裁判字號：臺北高等行政法院90年訴字第4926號判決
裁判日期：民國91年08月02日
裁判案由：有關教育事務
臺北高等行政法院判決九十年度訴字第四九二六號
原告甲○○○被告教育部代表人 黃榮村 部長）訴訟代理人乙○○右當事人間因有關教育事務事件，原告不服教育部中央教師申訴評議委員會中華民國九十年五月十四日再申訴評議書決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告原擔任被告國立政治大學（下簡稱政大）國際關係研究中心（下簡稱國研中心）副研究員。嗣國研中心研究人員評審委員會於民國（下同）八十九年六月十九日及二十日所召開之第二十一次及第二十二次會議中，以原告八十八年度之工作成果不佳為由，依據政大研究人員聘任升等審查辦法及國研中心專任研究人員年度工作成果評審辦法之相關規定，決議不續聘，並送該校校教師評審委員會（下簡稱校教評會）八十九年七月十九日第一七六次會議審議通過。原告不服該項決議，向政大教師申訴評議委員會（下簡稱校申評會）提出申訴，經該委員會於八十九年十月二十七日作成評議，撤銷前開決議。政大不服該評議決定，提起再申訴，案經教育部中央教師申訴評議委員會（下簡稱中央申評會）九十年五月十四日作成「再申訴有理由；原申訴應不予受理，國立政治大學教師申訴評議委員會原評議決定不予維持」之再申訴決定，原告對該再申訴決定表示不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、再申訴決定撤銷。（原告另提起給付訴訟請求同案被告國立政治大學應給付原告八十九年八月一日起至同年十月二十五日薪資薪水利息損失新台幣三千元及慰撫金二百萬元部分，另以裁定駁回）
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：再申訴評議決定是否違法？
㈠、教育部以政大校申評會作成評議時，原告已辭職，應以申訴已無實益為由，作成不受理決定。實則不然：
１、政大校申評會作成評議決定並非八十九年十月二十七日，而是比辭職更早的十月十六日。
２、原告辭職的理由係因政大違反教師法與教育部函復，遲至八十九年十月二十五日尚未依規定（教育部台人二字第八六○一七九四四號函）發給原告聘書及應先給付之三個月薪水，導致原告前途未卜、生活困難，必需另謀生計所致；且政大多次以書面及電話要求原告宜儘快選擇新職，更造成原告無法在政大申訴成功留任政大之失業心理威脅。
３、原告於八十九年六月七日國研中心第十次評審會議開始已有不續聘壓力，雖已於同年九月一日接獲私立文化大學（下簡稱文大）聘書，但遲至同年十月二十七日前，並未完成應聘手續（遞送證大離職證書為準），也未領取文大薪水（有文大薪資入帳日期同年十一月二十日為憑）。文大九月間函復政大：已聘原告為專任副教授，實並未完成應聘手續。原告之所以同年十月二十七日始向文大完成應聘手續，即期待政大申訴有平反可能。
㈡、若原告本件訴訟已無實益，被告為何又接受政大之再申訴，所以原告應有訴訟利益。
二、被告主張之理由：
１、按前行政法院六十一年裁字第二一六號判例謂：「行政訴訟之被告官署以一個為限，原告當事人雖於原行政處分及訴願決定均有不服，亦不得以原處分官署及訴願官署，併列為被告。」查原告於行政訴訟起訴狀中列被告為教育部，嗣於行政訴訟補正狀中補正被告為國立政治大學，復於準備程序筆錄中追加教育部為被告，依前揭判例意旨，原告起訴自屬違背法定程式。
２、查原告原申訴書之申訴標的係「不續聘」，而非「考績」事件，中央申評會評議書自以不續聘事件為本案爭點，並非如原告所言：教師受不適法之考績措施無任何機關及程序可資糾正。
３、本件學校教評會決議自八十九學年度起不續聘原告，並報請教育部核准，惟經教育部八十九年十月二日台（八九）人（二）字第八九一二三四○四號函復：「請究明 歐陽 副研究員具體事實部分是否構成教師法第十四條第一項第八款規定之要件，並依規定程序請當事人列席說明，經所、中心及校教評會三級教評會議審議後再行報部核辦」，尚未就其不續聘案為准駁之處分。是以，原告於八十九年九月一日向學校教師申評會提起申訴當時，該不續聘案尚未經教育部核准，且依教師法施行細則第十九條第二項：「教師依前項解聘、停聘或不續聘，於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任」之規定，則學校對原告所為不續聘措施尚未足使原告在公法上之權利產生取得、喪失或變動之效果，原告之教師權益於法並未因此受損，衡諸前揭規定，原告自不得就該未經核准之不續聘事件提起教師申訴，學校申評會對原申訴應不予受理，中央申評會因而認學校再申訴有理由，再申訴評議決定係依法為之，原告之訴顯無理由。
