臺北高等行政法院96年度訴字第501號判決

裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第501號判決

裁判日期：民國96年12月06日

裁判案由：優惠存款

臺北高等行政法院判決
96年度訴字第00501號原告甲○○被告臺北縣政府代表人乙○○（縣長）訴訟代理人丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服教育部中華民國96年1月2日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告係台北縣新莊市國泰國民小學退休教師，於民國（下同）93年8月1日退休並領取公保養老給付金額新台幣（下同）1,506,800元，全數存入臺灣銀行股份有限公司新莊分公司（下稱臺銀新莊分公司），該府依教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」（下稱公保優存要點）第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入臺灣銀行股份有限公司新莊分公司之公保養老給付總額1,506,800元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額78萬8,836元。
台北縣政府通知原告於上開要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額78萬8,836元辦理。該函文經該府以95年9月1日北府人三字第0950621177號函（下稱系爭處分）送達原告。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明（原告未於言詞辯論及準備程序到場，聲明及陳述依其起訴狀記載）：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應自換約日之翌日起按月給付原告等如附件1所示每
月減少之優存利息及至清償日止按年息百分之5計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭處分依公保優存要點第3點之1規定，核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額為788,836元，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈按「高級中等以下學校教師之初聘以具有實習教師證書或
教師證書者為限;續聘以具有教師證書者為限。」教師法第12條第1項定有明文，復按公立國民中學聘任之教師係基於聘約關係，擔任教育工作，依其聘約之內容，要在約定教師應履行公立國民中學對於學生所應提供之教育服務，及所得行使之公權力行政，以達成給付行政之公法上目的，性質上屬行政契約。其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限。最高行政法院92年裁字第1549號裁定明揭斯旨，合先敘明。
⒉次按關於保險養老給付部分的優惠存款制度，首由國防部
於西元1971年11月3日公布的「陸海空軍退伍除役官兵退伍金優惠儲蓄存款辦法」中採行，其第3條所定退伍金優惠儲蓄存款項目，除「退除給與」外，尚包括「軍人保險退伍給付」。此一制度實施未幾，銓敘部即參照退休金優惠存款制度的精神，考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，且基於「文武衡平」的原則，宜比照軍保的退伍給付享優惠存款制度，而於西元1974年11月報請考試院「函准」行政院，「轉由」財政部「分函」中央銀行及台灣銀行，自同年11月1日起實施。惟為使法令完備起見，銓敘部於同年12月17日訂定發布「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」規定，退休人員所領之公保養老給付金額，得連同一次退休金辦理優惠存款;領受月退休人員，所領之公保養老給付金額，得比照辦理，該要點並溯及自西元1974年11月1日起施行。西元1975年2月3日，財政部奉行政院核准，訂定「學校退休教職人員保險養老優惠存款要點」，溯自西元1974年11月1日起施行，並以財政部(64)台財錢字第1457號函釋公立學校退休教職員所領取的公保養老給付金額可比照退休公務人員辦理優惠存款，併此敘明。
⒊再按「人民之財產權應予保障」為憲法第15條所明訂，且
「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。」司法院大法官第400號解釋闡釋綦詳;另「『公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法所賦予之權利，應受保障。』業據司法院釋字第187號釋示在案，是『公務員依法辦理退休』乃屬公法上權利之行使。而教師亦為公務員之一種，依學校教職員退休條例施行細則第38條第1項規定頒訂優惠存款辦法，其中所定退休教職員『退休金優惠存款制度』，乃國家照顧退休教職員生老病死及安葬之『退休制度』之一種，與『一般人民向銀行約定定存契約』之私法契約行為，迥然不同。意即，若公務員選擇支領一次退休金並辦理優惠利存款之『退休制度』時，該項存款之優惠利率請求權，即屬於公務員退休金請求權之一部分，應無疑義．．．」台中高等行政法院93年簡字第122號判決足資參照。
