裁判字號：臺灣新北地方法院104年訴字第1788號民事裁定
裁判日期：民國104年08月18日
裁判案由：履行契約等
臺灣新北地方法院民事裁定104年度訴字第1788號原告新北市政府工務局法定代理人 朱惕 之訴訟代理人 李承志 律師
黃文承 律師被告 鄭詩宏
鄭盛軒 鄭富冠 鄭富聰 鄭名傑 上列當事人間請求履行契約等事件，本院裁定如下：
主文本件移送臺北高等行政法院。
理由
一、按普通法院認其無受理訴訟權限者，應依職權裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。當事人就普通法院有無受理訴訟權限有爭執者，普通法院應先為裁定，民事訴訟法第31條之2第2、3項定有明文。
二、原告起訴主張：原告為進行○○○區○○○鄉道拓寬工程（柑園二橋至柑城橋段）」（下稱系爭工程）遂於民國103年1月27日與土地所有權人即被告開會協商，以協議價購之方式取得道路拓寬工程用地及土地改良物，並提出每平方公尺新臺幣（下同）18,900元之價格向被告等人購○○○區○○○段下石頭溪小段21之1號土地（下稱系爭土地），共134平方公尺。然被告等人以拓寬工程道路未向兩側平均拓寬為由，向新北市議員陳情，由議員居中協調後，被告即同意以協議價購之方式成立系爭土地之買賣契約，而不以徵收之方式為之，並於103年7月19、20日出具協議價購同意書予原告。惟兩造就系爭土地之買賣契約達成合意後，被告等人卻藉故不履行系爭契約，原告遂於104年3月10日以新北新地字第1043488655號函催告被告等人儘速履行系爭契約，被告等人仍置之不理等語。
三、按行政契約與私法契約之劃分，原則上首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容，亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，才可認定其為行政契約：1.作為實施公法法規之手段者。即因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替；2.約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者；3.約定內容涉及人民公法上權益或義務者；4.約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。故若因給付內容屬於「中性」，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付之目的為斷。例如行政機關所負之給付義務，目的在執行其法定職權，或人民之提供給付目的在於促使他造之行政機關承諾依法作成特定之職務上行為者，均屬之。至於締約雙方主觀之願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，但一旦選定後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更。依土地徵收條例第11條第1項規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」所指「協議價購」，係為達成因公益需要興辦事業取得私有土地之目的，乃徵收之法定先行且必經之程序，為徵收程序一環；倘需地機關依該條之規定所為之價購，係為達成行政目的而在徵收前所為之價購，則需地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質應屬行政契約，惟此所謂之價購協議應限於為達代替徵收處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，需用土地人申請或即將申請徵收之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬行政契約。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則屬私法上之買賣契約（最高行政法院102年度裁字第1319號裁定意旨參照）。
四、原告雖以系爭協議價購契約性質上屬私法契約，主張本件應由普通法院審理云云。惟查，原告為進行系爭工程，有取得系爭土地之必要，即依土地徵收條例第11條第1項之規定，於103年1月27日召開系爭工程用地取得協議價購會議，有該次會議記錄1份在卷可考（見本院卷第13至14頁），嗣幾經協調後，由被告等於103年7月19日或同年月20日出具土地協議價購同意書，同意依前揭協議價購會議新北市政府提出之市價價格售予原告（見本院卷第29至33頁），而此價購協議之性質為何，本院審酌上開會議記錄所載，可知原告取得系爭土地係為辦理系爭工程所需，已有明確之公益目的，且依上開會議記錄說明事項㈢所載，「如拒絕參與協議或經協議未能成立，為利本工程順利進行，本府將依土地登記條例規定辦理徵收，辦理徵收之相關補償規定及處理程序，於本府前開所送用地取得協議價購會說明資料中亦有說明」等語（見本院卷第13頁），及該次會議結論㈡：「本次價購係以市價協議補償，經協商結果，如所有權人因價格因素等致協議不成，或未出席協議會議者，視為協議不成立。惟會後如所有權人同意前開所訂價格讓售者，得於103年2月27日前出具協議價購同意書予本府，逾期未提出者，基於工程需要，將依土地徵收條例第11條規定…（條文略），本案如無法達成協議，將依上開土地徵收條例辦理用地及土地改良物徵收。」等語（見本院卷第14頁），堪認原告即需用土地人已有相當之徵收計畫，原告雖未依上開會議結論所示，於期限屆至時即發動徵收，或有緊密接連徵收程序之開始發動，然嗣後兩造所達成之價購協議，仍係於徵收行政處分作成之前，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，此由兩造間達成價購協議後，原告就系爭工程用地取得事宜，除系爭土地改依價購方式取得外，其餘仍擬續辦徵收作業等情，即可得知（見本院卷第27頁原告內部簽呈），揆之上開規定及說明，本件價購協議應屬行政契約無訛。至原告雖主張其未逕發動徵收程序已徵收系爭土地，且仍欲依協議價購契約請求被告交付土地，顯見該契約性質屬私法上買賣契約云云，惟原告亦自承其餘土地已經由徵收程序取得（見原告104年8月
4日民事準備狀），然此僅能用以說明原告就系爭土地未逕行徵收，應屬為避免衍生更大糾紛或抗爭所為，原告雖得選擇其行政行為之方式，但選定後應適用公法或私法爭議解決程序，仍應由法院客觀判斷行為性質，以明其審判權之歸屬，尚難以原告主觀之意願加以變更。至原告固舉最高行政法院85年度判字第1648號裁定，認協議價購應屬私法上買賣關係，然該案基礎事實為政府與土地所有人協議價購土地不成立後，政府仍先行使用私人土地，土地所有人遂申請辦理土地徵收而遭否准，依其事實觀之，並無相當之徵收計畫，而與本案之情形不同，自無法比附援引，併此敘明。
四、綜上所述，本件協議價購係以達成代替徵收行政處分之行政目的所成立之契約，應屬行政契約。原告主張被告未履行契約之約定，訴請被告等人履行，普通法院並無審理之權限，原告自應循行政爭訟程序以為救濟，而本件又非屬依行政訴訟法第229條應適用簡易訴訟程序者，是原告向無審判權之本院提起民事訴訟，係屬違誤，爰依民事訴訟法第31條之2第2項規定，將本件移送臺北高等行政法院審理。
五、依民事訴訟法第31條之2第2項規定，裁定如主文。中華民國104年8月18日
民事第四庭審判長法官陳財旺
法官張誌洋法官宋泓璟以上正本與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀向本院提出抗告，並繳納抗告費新臺幣1,000元。
中華民國104年8月18日
書記官楊玉寧