４、查原告業於八十九年十月二十五日奉准自同年八月一日辭職，則學校教師申評會作成原評議決定時（八十九年十月二十七日）原告業已獲准辭職，依該準則規定，學校教師申評會就本件申訴亦應以「申訴已無實益」為由，作不受理之決定，但該會卻逕為實體上之評議決定，與前揭規定不符，中央申評會爰將原申訴決定不予維持，於法並無不合。
５、按訴願及撤銷訴訟之提起，以有行政處分存在為前提。所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，審諸訴願法第一條第一項及第三條第一項規定，其意甚明。若非行政處分，自不得提起訴願及撤銷訴訟。又聘用人員與所聘學校之間，係私法上契約關係，解聘並非行政處分，而屬終止契約之性質，學校教師之解聘是否正當，係屬私權爭執，應訴由普通法院裁判（司法院三十四年院解字第二九二八號解釋及前行政法院六十二年裁字第二三三號判例參照）。本件不續聘措施未經教育部核准，故並未生效，已如前述；縱使如原告所言，國立政治大學對其作成不續聘措施，已使其權益受損，參酌前揭行政法院判例，亦應訴由普通法院裁判，尚不得依行政爭訟程序請求救濟。
理由
甲、程序方面：
一、按行政訴訟法第一百十一條第一項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」查原告於行政訴訟起訴狀中列被告為教育部，嗣於行政訴訟補正狀中改列被告為國立政治大學，係因本件原告起訴事實不明，為本件訴訟標的之法律關係及為程序標的之行政處分亦不明暸，玆經本院行使闡明權後，原告復於九十一年五月二十八日準備程序筆錄中追加教育部為被告，並為適當之訴之聲明，從而進行本件行政訴訟程序，其訴之追加並無礙於訴訟之終結，本院認原告追加之訴為適當，應予准許，合先敘明。
二、按教師法第十四條第一項規定：「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：．．．」依法即列有八款事由，足見教師是否應予解聘、停聘或不續聘均應符合教師法第十四條規定之構成要件，並非一方得自由選擇，亦非雙方意思表示所能決定，顯係一種強制規定，故解聘、停聘、及不續聘等行為之爭議應係公法事件無訛。另按「教師對於主管教育行政機關或學校有關其人之措施，認為違法或不當，致損害其權益者，得向各級教師申訴評議委員會提出申訴。」「教師不服申訴決定者，得提起再申訴。」「教師不願申訴或不服申訴、再申訴決定者，得按其性質依法提起訴訟或依訴願法或行政訴訟法或其他保障法律等有關規定，請求救濟。」教師法第二十九條第一項、第三十一條第二項、第三十三條分別定有明文，是以再從教師對於主管教育行政機關或學校有關其人之措施，認為違法或不當，致損害其權益者，而發生爭議時，亦另設有特定之申訴程序及申訴評議機關觀之，亦足證教師是否應予解聘、停聘或不續聘之爭議，應屬公法爭議（最高行政法院八十八年判字第四一五五號判決及八十九年度判字第九四二號判決亦採同一見解）。本件原告就本件關於不續聘事件，依教師法提起申訴、再申訴後，再提起本件行政訴訟，即無不合。被告援用教師法制定前之司法院三○七解釋及最高行政法院判例認本件訴訟為不合法，尚有誤會。
三、按教師法第三十一條規定：「教師申訴之程序分申訴及再申訴二級。教師不服申訴決定者，得提起再申訴。學校及主管教育行政機關不服申訴決定者亦同。」則申訴再申訴之地位應等同於訴願及再訴願決定，另按「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關︰二、撤銷或變更原處分或決定時，為最後撤銷或變更之機關。」行政訴訟法第四條第三項、第二十四條第二款亦有明文，蓋再申訴決定決定性質上亦屬行政處分之一種，效力所及不限於提起申訴之學校，對受原處分對象者之權利或法律上之利益影響尤然，是依本條行政訴訟法規定之意旨，亦應承認訴撤銷再申訴之訴的訴訟形態。本件原告不服政大校教評會八十九年七月十九日第一七六次會議審議原告不續聘之決議，向政大校申評會提出申訴，經該委員會於八十九年十月二十七日作成評議，撤銷前開決議。政大不服該評議決定，提起再申訴，案經教育部中央申評會九十年五月十四日作成「再申訴有理由；原申訴應不予受理，國立政治大學教師申訴評議委員會原評議決定不予維持」之再申訴決定，原告對該再申訴決定表示不服，顯係對再申訴決定提起之撤銷訴訟，先此說明。