⒋又按「關於人民之權利、義務應以法律定之」、「應以法
律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第5條第2款及第6條所明訂，另「．．．至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院大法官著有第443解釋可稽。
⒌末按基於法安定性之考量，且為保障人民依行政法規所享
有之既得權，並維繫法律尊嚴、政府公信，以落實「信賴保護」，此乃禁止溯及既往原則所由設，詳言之，信賴保護原則之適用，係國家提供人民信賴之基礎後，國家應考量其如何受本身所為事前行為所拘束之問題，一般而言，信賴保護原則，旨在避免國家事後罔顧人民之信賴，使其遭受不可預測之損失或負擔。若因改革之必要，須加以變更時，應以信賴保護之觀點來限制立法者之形成權，附此敘明。
⒍查原告既係公立學校之教職員，與國家間成立者自係公法
契約(即行政契約)無疑，是故，原告與國家間既存在公法契約法律關係，公保養老給付金額優惠存款即屬契約內容之一部份，雙方即應受此契約內容之拘束，無由於未經他方同意之情形下片面修改契約約款，退萬步言之，縱令國家確有公益上之理由而認有調整契約內容之必要時，亦應遵守行政程序法145條至147條之規定，應補償相對人(即原告)之損失始得為之。
⒎次查關於公保養老給付金額優惠存款，係以公立學校退休
教職員退休時之公保舊制年資養老給付最高月數，按當月保險俸(薪)給計算給付金額，基此，參酌前揭制度緣起係考量公保養老給付與軍人保險的退伍精神，屬同一精神，復基於「文武衡平」的原則，可知其制度目的乃在照顧教職員退休後之生活，俾使其維持一定之生活水平，為退休金之一部，本質上係財產權，揆諸上開憲法暨大法官會議解釋之意旨，即應受憲法保障。甚者，揆諸上揭台中高等行政法院93年簡字第122號判決意旨，亦肯認公保養老給付金額優惠存款之利率請求權亦屬公務員退休金請求權之一部分，益徵，教職人員之財產權，不論其係基於公法關係或私法關係而發生，國家均應予以保障，以安定教職人員之生活，使其能專心於教學，才符憲法第167條獎勵教育事業之意旨。
⒏再查公保養老給付金額優惠存款為退休金之一部，本質上
係財產權，須以法律定之，並無由以行政命令之方式加以規範，乃按諸上揭司法院大法官第443解釋，足徵關於公保養老給付金額優惠存款既係給付行政措施，且因涉及之對象涵蓋軍公教人員，牽涉層面深遠，且事關國家對其退休後之照護義務，並關係廣大軍公教人員及其眷屬退休生活之安定，應屬涉及公共利益之重大事項，故應有法律或法律授權之命令為依據之必要。然教育部僅以「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」第3點之1之便宜措施以減少退休教職員之養老給付得辦理優惠存款之金額，此等限制原告財產權之舉並非以法律為之或得法律之授權，實與法律保留原則及大法官會議解釋意旨相悖，彰彰明甚。
⒐末查觀諸教育部所發布之要點第3點之1第2項規定:「前項
人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、第7項規定:「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第二款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度(如當年度尚未訂定，則依前一年度)軍公教人員年終工作獎金(慰問金)發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。」、第8項本文復規定:「前項人員每月退休所得超過依第一項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比」，益徵，上開修正之發布施行溯及施行前已退休之教職人員，並影響要點發布實施後退休教職人員之公保養老給付得辨理優惠存款金額，且第7項使本要點施行前已退休之教職人員公保養老給付優存利息之既得權徒遭侵害，顯然違反禁止溯及既往原則，且嚴重戕害法秩序之安定。教育部徒憑其片面之意志粗率推翻前所訂定之行政法規之舉，非惟使法律尊嚴無以維繫，更使政府之誠信蕩然無存，此參諸中央法規標準法第18條規定:
「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」足證被告發布之此要點顯然違背禁止溯及既往之原則至灼。⒑尤須說明者，教師與國家間成立者係行政契約已如前述，
且自63年11月1日起所施行之「學校退休教職人員保險養老給付金額優惠存款要點」乃為照顧退休教職員之生活所由設，基於該要點之制度本旨及教職員與國家間雙方所締結之行政契約，保險養老給付之優惠存款實已成為契約內容之一部，國家自應受此契約之拘束，非有對公益之重大危害不得片面調整之，此觀諸行政程序法第146條第1項之規定:「行政契約當事人之一方為人民者，行政機關為防止或除去對公益之重大危害，得於必要範圍內調整契約內容或終止契約。」之反面解釋足證，退萬步言，縱認該優惠存款已有對公益造成重大危害而須加以調整或終止，國家仍應依行政程序法第146條第2項之規定:「前項之調整或終止，非補償相對人因此所受之財產上損失，不得為之。」補償原告因國家機關之行政行為所造成財產上之損失。