裁判字號：高雄高等行政法院90年訴字第809號判決
裁判日期：民國90年11月23日
裁判案由：老年農民福利津貼
高雄高等行政法院判決九十年度訴字第八○九號
原告勞工保險局代表人甲○○局長訴訟代理人己○○律師複代理人庚○○律師
辛○○被告乙○○
丙○○
丁○右三人訴訟代理人戊○○右當事人間因老年農民福利津貼事件，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣被告之被繼承人 陳甭 纏於民國（下同）七十八年八月二十二日由嘉義市農會以非農會會員身份參加農民健康保險，嗣被告之被繼承人 陳甭纏 在八十六年七月二十日死亡，其家屬向原告申請農民喪葬津貼，據其加保資格審查文件之記載，陳甭纏係持其夫 陳萬基 所有土地，依從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法第二條第四款第一目（修正前為第三條第三款第一目）「自耕農民係以本人、配偶、同戶直系血親、翁姑或媳婦所有農地，平均每人面積○‧一公頃以上或利用耕地以外固定農事設施，平均每人面積○‧五公頃以上，從事農業生產者」規定，以自耕農資格加保，其夫陳萬基已於八十年九月二十九日死亡，其所遺土地面積○‧四五公頃，分別由配偶陳甭纏與子女共四人共同繼承，則陳甭纏繼承取得土地面積僅○‧○九八二公頃，尚不足○‧一公頃，復有嘉義市○○段○○○○號、七○五—一地號土地謄本可稽，因與上開自耕農之「審認資格」的資格不符，準此，陳甭纏在其夫陳萬基於八十年九月二十九日死亡後，即已喪失為農保被保險人之資格，原告乃依農民健康保險條例第十九條：「投保單位為不合本條例規定之人員辦理參加保險手續，領取保險給付者，保險人應依法追償，並取消該被保險人資格」規定，核定自八十年九月三十日起取消陳甭纏為農保被保險人資格，其家屬所請陳甭纏喪葬津貼應不予給付暨陳甭纏生前依修正前老年農民福利津貼申領及核發辦法第二條規定所領八十四年六月至八十六年六月老年農民福利津貼合計新台幣（下同）七萬五千元，應予退還原告，而原告亦曾以八十六年十月十四日八六保受字第六○二○四三○號函暨八十九年四月十二日八九保受字第六○○七○四七號函向被告催討，惟被告迄今分文未償，而被告既為陳甭纏之法定繼承人，故原告乃依老年農民福利津貼暫行條例第四條第四項規定，提起本件訴訟請求被告應負連帶償付之責。
二、兩造聲明：
（一）原告聲明求為判決：
１、被告應給付原告新臺幣七萬五千元，及自起訴狀繕本送達翌日起，至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
２、訴訟費用由被告負擔。
（二）被告聲明求為判決：
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）依「不符本條例資格而領取福利津貼者，其溢領之福利津貼應由本人或法定繼承人自事實發生之日起三十日內繳還；未繳還者，應依法追訴。」「繼承人對於被繼承人之債務，負連帶責任。」分別為老年農民福利津貼暫行條例第四條第四項（修正前為老年農民福利津貼申領及核發辦法第八條）及民法第一千一百五十三條第一項分別定有明文。本件被告為已故陳甭纏之繼承人，有系統表、戶籍謄本五份附卷可稽，查陳甭纏生前依老年農民福利津貼申領及核發辦法第二條、第八條「老年農民年滿六十五歲，正參加農民健康保險，其加保年資合計六個月以上，得依本辦法申領福利津貼。」之規定，申領老年福利津貼，亦有陳甭纏八十五年度、八十六年度老年農民福利津貼申請書可稽。
（二）查「農會法第十二條所定之農會會員應參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位。」「非前項農會會員，年滿十五歲以上從事農業工作之農民，參加本保險為被保險人者，應以其戶籍所在地之基層農會為投保單位。」「各投保單位應為其組織區域內合於第五條規定之農民辦理投保手續及其他有關保險事務，並備具名冊，以供保險人查對。」「投保單位應於審查所屬農民投保資格通過加保或喪失資格退保之當日，列表通知保險人；其保險效力之開始或停止，均自應為通知之當日起算。」分別為農民健康保險條例第五條第一項、第二項、第八條、第九條所明定。是農民健康保險係採申報主義，其保險效力之開始或停止，皆以投保單位列表通知保險人之當日生效；而其投保資格之審查，亦係投保單位（基層農會）之權責，與保險人原告無干至明。至於老年農民福利津貼申領及核發辦法第九條前段規定：「勞工保險局收受前條之申請名冊及申請書後，應於次月二十日完成審核‧‧‧」，惟此所謂「完成審核」，係指審核基層農會所送老農津貼之申請名冊與申請書所列之資料是否完整及規定相符而已，並非審核申請人之農保加保資格是否合法，因此，原告縱已核發老年農民福利津貼為事實，亦不等同申請人之農保加保資格亦係合法。