臺灣臺北地方法院103年度簡字第107號判決

裁判字號：臺灣臺北地方法院103年簡字第107號判決

裁判日期：民國104年08月07日

裁判案由：警械使用條例

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決103年度簡字第107號原告 林明慧 訴訟代理人 李宣毅 律師
劉繼蔚 律師上一人複代理人 李維剛 律師訴訟代理人 顧立雄 律師複代理人 唐玉盈 律師被告行政院代表人 毛治國 被告內政部警政署代表人 陳國恩 共同訴訟代理人 李傳侯 律師
陳佳瑤 律師上一人複代理人 鄧啟宏 律師被告臺北市政府代表人 柯文哲 訴訟代理人 王皓正 律師被告臺北市政府警察局代表人 邱豐光 訴訟代理人 許恒輔 律師上列當事人間警械使用條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主文被告臺北市政府應給付原告新臺幣叁拾萬元及自民國一百零三年六月十三日起至清償日止按週年利率百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告臺北市政府負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）本件為關於公法上財產關係之訴訟，其標的金額為新臺幣（下同）40萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229條第2項第3款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院。
（二）按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴，但行政法院認為適當者，不在此限，行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告起訴時（民國103年4月23日）僅列內政部警政署及臺北市政府警察局為被告，嗣於103年6月9日以書狀聲請追加行政院及臺北市政府為被告。本院審酌：本件訴訟爭點之一為警械使用條例第11條第2項所定「各該級政府」之定義，並釐清事件中適格之賠償義務機關。由於本起事件發生在臺北市境內之行政院院區，員警執行群眾驅離勤務，涉及行政院、內政部警政署、臺北市政府及臺北市政府警察局之權責，有待調查釐清，對不諳行政體系運作、分工之人民而言，尚難苛責於起訴之初即應確定適格之被告。又因基礎事實同一，訴訟資料共通利用之可行、訴訟經濟及避免裁判矛盾等，應認原告追加行政院及臺北市政府為被告屬適當，應予准允，以期紛爭一次解決。另原告起訴時訴之聲明為：被告應給付原告40萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。嗣於104年6月26日審理時以言詞變更其聲明為：被告應「連帶」給付原告新臺幣40萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之利息。經核係就被告間之債務關係為補充，對訴訟之終結及被告之防禦尚無妨礙，應予准允。
（三）原告起訴時（103年4月23日），被告行政院、內政部警政署、臺北市政府及臺北市政府警察局之代表人分別為 江宜樺 、 王卓鈞 、 郝龍斌 及 黃昇勇 。嗣訴訟進行中，被告行政院之代表人變更為毛治國（103年12月8日）；被告臺北市政府之代表人變更為柯文哲（103年12月25日）；被告臺北市政府警察局之代表人變更為邱豐光（104年1月16日）；被告內政部警政署之代表人變更為陳國恩（104年4月1日），此為公眾週知之事實。茲據被告新任代表人毛治國、柯文哲、邱豐光及陳國恩具狀聲請承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
（一）背景：行政院大陸委員會授權財團法人海峽交流基金會（即海基會）與中國之海峽兩岸關係協會（即海協會）於102年6月21日簽署「海峽兩岸服務貿易協議」（下稱服貿協議）。行政院於同月27日第3354次院會決議「依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第5條第2項規定予以核定，並送立法院備查」，並於是日以院臺法字第0000000000號函送立法院備查。惟立法院前於同年6月25日召開之第8屆第3會期第1次臨時會第2次會議中，已黨團協商決定「服貿協議本文應經立法院逐條審查、逐條表決，服務貿易協議特定承諾表應逐項審查、逐項表決，不得予以全案包裹表決，非經立法院實質審查通過，不得啟動生效條款。」並於同年7月30日第2次臨時會第1次會議將服貿協議案送交內政、外交及國防、經濟、財政、教育及文化、交通、司法及法制、社會福利及衛生環境等8個委員會（下稱聯席會議）審查。