今教育部片面變更公保養老給付金額優惠存款之內容，顯然違約，抑且，「學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點」此行政法規自63年施行迄今已30餘年，公保養老給付金額優惠存款非惟係行政契約內容之一部，更成為教職員退休後所賴以維生之重要基礎，教育部驟然實施本要點，其3點之1第2項規定:「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」使原告等在辦理退休時並無法預見國家行政作為將來會有所變更之情形下，養老給付之優惠存款詎遭限制並致生利息減少之損害，使原告等原本對行政法規之信賴亦遭致嚴重破壞，教育部此等作為顯與法治國家原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守相扞格，違反信賴保護原則之情形顯然，蓋人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，此觀諸行政程序法第8條之規定:「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」及大法官會議解釋第525號、第529號所闡示之意旨尤明:「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止(行政程序法第119條、第120條及第126條參照)，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，才符憲法保障人民權利之意旨．．．。」準此，被告此舉破壞信賴保護原則至鉅，且無採取合理之補救措施，亦無訂定過渡期間之條款俾減輕原告等之損害，嚴重侵蝕法治國家之根基，違法之情顯著。
綜上所陳，被告機關之處分誠有違法不當之處，並損害原告之權益至鉅，為此，懇請鈞院鑒核，賜判如訴之聲明，以維權益，至感法便!㈡被告主張之理由：
按依95年1月27日修正發布並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1合計之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇之上限百分比（下稱退休所得上限百分比），超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。本案原告係民國93年8月1日退休生效並支領月退休金之教育人員，從而被告依據上開公保優存要點第3點之1規定，以前開95年9月1日北府人三字第0950621177號函，核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額，於法並無違誤，合先敘明。茲再分述理由如次：
⒈以公保優存要點乃屬過渡性、暫時性之福利措施，其所需
經費亦純係由政府以預算編列方式支應，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，亦非教育人員簽訂聘書之契約條款，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關公保優存要點之修正，自無適用依法行政原則之餘地，亦無契約當事人片面修改契約之疑義。
⒉有關原告主張公保優存要點違背憲法第15條保障人民之財
產權乙節：被告認公保優存案非屬財產權而非既得利益，亦並非所謂期待利益，是故原告所云非屬憲法第15條保障範圍。
⒊有關原告主張中央法規標準法第5條、第6條之相關規定乙
節：有關優惠存款制度之建制係政府早期為照護、維持退休人員之基本生活所建立之過渡性措施；另因優惠存款並無法律上依據，其所需經費亦純係由政府以預算編列方式支應，因此，其性質上當屬政策性福利措施、給付行政措施，須視政府財政負擔狀況，始得據以辦理。準此，優惠存款並非退休人員依法律所享有之權利或利益，更非屬憲法層次之財產權，僅係政府推行政策性福利措施所得之結果，有關該要點之修正自無抵觸損害憲法保障人民財產權，亦無違反中央法規標準法第5條、第6條有關法律保留之規定。
⒋有關原告主張公保優存要點修正違反誠信原則、信賴保護
原則乙節：按誠信原則係指每個人對其所為承諾之信守，而形成所有人類關係所不可缺乏之信賴基礎，有關原告主張公保優存要點修正違反信賴保護原則，因優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，又按信賴保護原則，係指受國家權力依法支配之人民，如信賴公權力措施之存續而有所措施或舉措者，其信賴利益應受保護。又最高行政法院92年判字第449號判決及94年判字第362號判決亦明確指出：值得保護之信賴至少應具備3要件：（1）信賴基礎：行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一個事實行為存在，即須令人民有信賴之行政行為；（2）信賴表現：須人民因信賴該行政行為而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係；（3）信賴值得保護：人民之信賴係基於善意。【證3、證4】先予說明。查最高行政法院93年度判字第78號判決指稱，優惠存款係屬政策性福利措施，係屬給付行政一環，蓋優惠存款其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律【證5】，準此，優惠存款具有高度不確定性，茍立法機關對相關預算不予通過也無任何違法之處，原告遽以此為信賴基礎，從而主張信賴保護、實屬無理。