四、至於本件審理之對象僅止於訴願決定，原處分則非本件之審理對象，亦即本件之訴訟標的為再申訴決定之違法性，原處分即不續聘處分之違法與否，並非本件之訴訟範圍。所以縱然原告已不具政大教師身分，但其主張若撤銷違法之再申訴決定，原告將其回復至有利之申訴決定之法律上地位，是就原告提起本件再申訴撤銷訴訟而言，應認原告具有權利或法律上利益之訴之利益，此與本件下述實體應審究之原告有無提起申訴之法律上利益（即是否具政大教師身分），係屬二事。
乙、實體方面：
一、按教師法第二十九條第二項後段規定：「關於教師申訴評議委員會之其組織及評議準則由教育部定之」，教育部依此一教師法所授權，為執行母法之細節性技術性事項，乃制訂教師申訴評議委員會組織及評議準則，其第二十一條第四款規定：「申訴案件有左列各款情形之一者，應附理由為不受理之決定：四、申訴已無實益者。」各教師申訴評議委員會在處理申訴案件時，自應遵守該準則之規定。而該準則所謂之「申訴已無實益」，應指處分後發生新事實，縱申訴之結果為有利申訴人之判斷，亦不可能回復申訴人之權利或法律上利益，如已職該聘任學校之教職，而對不續聘之處分不服而言。
二、經查，原告於八十九年十月二十五日奉准自同年八月一日辭職，政大學校教師申評會係於八十九年十月二十七日作成評議，此有原告之辭呈、評議書及簽附於原處分卷可稽，則作成原評議決定時（八十九年十月二十七日）原告業已獲准辭職，依該準則規定，學校教師申評會就本件申訴亦應以「申訴已無實益」為由，作不受理之決定，但該會卻逕為實體上之評議決定，與前揭規定不符，中央申評會爰將原申訴決定不予維持，於法並無不合。
三、原告雖以政大申訴評議會第四十二次會議係在八十九年十月十六日開會，並作成決議，並非在原告同年月二十五日辭職之前，是以政大申訴評議決定書以實體判斷，並無錯誤云云。惟查以申訴評議決定書之法律上性質而言，係屬等同訴願為行政處分之一種，訴願法並無規定訴願決定書效又開始日期，但依行政程序法第一百一十條第一項規定，原則上自通知相對人起發生效力，並無法院判決之訴訟程序上之辯論終結或宣示判決之概念，是以在申訴評議決定書制作完成通知申訴人前，均未發生效力，均應依在此之前之發生之事實作合法的決定，是雖經委員會開會決議之事項，只要在制作完成通知申訴人前均應作合法之變更，若未為合法之決定，即屬有瑕疵之申訴評議決定書。經政大評議決定書完成日係在八十九年十月二十七日，在第四十二次評議會開會日至完成日期間，係在徵求各申訴評議委員對評議書稿之意見，是以完成之日仍為原告辭職後之十月二十七日，此有原處分卷第十一頁之評議委員會簽呈一份可稽，是以政大申訴評議書未將原告已辭職之事項列入考量，未依上開準則規定為不受理之決定，即屬有瑕疵，被告之再申訴評議決定書為不維持政大申訴評議決定書之決定，自無不合。
四、另原告主張若其無申訴之利益，則原學校即政大亦應無提出再申訴之實益云云。惟查，依前引教師法第三十一條第二項之設計，除教師外學校及主管教育機關均得為就申訴不服，而為再申訴，則教師與學校提起再申訴之實益即應分別看待，並非以原受處分之教師為一方考量，在本件再申訴事件，政大就申訴評議事項即有受再重為審酌給予原告續聘與否之程序上之不利益，是以政大提起再申訴，並無不合法之處，則再申訴決定自屬合法。
五、從而，被告依首揭規定，以政大提起之「再申訴有理由；原申訴應不予受理，國立政治大學教師申訴評議委員會原評議決定不予維持」為再申訴評議決定，並無不合，應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。本件事證已明，則本件再申訴評議決定書就關於教師法第十四條第三項後段教育主管機關就不續聘之核准，究為不續聘處分之生效要件？或係多階段處分中之他機關協同行為？即無加以審酌之必要，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中華民國九十一年八月二日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官葉百修
法官帥嘉寶法官劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十一年八月二日
書記官黃明和