同年8月5日經朝野協商，決定先由內政委員會召開16場公聽會後，方進行審查。嗣內政委員會召開16場公聽會完畢後，民進黨籍之內政委員會召集委員 陳其邁 於103年3月12日、13日召集聯席會議，排定審查服貿協議案時，因國民黨籍立法委員杯葛，未能實質審查。至同月17日下午2時許，國民黨籍之內政委員會召集委員 張慶忠 在立法院群賢樓9樓大禮堂內再次召開聯席會議，排定審查服貿協議案時，因張慶忠遭民進黨籍立法委員阻擋，無法上台主持會議，遂在台下趁亂以隨身型麥克風宣稱：服貿協議已逾3個月之審查期限，依法視為已審查，送院會存查等語，隨即會議中斷。此情經媒體披露後，引發議論。部分公民團體、異議人士及群眾於3月18日在立法院前集會，表達反對上開審查過程等訴求，並於是日晚間9時許進入立法院院區（包括議場），佔據立法院，迄至4月10日下午6時許，始離開議場。
（二）立法院遭群眾佔據期間，部分在立法院之公民團體、異議人士及群眾於3月23日晚間7時許轉向行政院，翻越柵欄等障礙物後進入行政院院區，並進入行政院中央大樓建築物內。嗣增援警力到場，將進入建物內之群眾驅離後，群眾即聚集在行政院院區內之廣○○○區○○○路上。原告於3月24日晚間0時許進入行政院院區，並在臨北平東路之行○○○區○○道上與集會群眾靜坐，迄至晚間1時許，警力開始驅離原告所在地點之群眾，臺北市政府警察局特勤中隊某不知名員警於將原告拖離現場時，趁勢以警棍朝原告頭部打去，致原告受有「左前額撕裂傷約2.5公分併血腫」之傷害。原告遂依警械使用條例第11條第2項規定請求被告給付慰撫金，提起本件行政訴訟。
三、原告主張：
（一）103年3月23日晚間9時許，原告得知學生進入行政院靜坐抗議後，認為在立法院與行政院之群眾人數不多，擔心警方武力驅離，遂於11時許從臺中搭高鐵北上聲援，於12時許抵達臺北。由於係原告首次北上聲援太陽花學運，遂先步行至立法院，再繞到行政院。當時行政院大門敞開，門口拒馬旁雖有警員，但警員並未阻止民眾以及記者進入行政院院區。原告跟隨人群進入行政院院區，發覺靜坐學生人數比想像中的少，遂選擇在人數不多的後門附近坐下。當時靜坐學生約略坐成數十排，原告約在第10排入座與其他不認識之民眾手勾手、喊口號。3月24日凌晨近2時許，行政政院後門開始有大量制服警力進場。穿著一般警察制服之員警命令記者離去，並推擠記者，記者被迫退出後門。部分獨立媒體不肯離去，即個別地遭眾多警察圍住強力推擠後驅逐。過程中，警方明顯地限制了記者拍照、錄影之權利。群眾目睹記者遭驅離，有強烈的危機感，遂哭喊記者留下。嗣媒體清空後，員警圍成人牆包圍群眾及學生，除派遣手持盾牌、齊眉棍之鎮暴警察進場外，更派遣第
3批持有攻擊性武器、身穿黑衣、且無識別編號之警察進場。之後員警即開始搬移靜坐之學生及群眾。原告與民眾秉持和平抗議之態度，維持手勾手之狀態，一起往後躺在地上，持續呼喊口號。此時站在群眾前方拿麥克風講話的幾名學生，先被粗暴地拉離現場，隨後整排的制服警察與黑衣特警開始對付躺在地上的群眾，原告目睹警察使用盾牌下緣剁擊平躺在地上之民眾；使用警棍攻擊民眾頭部；以手腳毆打靜坐或平躺之民眾。原告當時只是整個身體平躺在地上，單純地和旁邊夥伴勾著手，反覆吶喊「警察不要打人」。不料，有1身著黑衣裝備之警察走近，原告以為警察會拉原告起身，不料該員警毫無表示即直接以警棍朝原告頭部打去。原告一陣暈眩，不知被誰拉起，經人提醒才知到頭部流血。民眾見原告傷口不斷逸出鮮血佈滿全身，立即帶去立法院救護站急救，再搭計程車前往臺大急診。
（二）本件警方執行勤務未表明身份，且未於出手攻擊前，對值勤對象表達值勤之目的及希望民眾配合之內容。再者，警方目的在使民眾離開行政院院區，對該目的之達成，顯有其他達成同一目的而對民眾權益損傷更輕之方法，諸如搬移民眾身體或以人牆防止民眾隨意遊蕩。故本件應無警械使用條例第9條所指之「情況急迫」。又警員捨棄其他傷害較低之手段，逕使用武器攻擊原告頭部，顯已逾越必要程度。審酌警員攻擊之標的為原告頭部，屬致命部位，原告受1次警棍攻擊即血流如注，可知警員攻擊力道強大，足認警員當時使用警械之合理正當事由不存，且已逾越比例原則，應已該當警械使用條例第9條及第11條之要件。
又原告當時只是在場靜坐，沒有任何暴力行為，也沒有反抗警方之驅離，從影片截圖可知，原告已倒在地上，警方以優勢人力包圍原告，只要將原告抬離，即足以達到行政目的，根本沒有情況急迫之情。員警明知頭部乃人體最重要之器官，包含大腦、小腦及延腦，稍有損傷，即足造成原告終身之不幸，仍基於重傷害之故意，以鐵製警棍由上往下朝原告頭部攻擊，造成原告頭部傷害，顯已逾越比例原則。依立法院公報第103卷第20期所載，103年3月26日內政委員會會議，各機關就「3月18日至今反服貿學運活動之立法院警力維安勤務檢討」及「3月24日清晨警方於行政院強勢驅離學生導致流血衝突事件」進行專案報告，公報第435頁至第438頁 邱志偉 立法委員詢答時，時任被告內政部警政署署長王卓鈞親口表明對於頭部之攻擊「是要避免…」，並重申「不可以打頭部」，亦可佐證本件員警執法已逾越必要範圍