⒌教育部修正上開要點係因情事變更，依行政程序法第147
條第1項「行政契約締結後，因有情事重大變更，非當時所得預料，而依原約定顯失公平者，當事人之一方得請求他方適當調整契約內容。如不能調整，得終止契約。」另查釋字第525號略以，行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。如法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題，並予敘明。按教育部訴願決定書略以，教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款（首次辦理或換約續存），均應受相同之規範。本退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，未生法規範效力真正溯及既往，原則上不應容許之問題。至於公保優存要點前揭變更是否影響「人民依該修正前之法律……所生之合理信賴」，應權衡人民信賴該法規範不予變動之信賴利益與國家因應社會、經濟與其財政狀態等公益之輕重，而為決定。按修正公保優存要點之公益理由，已如前述，係為修正退休後所得反高於現職所得之不合理情況，且僅於此一合理之公益考量範圍內調整「得續存優惠存款之最高金額」。應認前揭修正不致影響「人民依該修正前之法律……所生之合理信賴」。原告指陳「公保優存要點有違依法行政原則、誠信原則、信賴保護原則、不溯及既往原則等法理，政府片面修改契約致有違誤」乙節，尚不足採。
⒍優惠存款乃為顧及公教人員退休後生活所為之優惠措施，
因所為之給付行政必須視財政狀況為適度調整，此一規定乃考量當時特殊之時代背景，並非適用於所有人民，故不宜以法律定之，且優惠存款自實施以來均以「學校退休教職員公保養老給付優惠存款要點」訂之。此為原告所明知，如依原告所言，公保養老給付優惠存款事項須以法律定之，則歷年依前開要點所發放之優惠存款利息豈非均須收回。
⒎上開修正雖適用於施行前已退休之教職人員，惟因退休所
得享有優惠存款之事實尚在存續中，而修正僅係就原告將來之優惠存款金額有所影響，此為法令之「不真正溯及既往」原則。此一原則係指法令公布施行後，對前已開始迄未完結之事實，向將來發生效力，亦即新法將法律效果的發生，連結到其公布施行前既存之事實，換言之，此一修正並未回溯至其生效日期前已完結之事實，因對於先前已確定之法律關係或已完結之事實並無影響，故無違反法律不溯及既往原則之疑慮。
⒏據上，被告前開95年9月1日北府人三字第0950621177號函，於法並無違誤。原告之訴為無理由，請駁回其訴。
理由
一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段，由被告聲請而為一造辯論判決。
二、按行政院初為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人員，訂定發布公保給付優存要點，以為學校教職員公保養老給付金額辦理優惠存款之依據。嗣以公保養老給付金額辦理優惠存款係屬政策性之福利措施，旨在照顧早期現職所得及退休所得偏低之教育人員，惟85年2月1日施行退撫新制後，退休金基數之計算內涵已提高為本（年功）薪加1倍，致部分同時具有新舊制年資選擇支（兼）領月退休金人員，其月退休金加上公保養老給付金額優惠存款之每月利息，高於同薪級現職人員之在職每月所得，並不合理。經研議結果，認對於支（兼）領月退休金之退休教育人員，其退休所得替代率超過一定百分比者，宜適度限制其公保養老給付得辦理優惠存款之金額。教育部乃於95年1月27日增訂發布公保給付優惠存款要點第3點之1，並自同年0月00日生效。該公保給付優存要點第3點之1第1項、第2項、第7項及第8項分別規定：「支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同薪級人員現職待遇計算之所得上限百分比．．．」、「前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。」、「本點規定施行前已退休之教育人員，於本點規定施行後優惠存款期滿續存時，應依最後退休薪級及最後服務機關學校核實證明最後在職時具有前項第2款之待遇項目，按本點規定施行時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同薪級人員現職待遇。．．．」、「前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比；．．．。」
三、查原告係台北縣新莊市國泰國民小學退休教師，於93年8月
1日退休並領取公保養老給付金額150萬6,800元，全數存入臺銀新莊分公司，該府依教育部95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之公保優存要點第3點之1規定，核算其於前揭要點修正實施後公保養老給付得續存優惠存款之金額。由於原告原領取並存入臺銀新莊分公司之公保養老給付總額150萬6,800元，高於依修正後公保優存要點得續存優惠存款之最高金額78萬8,836元。被告通知原告於上開要點第3點之1施行後優惠存款期滿續存時，應按得續存優惠存款之最高金額78萬8,836元辦理。該函文經被告於95年9月