又老年農民福利津貼暫行條例第四條第四項規定：「不符本條例資格而領取福利津貼者，其溢領之福利津貼應由本人或法定繼承人自事實發生之日起三十日內繳還；未繳還者，應依法追訴。」是本件被告之被繼承人陳甭纏，因其參加農保資格被取消，則其生前所領取之老農福利津貼，即是不符本條例資格而領取福利津貼者，原告依據老年農民福利津貼暫行條例第四條第四項規定，請求返還，即非無據。故被告抗辯「依老年農民福利津貼申領及核發辦法第八條第一項、第九條、農民健康保險條例第五條第二項、第九條等規定，原告應向其被保險人之投保單位—農會索取賠償責任，而不是向被告等人」等語，即非可採。
（三）次查，「本津貼之核發業務，由中央主管機關委託勞工保險局辦理。」「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分。」分別為老年農民福利津貼申領及核發辦法第六條、訴願法第七條所明定。是原告對於老年福利津貼之准予核發或追繳溢領等實際執行事項，應為原告本於受託事項，代理行政院農業委會為意思表示，具有公法上法定代理人資格，僅其效果歸於行政院農業委員會而已，此有行政院農業委員會（九○）農輔字第九○○一二六四二五號函附卷可參，故原告本於受託事項對被告等起訴請求返還，已具原告適格。
乙、被告主張之理由：
（一）查八十八年修正前之老年農民福利津貼申領及核發辦法第八條規定：各基層農會受理申請後，會同當地鄉公所於一個月內「完成初審」造冊連同申請書函送勞工保險局。同法第九條規定：勞工保險局收受前條（第八條）之申請名冊及申請書後，應於次月二十日前「完成審核」，經「審核合格」者由勞工保險局造冊通知申請人，並將本津貼撥入老年農民於所屬之基層農會開設之帳戶。被保險人陳甭纏既然經過基層農會「初審」通過，又經原告「審核」通過等等重重的審核關卡，始能領到老農津貼，何謂被保險人陳甭纏不當得利，若資格不符為何在農會、原告審核中都未發現？則其過失責任自不應由被告負擔。
（二）最高行政法院曾於八十九年四月間判決：公法上已給的不能追還（參中國時報八十九年四月二十五日第八版報導）。農民健康保險條例第五條第二項規定應以其戶籍所在地之基層農會為投保單位，第三項規定認定資格，審查辦法由中央農業主管機關會同中央主管機關定之。同法第九條：投保單位應於審查所屬農民投保資格「通過加保」列表通知保險人，其保險效力之開始，均自應為通知之當日起算。但投保單位未於投保資格審查通過之當日列表通知保險人者，對保險人依本條例所為之給付，應負擔賠償責任。換言之原告應向其被保險人之投保單位即農會索取賠償之責任，而不是向被告請求返還。
（三）老年農民福利津貼是屬行政院農業委員會照顧農民之福祉，其主管機關為行政院農業委員會，故老農津貼是否追回之主權在行政院農業委員會，不在原告（曾有關於老農津貼爭議案被駁回之理由為追回之主權不在被告之案例）；又依最高行政法院八十九年四月間之判決要旨，是援引九十年一月一日施行的行政程序法第一百十七條，有關違法授益行政處分的撤銷規定，換言之即為不應追回所給付之金額，亦即有信賴利益保護原則之適用。
理由
一、按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。次按無隸屬關係機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分，訴願法第七條亦有規定。第按政府為照顧老年農民生活，增進農民福祉，制定老年農民福利津貼暫行條例，此由該條例第一條前段規定可明。是老年農民福利津貼之核發，乃基於確認國家對老年農民負有生存照顧之義務，進而採取行政上措施，改善老年農民之生存環境及生活條件，其核發老年農民福利津貼之性質，屬給付行政之授益行政處分。則關於授益行政處分如有誤發情事，予以取消（撤銷），亦屬行政處分。又按，授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付，行政程序法第一百二十七條第一項前段亦定有明文。