（三）釐清本件驅離行動之指揮鏈有其必要，被告行政院、內政部警政署為指揮鏈之上層，亦應負賠償責任：
1、警械使用條例第10條規定：「警察人員使用警械後，應將經過情形，即時報告該管長官。但使用警棍指揮者，不在此限。」依「即時報告該管長官」之要件可知，警械使用條例所稱之「該管」並非組織上之上下關聯，而是依任務與職權加以區分。考其本意，係讓指揮監督者即時知悉下級員警使用警械之狀況而得加以調整，並兼顧現實上之困難。否則，若苗栗縣警察局派遣轄下頭份分局3名員警，至新竹市協助支援臨時勤務而使用警械，若要求各該警察人員向苗栗縣警察局直屬長官報告，情況顯非適宜。準此，警械使用條例第10條所謂「該管長官」，應指即時在現場而得指揮監督警察人員之任務長官而言。依法規之整體解釋，同法第11條所稱「各該級政府」，亦係該任務編組範圍，具終局指揮權限而負責任之最高機關而言。尤以本件集會規模之大、牽連之廣，綜合相關卷證，並基於行政一體之原則，顯存在一臨時且層級甚高之臨時任務編組，要非組織法規上之編組所能輕易追究，是有釐清本次驅離行動之指揮鏈之必要。
2、依內政部警政署保安警察總隊組織準則第1條、第2條第1款、第7款及內政部警政署保安警察第六總隊辦事細則第13條第1款、第3款規定，保安警察總隊首要工作之一即在負責中央憲政機關之警備護衛工作。依上開組織準則及辦事細則，保安警察轄下設有第一至第七總隊，其中保安警察第六總隊第一大隊之業務職掌，係負責行政院、立法院、中央聯合辦公大樓、警政署、原子能委員會、核能研究所及警察機械修理廠之警衛安全任務，且自92年1月1日起即奉令負責行政院院區之安全警衛任務，有內政部警政署保安警察第六總隊網頁資料簡介可參。103年3月23日反服貿協議之群眾轉往行政院集結抗爭，內政部警政署為避免危害擴大，已要求臺北市政府警察局及 保六 總隊加強防處，並視需要申請警力及裝備支援。保六總隊隨即策訂強化行政院院區安全維護警衛計畫，自103年3月18日晚間11時起全員停休，加強院區各項安全維護作為。保六總隊隊長於23日晚間率幹部前往行政院院區督導所屬相關勤務之執行，臺北市政府警察局黃昇勇局長亦率副局長、督察長，並通報所屬馳赴支援，此由立法院第8屆第7會期第4次會議議案關係文書所附內政部103年10月14日內授 密仁 警字第0000000000號函可證。由此觀之，行政院院區之警衛防護工作確屬保安警察第6總隊之職掌範圍，且於3月23日群眾聚集行政院院區時，第六總隊已加強院區防處，並由總隊長前往督導相關勤務之執行。立法院公報第103卷第20期第423頁顯示，時任被告行政院秘書長之 李四川 亦表示：「…所有的處置是由保六……」等語，是3月24日行政院院區之驅離行為，自行政院之指揮角度，其所有之執行處置，均係指揮並下命由保六總隊進行，應堪認定。
3、驅離佔領行政院群眾之勤務，行政院對外強調，時任被告行政院代表人之江宜樺對群眾運動失控感到痛心，嚴厲譴責各項非法及暴力行為，並立即要求內政部警政署加派警力、強制驅離、依法處理，此有行政院發言人辦公室103年3月23日新聞稿、103年3月24日新聞稿及NOW網路新聞資料可證，是以，行政院院長江宜樺於103年3月23日晚間獲知群眾衝進行政院時，即指示內政部警政署加派警力，強制驅離現場民眾。又依立法院公報第103卷第20期第414頁所示，行政院秘書長李四川於專案報告時陳述：「…江院長在獲報後即指示內政部警政署加派警力、強制驅離、依法處理」等語；第415頁內政部部長 陳威仁 陳述：「…警察為維護最高行政機關安全、穩定社會治安，對違法侵入之民眾依法實施勸離、驅離等淨空作為，於執行過程中造成部分員警及民眾受傷…」等語；第423至424頁行政院秘書長李四川稱：「這是在3月23日晚上發生，剛才我已經報告過，7點多時，在政風處謝處長通知之後，院長已經責成警政署要依法……」等語；內政部警政署署長王卓鈞亦謂：「…在7點半發生時，我們剛開完會下來，就又馬上上去。我做了3件事情，第1，將狀況向部長及院長報告，部長說他在電視上已經看到了。第2，我要求臺北市政府警察局黃局長要速為因應，排除不法進入行政院的狀況……（我要問的最重要問題，就是到底是你下令強制驅離，還是江院長下令強制驅離？）我們基於職責，有通知台北市政府警察局做準備，然後……（這個強制驅離的命令是誰下的？是王卓鈞下的還是江院長下的呢？）做準備是本人通知，但是……（在媒體上可以看到，江宜樺要求在凌晨以前要全部清除完畢，有沒有這一回事？還是江宜樺在說謊？）有要求我」等語；第453頁王卓鈞再表示：「（接下來本席要請教王署長，早上你在和其他委員答詢時表示，有關下令強制驅離這件事，是江宜樺院長指示，然後你再指示臺北市政府警察局局長，對嗎？）