實並無爭議，原告起訴所爭議者僅係據以作成原處分之法律是否違憲之問題，嗣如經有權解釋之司法院大法官就該法律業已作成合憲解釋者，則由於司法院大法官之解釋有拘束全國各機關之效力，本院自應依解釋意旨而為裁判。此際應已足認作成原處分之法律並無違憲，原告之訴自屬顯無理由。故判斷原告之訴是否顯無理由，自不以「起訴時」為限。
（四）上述觀點亦可由此次大法官受理年金改革案件之聲請解釋處理方式，獲得印證。申言之，依行政訴訟法第178條之1第1項：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」及司法院大法官釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」意旨，本院審理有關年金改革案件，曾於108年5月8日就公立學校教職員退休資遣撫卹條例規定有牴觸憲法之疑義，聲請大法官解釋。斯時大法官尚未就系爭法律是否合憲作成解釋，而係於本院提出聲請後之108年6月25日先行為所謂之言詞辯論(按係針對立法委員 林德福 、 李鴻鈞 、 高金素梅 等38人之聲請解釋案)，嗣於108年8月23日公布釋字第782號解釋，認系爭法律合憲。大法官就本院108年5月8日所提之釋憲聲請案並未合併解釋，直到108年10月3日司法院始以院台大二字第1080012850號函復不受理，其理由略以「經核本件聲請，固係聲請人對所審理案件先決問題應適用且顯然於該案件之裁判結果有影響之法律，確信為違憲所提出。惟立法委員林德福、李鴻鈞、高金素梅等38人因行使職權，認系爭法律第4條第4款至第6款、第8條第2項、第19條第2款、第3款、第36條至第38條、第39條第1項、第2項、第77條第1項第3款等規定，有違反法律不溯及既往原則、信賴保護原則及比例原則，侵害受規範對象憲法保障之財產權、生存權、服公職權、工作權及平等權疑義，已另提出解釋憲法之聲請，並經本院作成釋字第783號解釋公告在案。上開立法委員之聲請範圍及本院釋字第783號解釋客體，均涵蓋本件聲請人所指稱有違憲疑義之系爭規定。且大法官所為之解釋，有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項時，應依解釋意旨為之（本院釋字第185號解釋參照）。是本件聲請人對其所應適用之上開規定已不生因違憲疑義而有取捨困難之問題，則本院於受理上開立法委員聲請案並作成解釋後，自已無另受理本件聲請之必要。」等語。足見司法院大法官對於是否受理聲請，亦係採取浮動概念，自得作為判斷本件原告之訴是否顯無理由時點之參考法理。
（五）查本件原告起訴意旨，依其起訴狀記載，就事實部分並無爭執，而係主張被告據以作成原處分之退撫法規定違憲，訴請如訴之聲明所示。惟司法院大法官釋字第782號既已做成解釋：「公務人員退休資遣撫卹法第7條第2項規定無涉法律不溯及既往原則及工作權之保障，亦未牴觸比例原則，與憲法保障人民財產權之意旨尚無違背。同法第4條第6款、第39條第2項規定，與憲法保障服公職權、生存權之意旨尚無違背。同法第4條第4款、第5款、第18條第2款、第3款、第36條、第37條、第38條及第39條第1項規定，無涉法律不溯及既往原則，與信賴保護原則、比例原則尚無違背。」其解釋理由略以：
1、退除、退撫給與因財源不同有不同保障：憲法第18條規定人民服公職之權利，包含由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。軍公教人員因服公職，取得國家為履行對其退伍除役、退休後生活照顧義務而為之給與，為具有財產權性質之給付請求權。然因不同給與之財源不同，其請求權受保障之程度，應有差異；亦即應依其財源是否係軍公教人員在職時所提撥，而受不同層級之保障，故退除、退撫給與因財源不同有不同保障。
2、調降非屬一次性之退除、退撫給與，無涉法律不溯既往原則：
新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行日期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。故非一次性之退除給與，於完全給付前，法律關係尚未終結，皆係建構於繼續性法律關係，如：月優存利息、月補償金、月退休俸，因退除、退撫給與法律關係之構成要件事實，在現實生活中尚未完全具體實現，倘新法規有所變動，且將之適用於新法規施行後仍繼續存在之事實或法律關係，而未調降或追繳已領受之退除給與，即非新法規之溯及適用，故無涉法律不溯及既往原則。
3、調降原退除、退撫給與，無違信賴保護原則、比例原則：優存利息之財源源自於政府預算；年資補償金為退撫新制之實施而給予具退撫新、舊制年資者之年資補償，均屬恩給制之範疇。任何法規皆非永久不能改變，受規範對象對此可能變動，亦非無預見可能；立法者為因應時代變遷與當前社會環境需求，在無涉法律不溯及既往原則之情形下，對是否予以維持以及如何維持有形成空間；調降退除、退撫給與，為追求高於個人信賴利益之重要公共利益所必要，得認無違信賴保護原則等語。
亦即，依大法官上開解釋，退撫法有關「設定法定退休所得上限(即天花板)計算基準」、「調降月退休所得」、「調降月退休所得之扣減順序」、「調降領取(一次)退休金者之優存利率」等規定均不違憲。雖然本院亦曾就年金改革相關法律有牴觸憲法疑義而聲請解釋，惟大法官既已作成合憲解釋，本院自應受其拘束，不能為相異之裁判，原告亦不能再事爭執。就此而言，自可認原告之訴顯無理由。
四、綜上，原告訴請如訴之聲明所示，因司法院大法官釋字第782號解釋作成，原告所主張原處分違法顯難成立，其訴顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第107條第3項、第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國108年12月23日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官陳金圍
法官畢乃俊法官許麗華
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年12月23日
書記官陳可欣