裁判字號：高雄高等行政法院91年訴字第26號判決
裁判日期：民國91年05月28日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院判決九十一年度訴字第二六號
原告甲○○訴訟代理人丁○○被告高雄市政府代表人乙○○○○訴訟代理人丙○○
戊○○右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十年十二月十日台（九十）內訴字第九００六二六五號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告所有坐落高雄市○○區○○段○號土地（下稱系爭土地），係屬都市○○○○道路用地（即高雄市○○街），高雄市第十八期市○○○○道路中心線為準，重劃範圍內之五米寬道路部分於重劃時已開闢完竣，系爭土地乃係剩餘尚未經正式開闢之另五米道路，被告以該路段已因供公眾通行之故，而產生公用地役權之公權利關係，其所屬工務局養護工程處乃於民國（下同）八十七年四月間在其上鋪設柏油路面，然未辦理徵收，原告知悉後，於八十八年四月間向被告所屬工務局陳情徵收補償，遭該局否准後，又於九十年五月二十三日陳情徵收補償，前經被告所屬工務局以九十年六月五日九十高市工新處字第一二六七四號函復‧‧本案類似路況之道路用地暫緩編列經費辦理徵收，俟中央關於既成巷道之補償法案通過後，再據以通案辦理等語。原告不服該函，向內政部提起訴願，經內政部以九十年六月十六日台（九十）內訴字第九００五０五四號函移請被告辦理，被告認所屬工務局逕予函覆，其行政管轄尚非適法為由，於九十年七月六日另以九十高市府工新字第二二六六九號函復原告撤銷所屬工務局之處分，並以其名義重為適法之處分，其內容亦為本案類似路況之道路用地暫緩編列經費辦理徵收，俟中央關於既成巷道之補償法案通過後，再據以辦理等語，仍否准原告之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件訴訟。
甲、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
乙、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）憲法第十五條有關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由，發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法辦理徵收給予補償。
（二）原告已是七十七歲老人且為殘障，而被告工務局養護工程處未經原告同意，即擅占原告所有坐落高雄市○○區○○段○號寬五公尺長一二四公尺之空地，開闢鋪設柏油道路供公眾通行使用，原告於八十八年四月初發現系爭土地已被開闢鋪設柏油道路完成，成為路型完整順暢之道路，原告即時向被告工務局陳情依法補償，於八十八年五月十八日接獲被告工務局養護工程處通知召集市府各單位，派代表在養護工程處開協調會討論徵收補償事項，經各單位討論後達成「建請新工處將已鋪設道路部分，優先檢討辦理徵收補償」之結論。後又接獲被告所屬工務局新建工程處八十九年三月十日八九高市工新（四）字第二二一八號公函，主旨為：「台端所○○○區○○街已為通行順暢之既成道路，目前尚無法個案處理」云云，被告無視協調結果，無意履行雙方約束，違背政府政策並違反司法院釋字第四００號「既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償」之解釋意旨。後原告又接獲被告工務局新建工程處八十九年七月三十一日高市工新（四）字第七八八四號函，內容略為：「本案於本局養工處召開之申請補償協調會紀錄結論：『建請本處將已鋪設道路部分，優先檢討辦理徵收補償』，經勘查該路段已為路型完整，通行順暢之道路，在預算額度有限下，本處僅就通行需求急迫性路段先行編列辦理，類似路況之道路，本處尚無開闢計畫，無法辦理徵收補償。」，與之前協調會協議結論矛盾，嚴重影響原告權益，系爭土地係由被告工務局養護工程處未經原告同意擅占開闢鋪設柏油，自不屬新建工程處所稱「類似路況之道路用地」。
（三）按最高行政法院（改制前行政法院）五十六年判字第一八八號判決意旨，土地列入都市○○道路用地，使用受到限制，請求依法徵收，行政機關以有經費再行辦理為答覆時，係對原告之徵收請求予以拒絕，要不能謂非一種消極之行政處分，再訴願決定不就實體上審究，乃以被告官署拒絕原告請求徵收，並非行政處分，不得對之提起訴願，而駁回原告之再訴願，於法自難謂合。
（四）綜上所述，本案請求辦理土地徵收，被告所為之行政處分，顯然係對原告請求徵收土地之拒絕，嚴重影響原告之權益，自應予以補救，撤銷原處分，並應依法訂定確實可行之期限辦理徵收補償地價等語。
二、被告答辯意旨略謂：
（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條分別定有明文。又司法院釋字第四００號解釋言明「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之請求權依據。又上開解釋對私有既成道路取得問題之處理，依行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、（一）第一階段．．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。（二）第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：１、第一優先：道路寬度超過十五公尺者。２、第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。３、第三優先：道路寬度未達八公尺者。」，系爭土地如依上述所列應屬第二階段第二優先。從而，原告在無徵收處分存在之前提下，提起給付之訴，請求被告給付系爭土地補償費，於法亦有未合，應予駁回。
（二）土地徵收乃國家基於公共事業之需要或興辦公共利益目的事業或實施國家經濟政策，本於公權力之作用，對私有土地給予相當之補償後，以行政行為強制取得私有土地所有權，以供公共設施或公共事業之用。本件系爭土地作為公眾通行使用，迄今仍未辦理徵收補償，致原告系爭土地受到法令限制而無法自由使用收益，此固與憲法保障人民私有財產權之宗旨不符，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。茲觀諸該條例規定，徵收土地應由中央主管機關核准之。而所謂中央主管機關係指內政部，亦如前述，準此，有關土地徵收既由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府就其都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，故原告請求被告就其所有之系爭土地予以徵收，於法自有未合。