主席、各位委員。是」等語。另立法院公報第103卷第25期第103頁行政院院長江宜樺答詢稱：「（都沒有？所以這個強制驅離的命令是由您自己的判斷而下的決定，在3月23日的10時41分發了新聞稿，立即要求內政部警政署加派警力，強制驅離，依法處理，這是您自己做的判斷，是嗎？）當天所做驅離的決定，是由警政署綜合當場的情況之後，向院裡面做出了建議，秘書長和陳部長也都有向我報告，而我認可了。（所以他們都建議你要強制驅離，經你同意就下了這個命令？）是，因為他們已經侵入了行政院院區。（依照新聞稿所寫：『立即要求內政部警政署加派警力、強制驅離、依法處理。』所以這是你的命令？）是」等語。此外，當輿論譴責警方驅離作為，要求釐清何人下令強制驅離時，行政院秘書長李四川於同年月26日在立法院內政委員會證實，下令的就是行政院院長江宜樺，且警政署署長王卓鈞亦明確表示，院長有下令要求警方在清晨之前完成清場，群眾一定要離開行政院。甚且，行政院院長江宜樺於同年月24日召開之記者會上亦表示其擔任大學教授多年，一直非常愛學生，不得不做出這個痛苦的決定等語。綜此事證，3月23日行政院院區內之強勢驅離行動，係由行政院院長江宜樺基於最高行政首長及院區內機關最高指揮之權限，限令要求內政部警政署依其指示辦理無誤。
4、依立法院公報第103卷第20期第453頁警政署署長王卓鈞詢答稱：「（以下本席的質詢是針對江院長和你，但因江院長不在，所以我只能請教你。你身為台灣警察的最高指揮官，依你判斷，如果你不下強制驅離的命令，那麼就324當天的情形來看，臺北市政府警察局中正第一分局 方仰寧 局長會自行發動驅離命令嗎？）對不起，我要先向委員說明，方仰寧不是局長，他是分局長，局長姓黃。（對不起，我說錯了。如果你沒有下最後的命令，那他會不會…）他也會。（當天是你下命令的嗎？）對，我告訴他要排除。（就是下令強制驅離？）對」等語；第462頁王卓鈞再稱：「（署長要求排除、驅離，那是個緊急特別情況，我可以理解，但排除的手段看起來很強烈，您今天早上接受訪問時提到2004年那時候的狀態是噴水，而這次發生這麼大的流血衝突，那個手段的設限是不是您當時曾交代要不擇手段的完成，還是員警或當地指揮官自己做出的判斷？）我用的是『全力排除』」等語；第472頁王卓鈞又表示：「主席、各位委員。我想這個執行當然是由警政署來做的…（好，署長，你們下指令驅離時分成哪幾類？不計手段嚴格強制驅離？還是一定以柔性驅離為準？長官下指令的時候由誰決定整個定調？）我就告訴黃局長這個狀況要全力排除。（全力排除？）對。（有沒有說柔性？有沒有這兩個字？）沒有」等語。綜上事證可知，江宜樺院長下令強制驅離後，警政署署長王卓鈞即將「全力排除」之命令下達現場之保六總隊及臺北市政府警察局執行。
5、依立法院公報第103卷第20期第410頁王卓鈞陳述：「…當天值勤的指揮官是臺北市政府警察局局長黃昇勇」等，是現場指揮官係時任臺北市政府警察局局長黃昇勇，且為輪值制，執行單位之性格已無疑問，再參以前述王卓鈞之下命情形，現場指揮官黃昇勇對驅離與否之決定、驅離手段、強度、效率之選擇等，均受限於上級，並無指揮權限。又基於權責之劃分，行政院院區之秩序及安全係由保六總隊負責，其他機關僅為支援性質，無從取代、接管保六總隊之權責。是當日現場指揮官雖為臺北市政府警察局局長黃昇勇，惟僅係輪值性質，無決策指揮之權限。
6、依內政部103年10月14日內授密仁警字第0000000000號函所附檢討報告記載，當（23）日侵入行政院人數眾多，經統計群眾最多時，行政院院區約達5千餘人，院區主體建築物內約350餘人，院外周邊亦約有7千餘人聚集，院內、外群眾相互聲援，已難實施區隔。行政院院長明知當時聚集於行政院院區及週圍之群眾人數眾多，仍堅持要求現場員警必須於清晨前完成清場，則在有限時間之壓力下，員警面對院區內、外約1萬2千餘人之群眾，如何能採取有效且緩和之手段勸離，其結果可想而知，勢必動用警員採取強硬措施，甚至不惜血腥鎮壓，而目的僅是為了達成院長指示「清晨前完成清場」之任務。綜上，本件驅離行動係由被告行政院院長下令強制驅離，經內政部警政署署長下達全力排除之命令後，由現場輪值指揮官臺北市政府警察局局長，指揮原戍衛行政院之保六總隊及各支援警力，強勢暴力驅離群眾，導致流血事件。是此次事件之指揮鏈應上溯至江宜樺，並由該級政府即行政院負賠償責任。
（四）臺北市政府為本件驅離行動之協力機關，對其轄下警察有指揮管理權限，亦應負賠償責任：