1日以系爭處分送達原告。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟之事實，有系爭處分、原告與臺灣銀行簽立之優惠儲蓄存款綜合服務約定書及訴願書等，各附原處分卷足稽。兩造主張之事實、理由及陳述，有如上述整理，雙方主要爭執在：系爭處分依公保優存要點第3點之1規定，核算原告公保養老給付得辦理優惠存款之最高總額為78萬8,836元，是否適法？
四、經查：㈠原告原領取並存入臺灣銀行營業部之公保養老給付總額150
萬6,800元，，高於依修正公保優存要點第3點之1之規定所得續存優惠存款之最高金額78萬8,836元。被告遂以系爭處分函通知原告，略以：「．．．依95年1月27日發布修正並自同年0月00日生效之學校退休教職員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定：支（兼）領月退休金之退休教育人員，其公保養老給付每月優惠存款利息，加上按退休生效時待遇標準計算之月退休金，以及年終慰問金之12分之1合計之每月退休所得，不得超過最後在職同等級人員現職待遇之上限百分比，超過者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額。至於公保優存要點修正生效前已退休（職）人員，其於臺灣銀行股份有限公司辦理優惠存款分為1年期及2年期，期滿須辦理續存，基於退休所得合理化並與現職人員權益衡平之考量，上開第3點之1乃同時明定，已退休人員於公保養老給付續存時亦應受退休所得上限百分比之限制。依上開公保優存要點第3點之1規定計算，台端得辦理優惠存款之金額為78萬8,836元；又依臺銀檢送之資料清冊，台端目前辦理優惠存款之公保養老給付總額150萬6,800元，高於得續存之最高金額。是以，台端於優惠存款期滿續存時，應按該最高金額78萬8,836元辦理。．．．」依此核定通知，原告及辦理原告優惠存款之台灣銀行均受其拘束，僅得依此公函所核定78萬8,836元辦理優惠存款給予利息。是此公函顯係行政機關就公法具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分。原告受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃係基於被告之核定，並非於原告與被告間發生教師聘任關係時，即當然為該聘任關係之內容之一，故原告主張其退休受領之公保養老給付得辦理優惠存款乃契約內容之一部分，被告不得片面修改契約約款云云，尚屬無據。而原告訴之聲明為「撤銷訴願決定及原處分」，可知原告所提起之本件訴訟係定位為「撤銷訴訟」，自無所謂行政契約可言。
㈡按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制
委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由銓敘部邀請有關機關研商。銓敘部爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：
現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由銓敘部於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」；對於學校退休教職員部分，另由行政院於64年2月3日以台64財字第989號令訂定發布本件公保給付優存要點6點後開辦。
⒈按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與
所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第
443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間。
⒉又，優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策
性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益，此種基於情勢變更原則所做之要點修正，難謂與憲法第7條及行政程序法第6條規定之平等原則相違背。
㈢再者，教育部早期為照顧現職所得及退休所得偏低之教育人
員，在會商財政部等有關機關同意後，由行政院訂定發布公保給付優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定族群，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆，故無以法律或法律授權之命令為依據之必要。惟經十餘年後，被告教育部考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正增訂該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。再者，若認修正要點為人民權利義務之法律保留範圍，則反使整個公保優存要點因違憲而失其效力，以致退休公教人員過去依該要點所取得之孳息失其法令依據，均屬違法，其影響公益甚大。從而，此項主張，洵不足採。
㈣又，教育部係依現實社會經濟狀況、財政收支情形及社會公