二、按老年農民福利津貼暫行條例第二條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會」，另老年農民福利津貼申領及核發辦法第六條則規定：「本津貼之核發業務，由中央主管機關委託勞工保險局辦理。」而老年農民福利津貼之發放，性質上為授益行政處分，且原告與行政院農業委員會並無隸屬關係，故依上開所述及訴願法第七條之規定，此授益行政處分之作成機關應為行政院農業委員會，則因此授益行政處分之撤銷，而得請求返還不當得利者，亦應為行政院農業委員會，並依上述老年農民福利津貼申領及核發辦法第六條規定，行政院農業委員會委託原告辦理之事項，亦僅限於老年農民福利津貼之核發，並未包括溢領款項之訴追，故原告提起本件訴訟，其原告之當事人適格自有欠缺。至原告雖提出行政院農業委員會九○農輔字第九○○一二六四二五號函，主張其於本件訴訟係屬當事人適格云云。然查，上開行政院農業委員會函雖謂：「二、．．．．．．對准予核發或追繳溢領等實際執行事項，則應為貴局（即勞工保險局，下同）本於受託事項，代理本會為意思表示，自具有公法上之法定代理人資格，僅其效果歸於本會而已。三、況自八十四年實施老農津貼，追償返還老農津貼之訴訟案件，即以貴局為原告，運作順暢，．．．。又查貴局為實際審查及受託核發津貼單位，依有關證據資料認定事實、適用法律而作成之處分，如有改處分（如追繳溢領津貼）之必要，自應視為委託辦理事項之範圍。此外，關於核發作業，唯貴局知之最稔，相關案件之卷宗資料亦存放貴局，由貴局擔任原告，於行政作業上及訴訟上皆具效率與便利性。」云云，有該函附卷可稽；惟查該函所述自八十四年實施老農津貼發放之運作情形，核屬八十九年七月一日行政訴訟法及訴願法修正施行前之運作情形，於行政訴訟法、訴願法新制實施後，行政院農業委員會上開函述之意見，已與現行訴願法第七條之規定不合；另原告若如行政院農業委員會上述函文所述係屬行政院農業委員會之代理人，則本於代理之法理，代理人為本人所為之行為仍應以本人之名義為之，故本件自無從因代理關係，使原告得取得訴訟實施權而成適格之原告，況原告與行政院農業委員會就老年農民福利津貼之核發業務，依據前述老年農民福利津貼申領及核發辦法第六條規定係屬委託關係，故上述行政院農業委員會之函文自有誤會，原告據為其當事人適格之依據，自無可採。故原告提起本件訴訟請求被告返還溢領之老年農民福利津貼，其原告之當事人適格即有欠缺。
三、再按關於公法上不當得利之返還，債權人固得依行政訴訟法第八條第一項前段規定，逕向高等行政法院提起一般給付之訴，請求返還；惟如當事人已有合法途徑實現其權利，而無須再提起給付之訴以保障其權利者，則原告所提起之給付訴訟即屬欠缺保護必要。另「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。」九十年一月一日修正施行之行政執行法第十一條第一項定有明文。本件原告係本於「撤銷授益行政處分」之行政處分請求被告返還溢領之老年農民福利津貼，而依前述行政執行法第十一條第一項規定，原告即得依同條項第一、二款規定，向行政執行處請求就義務人之財產為強制執行，並無再提起給付訴訟之必要；且本件原告業以八十九年四月十二日八九保受字第六○○七○四七號函之行政處分，通知被告於文到十五日內繳還其被繼承人陳甭纏溢領之本件老年農民福利津貼共七萬五千元，揆諸上揭說明，原告即得逕據該業已合法送達之行政處分，以被告逾期不履行公法上金錢給付義務為理由，依修正後行政執行法第四條第一項但書之規定，移送管轄之行政執行處執行，故原告再提起本件訴訟，顯係欠缺保護必要。另老年農民福利津貼暫行條例第四條第四項雖規定：「不符本條例資格而領取福利津貼者，其溢領之福利津貼應由本人或法定繼承人自事實發生之日起三十日內繳還；未繳還者，應依法訴追。」然九十年一月一日修正施行之行政執行法第一條明文規定：「行政執行，依本法之規定；本法未規定者，適用其他法律之規定。」故行政執行法性質上應屬特別法，該法第十一條第一項既已明文規定行政處分於何情況得作為執行名義，逕行請求行政執行處強制執行，而達行政處分之目的，故雖九十年一月一日修正施行之行政執行法施行前立法之老年農民福利津貼暫行條例第四條第四項規定，溢領之福利津貼應依法訴追，亦不得因此而謂本件有起訴請求之必要，附此敘明。
四、綜上所述，原告提起本件返還溢領老年農民福利津貼訴訟，其原告之當事人適格有欠缺，且欠缺保護必要，故依原告所訴之事實，在法律上顯無理由。爰不經言詞辯論程序，逕以判決駁回之。又本件既以原告之訴當事人不適格並欠缺保護必要為由，予以駁回，故兩造所為實體之爭執，本院即無再予論述必要，亦併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年十一月二十三日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官陳光秀法官呂佳徵法官楊惠欽右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十年十一月二十三日
法院書記官藍亮仁