（三）綜上說明，系爭土地被告並非不予徵收補償，乃囿於被告目前編列預算開闢之道路，係以尚未依都市計畫線開闢或打通拓寬之道路用地為優先考量，而系爭土地作為道路用地歷時已久，遂將併入既成道路處理方式辦理並無不妥之處，職故，原告之訴顯無理由，請予駁回。
理由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」、「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關應設土地徵收審議委員會，審議土地徵收案件；其組織規程，由中央主管機關定之。」土地徵收條例第一條第二、三項、第二條、第十三條、第十四條、第十五條分別定有明文。
二、本件原告起訴意旨略以：被告所屬工務局養護工程處未經原告同意即擅自占用原告所有坐落高雄市○○區○○段○號寬五公尺長一二四公尺之空地，開闢鋪設柏油道路供公眾通行使用，原告於八十八年四月初發現系爭土地已被開闢鋪設柏油道路完成，成為路型完整順暢之道路，即依法向被告所屬工務局陳情依法補償，於八十八年五月十八日接獲被告工務局養護工程處通知召集市府各單位，派代表在養護工程處開協調會討論徵收補償事項，經各單位討論後達成「建請新工處將已鋪設道路部分，優先檢討辦理徵收補償」之結論。而後卻接獲被告工務局新建工程處八十九年三月十日八九高市工新（四）字第二二一八號公函，主旨為「台端所○○○區○○街已為通行順暢之既成道路，目前尚無法個案處理」及被告工務局新建工程處八十九年七月三十一日高市工新（四）字第七八八四號函，內容略為：「本案於本局養工處召開之申請補償協調會紀錄結論：『建請本處將已鋪設道路部分，優先檢討辦理徵收補償』，經勘查該路段已為路型完整，通行順暢之道路，在預算額度有限下，本處僅就通行需求急迫性路段先行編列辦理，類似路況之道路，本處尚無開闢計畫，無法辦理徵收補償。」等函，不予徵收原告土地，與之前協調會協議結論矛盾，嚴重影響原告權益，嗣經原告陳情徵收補償，又遭拒絕，乃訴請撤銷被告九十年七月六日九十高市府工新字第二二六六九號函之處分及內政部之訴願決定云云。
三、經查，原告所有之系爭土地雖經被告編定為既成道路，然因主管機關長期未予徵收，致系爭土地無法自由使用收益，此固與憲法保障人民私有財產權之宗旨不符，惟系爭土地應否徵收及應如何徵收，於土地徵收條例八十九年二月二日經總統公布實施後，自應優先適用該條例規定之內容為之。茲觀諸該條例規定，徵收土地應由中央主管機關核准之。而所謂中央主管機關係指內政部，亦如前述，準此，有關土地徵收既應由中央主管機關內政部核准之，則各地方政府就其都市○○區○○道路用地或其他公共設施保留地本無准否徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，是原告請求被告就其所有之系爭土地予以徵收，於法自有未合。其次，有關土地之徵收及補償之相關事宜，依土地徵收條例規定，土地徵收程序，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再由需用土地人提出徵收土地之申請，報經中央主管機關內政部核准後，該管直轄市或縣（市）主管機關於接獲核准徵收案時，應即予公告，其公告期間為三十日。至徵收土地之補償費，則由需用土地人將補償地價繳交該管直轄市或縣（市）主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則該土地徵收案即失其效力。又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服直轄市或縣（市）主管機關之查處者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服該復議結果者，即得依法提起行政救濟等情，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十及二十二等條文之規定自明。職故，司法院釋字第四００號解釋雖指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違，惟該號解釋文內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，各級政府因興辦公共事業或實施國家經濟政策需要，對於徵收取得之土地固應給予補償，惟亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指其提供土地作為既成道路而供公眾使用之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此觀該號解釋之理由書中敍明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」亦可明瞭，足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。從而原告請求被告應就系爭土地辦理徵收補償，於法洵屬無據，自無從准許。
四、末查，行政院秘書長八十五年十二月十四日台八十五內字第四五七四五號函附會商結論略以：「一、第一階段：．．爰以政府曾辦理拓寬或打通之道路，於該道路範圍內登記為『道』地目之私有土地，而未予徵收補償者，列為第一階段政府辦理取得之私有既成道路。二、第二階段：第一階段以外，由政府開闢而未辦理徵收補償之私有既成道路，列入第二階段辦理，並依其道路寬度排定下列優先順序：⒈第一優先：道路寬度超過十五公尺者。⒉第二優先：道路寬度為八公尺至十五公尺者。⒊第三優先：道路寬度未達八公尺者。」，業對各地方政府之土地徵收排定先後順序，用以實踐司法院釋字第四００號解釋之精神及貫徹憲法保障人民財產權之意旨，足見中央政府對相關問題亦已著手陸續解決，併此敘明。
五、綜上所述，被告並無作成徵收之權責，自亦無從基於人民之請求而作成應否徵收之處分，職故，原告請求被告應徵收補償所有之系爭土地，於法尚非有據，被告予以否准，洵無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴求為撤銷，非有理由。又本件原告係請求被告就系爭土地作成徵收補償之行政處分，應屬課以義務之訴訟類型，而原告提起本件撤銷之訴，顯然無從達到其訴之目的，自屬欠缺訴之利益。且本院於九十一年五月七日行準備程序期日闡明原告是否為訴訟類型之轉換，原告仍表示要提起撤銷之訴，有前揭準備程序筆錄在卷可按，是本件原告之訴顯欠缺權利保護之必要，為顯無理由，應予駁回，並不經言詞辯論為之。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年五月二十八日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官林勇奮法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十一年五月二十八日
法院書記官陳嬿如