1、依臺北市政府組織條例第6條第10款規定，臺北市政府下設警察局。依臺北市政府警察局組織規程第2條規定：「臺北市政府警察局置局長，承市長之命綜理局務，並兼受內政部警政署署長之指揮監督。」可知臺北市政府警察局局長需聽命臺北市市長之指揮、管理，並受內政部警政署署長之指揮、監督。此規範意義在於立法者期待各機關本於機關忠誠義務，積極誠實地指揮所屬，並與其他行政機關、公法人密切協商取得最適之平衡點。換言之，臺北市政府警察局局長受警政署署長之指揮，不當然代表警政署署長有侵奪市長指揮權限之地位。反之亦然。既然警政署署長對臺北市政府警察局局長之指揮權未高於臺北市市長，則警政署請求調派臺北市警力支援行政院時，臺北市市長對於是否調派仍有獨立自主之判斷空間。如以行政程序法看待警政署之請求，應屬行政程序法第19條第2項無隸屬關係之機關間請求協助之類型。是臺北市政府係基於協助之角色，將轄下警力支援至行政院內部。
2、行政程序法第19條第3項第1款規定「被請求機關於下列情形之一者，應拒絕之：一、協助之行為，非其權限範圍或依法不得為之者。」換言之，機關相互協助時，支援機關對於被支援機關之請求仍有審查義務。審查後，如認該被支援機關之行為不合法，支援機關應立即拒絕。換言之，支援機關不因將自己的人員、設備、資源交予被支援機關後，即對該被支援機關之行為全無責任。是則本案中，臺北市政府派遣轄下警力至行政院院區時，並不喪失對其警力之指揮權限，且臺北市政府有義務隨時審查其協助之驅離勤務是否合法，如發現不合法，應立即拒絕協助，撤回警力。
3、據時任臺北市市長之郝龍斌所述，其於3月23日晚間至24日凌晨，整夜在臺北市政府掌握狀況，並與臺北市政府警察局局長黃昇勇保持聯繫，郝龍斌市長明確表示「對於警政署要求臺北市警察局採取強制驅離，北市府完全支持且配合」。又103年3月24日下午1時40分，臺北市政府發出新聞稿表示「…北市府完全支持並且全力配合警政署指揮警察採取強制驅離的作為…因此北市府對警政署指揮警察採取強制驅離，完全支持並且全力配合…強烈要求市府務必恢復臺北市的秩序，對不法的行為，要採取斷然的作為…第一時間他立即跟臺北市警察局黃昇勇局長聯繫，要求警方務必盡量避免流血，同時也是整個驅離過程中最重要的指導原則，整晚他都在市政府全程監控掌握狀況…大部分員警在值勤過程中，沒有逾越驅離時必要的作為…」等語，顯示臺北市長確實對於轄下警力有指揮管理權限，對於前往協力支援行政院、內政部警政署而處於行政院院區內之警員並未喪失指揮管理權，甚至，台北市長在整個協助行政院及警政署的過程當中，全程掌握狀況，並要求支援警力應合法勤行勤務。是以，臺北市政府就本件驅離行動之角色為協力機關，對其轄下派往行政院執法之員警仍應確保其行為合法。實際上，郝龍斌市長確實全程與前往協助之員警保持聯繫，並要求應合法值勤，卻也支持並同意所轄員警配合行政院、警政署之命令執行本件驅離任務。
4、既然臺北市政府對其所屬派往行政院之員警仍有確保其行為合法之義務，且未喪失指揮權限，則警械使用條例第11條所指「各該級政府」當包含該警察人員所屬之政府即臺北市政府。或有認為，單一員警之違法行為，何須由不同政府機關負責。然行政程序法既然要求支援機關必須審查協助行為是否合法，對支援機關來說，自有義務對支援人力之違法行為負責。換言之，立法者要求支援者及被支援者均須共同確保「協助行為」之合法，若有不法，兩者應共同負責。又依臺北市政府組織條例及臺北市政府警察局組織規程規定，臺北市政府之警力本來就受兩個直屬長官即臺北市市長及內政部警政署署長的指揮監督。兩者的指揮監督權應平行，本於機關忠誠，不得互相侵奪或壓制。此為立法者用以確保警察行為合法之雙重保險。是就本件驅離勤務，臺北市政府斷無切割其監督、控制、指揮員警義務之可能，並應於員警行為逾越比例原則時，擔當起警械使用條例第11條第1項之賠償責任。
（五）綜上，被告行政院、內政部警政署、臺北市政府及臺北市政府警察局應負不真正連帶債務關係之賠償責任等語。並聲明：1.被告應連帶給付原告新臺幣40萬元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）被告行政院答辯如下：
1、依臺北高等行政法院100年度訴字第1636號裁定見解，依警械使用條例第11條第2項請求醫療費及慰撫金者，按最高法院見解，應為國家賠償案件。在現行雙軌制下，除於提起行政訴訟時依行政訴訟法第7條一併請求損害賠償外，應依國家賠償法第11條第1項前段規定，向普通法院提起損害賠償之訴。而依行政訴訟法第7條規定提起損害賠償之訴者，須以行政訴訟之本案訴訟存在為前提。如無行政訴訟之本案訴訟，逕提起損害賠償之訴，應認起訴不合法。
2、雖然行政院原是保六總隊的駐地，但遭群眾入侵後，驅離行動已非保六總隊負責，負責機關應為執行驅離之機關。原告主張當時係由臺北市政府警察局執勤，並據此推論有輪值之情形，由臺北市政府警察局局長為保六總隊駐區的指揮官云云。然王卓均署長在立法院的發言，只是表示當時指揮的人是臺北市政府警察局局長，沒有表達有輪值的意思。根據臺北市政府警察局之函文可知採地區責任制，即由所在地的警察機關負責，是由臺北市政府警察局向警政署請求支援，而不是保六總隊向警政署請求支援，由此可以判斷臺北市政府警察局才是責任單位。