平，調整政府日後之給付優惠存款利息範圍，此一給付並未影響已退休教職人員既已取得之優惠存款利息。而教育人員以其所具85年2月1日以前公保年資核發之養老給付依公保優存要點辦理優惠存款者，在該要點修正後，無論是已辦理退休教育人員或將來辦理退休教育人員，無論首次辦理或換約續存，因仍須依該要點之相關規定辦理優惠存款，均應受相同之規範。本於退休所得合理化之興革措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息。換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教育人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿與被告臺灣銀行換約時，始適用修正要點，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則。
㈤復查，原告訴稱長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度
，在公保優存要點第3點之1增訂後，使原告客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害；系爭要點之修正及系爭處分違反中央法規標準法第18條規定等語。惟：
⒈按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行
使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第
126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。．．．」司法院大法官會議釋字第
525號解釋在案。⒉是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用
，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。
⒊次按釋字280號解釋揭櫫「．．．優惠存款每月所生利息
，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」。準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。又釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況．．．亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度．．．」，從而可知社會福利措施，係以維持基本生活相當（所需）為限。
⒋又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止
，受規範者並非毫無預見，而公保給付優存要點自施行以來歷經多次修正，原告與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽定優存契約，原告謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失等語，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。
⒌況原告於93年7月27日亦與臺灣銀行簽立「優惠儲蓄存款
綜合服務約定書」載明「依據學校教職員退休公保給付金額優惠存款要點第3點之1之條款及已退休人員得依新核定金額新台幣78萬8,800元繼續辦理優惠存款」，復有該約定書影本附卷可參，可見原告於上開期日亦已經同意依新修正之條款繼續辦理優惠存款，是其提起本件訴訟，顯屬事後反悔之舉，亦可明白。
⒍另系爭要點修正、系爭處分均與中央法規標準法第18條規
定：「各機關受理人民聲請許可案件適用法規．．．」之標的不同，自無該規定之適用，原告主張系爭要點之修正及系爭處分違反中央法規標準法第18條規定乙節，容有誤解法令情形。另，優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。為期教職人員退休所得臻於公平合理，基於社會整體經濟環境變遷，教育部就部份退休所得偏高之已退休教職人員酌予調整其優存額度，以達成政策目標，係針對社會現象及問題尋求解決，且基於社會整體經濟環境變遷，已退休與未來退休教職人員均一體適用修正要點，與公平原則無違，亦難謂有違反比例與平等原則，附此敘明。
五、綜合上述，原告所訴，委無可採，本件被告因政府基於考量財政狀況、負擔能力，及社會環境之變遷與分配之公平，修正公保給付優存要點，其適用之結果，尚難認有違反信賴保護或不溯及既往原則等原則。從而，本件原處分適用修正後之公保給付優存要點第3點之1規定，減少原告得續存優惠存款之最高額度，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請將之一併撤銷，為無理由，應予駁回。另原告訴之聲明第2項併請求被告自換約日之翌日起按月給付原告如附件1所示每月減少之優存利息及至清償日止按年息百分之
5計算之利息部分，因其訴之聲明第1項無理由經駁回，已失所附麗，亦無理由，應一併駁回。兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年12月6日
第六庭審判長法官林文舟
法官許瑞助法官陳鴻斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年12月12日
書記官陳清容