3、不論當時行政院院長或警政署署長曾就324驅離行動做何指示，僅是策略性層面的指示，與警械使用條例所規範具體的執行行為有很大的落差，不能以該兩位首長曾做過什麼樣的指示，就認為中央應該有人負責。又本件的前提事實為群眾違法入侵行政院，行政院院長基於代表人身份，立於被害人之地位，本可請求警方協助排除。如果警方因此有誤傷群眾行為，不應牽連被害者。再者，警政組織之層級不當然表示各勤務皆由高階層的組織來指揮，例如各地區警察局都派有警政署的駐區督察，重大案件時中央警政署與刑事警察局也會派人支援，但主其事者仍是地方的警察局，縱有輪值也是局長、副局長、大隊長等一級主管負責，輪不到中央插手。縱使行政院院長或警政署署長對執行機關有驅離時間的期待，亦非過分的要求，這是預期可達成之目標，不必然有指示以強制力方式進行驅離之意涵。
4、本件應由中央政府或地方政府負責，可參酌警械使用條例第13條第2項授權訂定之駐衛警察使用警械管理辦法第10條，該條規定，駐衛警察使用警械，因而致人受傷死亡，或財產損失者，由設置單位依本條例第11條規定辦理。由條文所稱「設置單位」之用語可知，如警察人員使用警械致人死傷，究應由中央政府或地方政府負責，應以設置單位或具直接指揮監督權限之政府為判斷依據。本件使用警械之人員並非駐在中央政府之警察人員，且依集會遊行法第3條規定，臺北市政府警察局為該日集會遊行之主管機關，因此本件之賠償義務機關應非中央政府。
5、依卷內資料所示，原告係遭1名員警，因使用警棍不慎或不當而受傷害。又警械使用條例第11條只規定由使用警械之警察人員之各該級政府支付賠償，沒有提到哪些機關應該與各該級政府一起負責，理論上的賠償義務機關只有1個。本件使用警棍失當之員警，身穿臺北市政府警察局特勤中隊的制服，在現場指揮官即臺北市政府警察局黃昇勇的指揮之下執行勤務，實與中央機關無任何關連。
6、警械使用條例第11條之所以規範由各級政府負責支付相關費用，基本上是對實際行為的員警所負的代償責任，而不是各級政府的首長自已做了什麼。然原告就行政院及內政部警政署的主張，都是針對首長個人的指示內容為論述，而不是從代償的角度出發。畢竟兩位首長都不是實際使用警械之人，原告主張之內容，應非警械使用條例第11條所要處理的範圍。就算兩位首長曾做出驅離、清空之類的指示，也不可能具體就是否使用警械、如何使用警械下達指示，且關連性薄弱。原告雖然著重在限時清空或在場群眾人數眾多的角度來推論首長對執勤員警使用警械的可預見性。然而，本件勤務之執行距離第2天上班時間仍有相當之距離，時間尚稱充裕，就算不採取逾越必要手段的強烈方式，仍有可能在上班時間前完成清空，不能認為首長指示之內容與員警使用警械有因果關係。況且，現場有上千名群眾，實在沒有理由特別針對原告施加暴力。依原告於審理時自承之內容，參以卷附錄影畫面，下手傷害的警察顯然是認為原告妨害警察執行抬離勤務，才臨時起意，打了原告，這與兩位首長的指示，顯然無關。
7、行政院門口即有管制，院區內只有室內、室外或建築物內、外之別，根本沒有所謂「開放空間」的概念。刑法對家宅的保護，除了建築本體外，也及於附連圍繞之土地，院區內的室外空間當然包括在內。畢竟行政院的人員、車輛有可能在這些室外空間移動，也有被攻擊的可能。又侵入建築物本體的民眾，也是經由院區內的室外空間進入建築物的，因此，留在院區內室外空間的民眾，仍有再次侵入建築物的可能。固然，院區建築物內除人員安全之考量外，還有其他如財產安全、公務機密等利益須維護，院區內之戶外空間則無此等考量，優先順序上，當然應優先驅離建物本體內之群眾。然此不意謂留置在院區內戶外空間之群眾即不應或不能驅離。行政院院區內不是可任由民眾集會之地點，面對不法入侵行為，驅離當然有其必要。類似刑法上正當防衛之概念，對他人現實不法之侵害，無論受侵害法益之大小或重要性，一定可以行使防衛行為，沒有任何忍受的義務，只是在手段上要考量比例原則。此與緊急避難還須法益權衡不同等語，資為抗辯。並答辯聲明：
1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
（二）被告內政部警政署答辯如下：
1、依警械使用條例第11條第2項及第3項規定，警察人員執行職務違反使用警械之規定，因而致人受傷、死亡或財產損失者，賠償義務機關為「各該級政府」。依此，被告內政部警政署非賠償義務機關。
2、臺北高等行政法院100年度訴字第1636號裁定略以：依警械使用條例第11條第2項請求醫療費及慰撫金者，依最高法院見解，應為國家賠償案件。在現行雙軌制下，除於提起行政訴訟時依行政訴訟法第7條一併請求損害賠償外，應依國家賠償法第11條第1項前段規定，向普通法院提起損害賠償之訴。而依行政訴訟法第7條規定提起損害賠償之訴者，須以行政訴訟之本案訴訟存在為前提。如無行政訴訟之本案訴訟，逕提起損害賠償之訴，應認起訴不合法。
3、其餘答辯同被告行政院。並聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
（三）被告臺北市政府答辯如下：
1、國家賠償法第9條第1項規定，依該法第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。按原告所指述之情節，賠償義務機關應為相關之警察機關，而非被告臺北市政府。警械使用條例雖未如國家賠償法明定賠償義務機關，然警械使用條例本質上屬國家賠償，參照國家賠償法規定，警察人員所屬機關尚非被告臺北市政府。又從實質面論，被告臺北市政府就本件專案勤務之執行，對警察機關尚無指揮監督之相關事證，亦無從對本件專案勤務負相關之責。
2、警械使用條例第11條規定由「各該級政府」負賠償責任，係指由各級政府編列預算支應，係就編列預算支應之中央與地方權限為劃分，並非指各級政府為賠償義務機關。被告臺北市政府至多僅應依法編列此項預算支應，並無損害賠償責任。況臺北市政府警察局亦為獨立編列預算之機關，可參照臺北市政府警察局組織規程，並未使原告有求償不能之情。
3、警察人員使用警械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金補償金喪葬費支給標準第5條規定：「第2條醫療費之支付，以就醫於公立醫療院所或全民健康保險特約醫院者為限。但傷勢嚴重必須急救者，得就近於私立醫療院所急救治療。急救5日內之醫療費核實支付，超過5日者，由該管警察單位專案報請所屬警察機關核定。」第7條規定：「本標準所定醫療費、慰撫金、補償金及喪葬費，由各該級政府編列預算支應。」對超過5日之醫療費用，核定權限為警察機關，佐以第7條編列預算之規定，可認定警械使用條例第11條由各給政府支付之文義係指各級政府編列預算支應之意，而逾5日之醫療費用之核定權限非各級政府，而是使用警械之警察人員所屬警察機關。由此可確認，警械使用條例之實際賠償機關應為臺北市政府警察局。又地方制度法第2條第4款規定：「核定：指上級政府或主管機關，對於下級政府或機關所陳報之事項，加以審查，並作成決定，以完成該事項之法定效力之謂。」上開支給標準第5條規定由該管警察單位專案報請所屬警察機關核定，故警械使用條例之主管機關應為臺北市政府警察局，而非臺北市政府。
4、依最高法院98年台上字第1572號、95年台上字第1346號、94年台上字第672號判決見解，警械使用條例第11條第2項乃請求國家賠償之特別規定，就國家賠償法中有關損害賠償責任及範圍等規定，應優先適用，性質上仍屬國家賠償事件，應由民事法院審理。行政訴訟法第7條固規定得合併請求損害賠償之訴，然其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟之利益。故必須所提起之本案訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償，如所提起之本案訴訟不合法而遭駁回，則請求損害賠償部分即失所附麗。再者，由於行政訴訟法第
7條規定，行政法院因此取得原先由普通法院審理國家賠償事件之法定移轉權，是行政法院就損害賠償部分，自始即有審判權；且依行政訴訟法第12條之1第1項規定，受訴法院於起訴時有審判權者，不因訴訟繫屬後事實及法律狀態變更而變成無審判權。是案件經行政法院審理後，如認本案訴訟部分不合法，此時本案訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法併為提起損害賠償之訴部分，因失所附麗，自得一併駁回，98年度高等行政法院法律座談會決議即採同一見解。本件原告依警械使用條例第11條第2項請求損害賠償，並無行政訴訟之本案訴訟存在，不符合行政訴訟法第7條要件。原告雖提出臺北高等行政法院98年度訴字第1843號判決為據，然該判決僅屬個案見解，未經最高行政法院肯認，並採為具拘束力之判例。事實上，該判決見解與最高行政法院90年度裁字第893號、101年度裁字第967號裁判見解相悖，自不可採。
5、依被告臺北市政府編列之「103年度臺北市地方總預算歲入來源別歲出政事別機關別預算表」，被告臺北市政府僅編列國家賠償金，因應年度預算科目之國家賠償法規定所需賠償金編列，並無依警察人員使用警械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金補償金喪葬費支給標準第7條規定編列相關預算之情形。依被告臺北市政府警察局103年度臺北市政府警察局主管單位預算（第1冊），在「獎補助及損失」分支項目中之「社會福津貼及救助」用途別科目，編列1年總數50萬元之預算，預算內容包括「警察人員使用警械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金補償金喪葬費」在內，明確按警察人員使用警械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金補償金喪葬費支給標準第7條規定編列，足見被告臺北市政府警察局方為警械使用條例第11條所稱之「各該級政府」，而被告臺北市政府僅依國家賠償法編列國家賠償金科目，並無具體編列警械使用條例之賠償項目，非警械使用條例第11條所稱之「各該級政府」。況依預算法第62條規定，總預算內各機關、各政事及計畫或業務科目間之經費，不得互相流用。因此，被告臺北市政府警察局編列之上開預算專供警械使用條例使用，被告臺北市政府編列之上開預算僅供國家賠償法使用，不應流用至警械使用之賠償項目等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
（四）被告臺北市政府警察局答辯如下：
1、警械使用條例第11條第2項規定「由各該級政府」負損害賠償責任。被告臺北市政府警察局是否為法條所稱之「各該級政府」，容有疑義。
2、本件員警強制驅離違法脫序之民眾，係依法令執行職務之正當行為。蓋群眾以油壓剪、鋁梯等破壞性工具破壞警方架設之拒馬等阻絕設施，侵入行政院院區，強佔國家最高行政中樞，並有搗毀、破壞等違法情事，顯屬計畫性、組織性之違法行為。員警為維護社會治安及行政體系之運作等重大公益，遂依刑事訴訟法、警察職權行使法之規定警告並驅離群眾，屬依法行政之適法作為，手段無違比例原則。
3、原告涉犯刑法第306條第1項無故侵入建築物之罪嫌，業經檢察官起訴，依警械使用條例第3條、第4條規定，員警使用警械之必要性即升高，且依原告審理時之陳述，係原告阻止員警抬離其他群眾，員警始與原告產生拉扯，原告已有妨害員警執行公務之情，是員警使用警械應無違反比例原則。
4、從組織法來看，臺北市政府警察局的上級機關是臺北市政府。但本件驅離行動無所謂的上級機關，而是臺北市政府警察局自己決策之判斷，沒有受任何長官指示。臺北市政府警察局104年6月10日北市000000000000000號函說明第5點，內政部警政署是要求依法處理，並未具體指示是否驅離及驅離之手段。就驅離必要性部分，原告提出之媒體報導已顯示，大部分民眾對闖進行政院的事件感到恐懼，並要求臺北市政府盡速回復社會秩序，足以表示有驅離的必要性等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）查前開事實概要欄所述之事實，有立法院第8屆第3會期第1次臨時會第2次會議紀錄（立法院公報第102卷第46期第
403-404頁，本院卷三第161頁）、立法院第8屆第3會期第2次臨時會第1次會議議事錄（立法院公報第102卷第48期第461、467頁，本院卷三第162-163頁）、立法院第8屆第4會期內政、外交及國防、經濟、財政、教育及文化、交通、司法及法制、社會福利及衛生環境8委員會「海峽兩岸服務貿易協議」公聽會第1場會議紀錄（立法院公報第102卷第50期第127-128頁，本院卷三第164頁）、立法院第8屆第5會期內政、外交及國防、經濟、財政、教育及文化、交通、司法及法制、社會福利及衛生環境8委員會第2次聯席會議紀錄（立法院公報第103卷第18期第147-150頁，本院卷三第165-166頁）、立法院第8屆第5會期內政、外交及國防、經濟、財政、教育及文化、交通、司法及法制、社會福利及衛生環境8委員會第1次聯席會議紀錄（立法院公報第103卷第19期第131頁，本院卷三第168頁）、臺北市政府警察局103年4月16日北市0000000000000000號函檢附之「臺北市政府警察局執行行政院淨空勤務重要狀況時序表」（保全證據卷第229、237-238頁）、國立臺灣大學醫學院附設醫院診斷證明書、臺北市政府警察局員警蒐證錄影電磁紀錄翻拍畫面（本院卷二第1-24、34-103、142-143頁、卷三第25-26頁）、原告遭警襲擊頭部、受傷流血、就醫等相關媒體畫面（本院卷一第21-28、224-233、241-251、254-255頁、卷二第25-31頁）、臺北市政府警察局104年3月26日北市000000000000000號函（本院卷二第137頁）、104年4月17日北市警法字第00000000000號函（本院卷三第12頁）、104年5月15日北市警法字第00000000000號函（本院卷三第80頁）等在卷可稽，應認屬實。本件爭點為：1.依警械使用條例第11條第
2項規定主張之求償事件，行政法院有無審判權？2.本件是否該當於警械使用條例第11條第2項所定之賠償要件？
3.警械使用條例第11條第2項之賠償義務機關？
（二）依警械使用條例第11條第2項規定主張之求償事件，行政法院應有審判權：
1、依警械使用條例第11條第2項規定主張之求償事件，應由行政法院或普通法院審理，行政訴訟實務尚無定論。臺北高等行政法院100年度訴字第1636號裁定謂：「…依警械使用條例第11條第2項請求給付醫療費及慰撫金，依最高法院見解，應為國家賠償案件，然原告起訴不符合行政訴訟法第7條規定提起合併請求損害賠償之訴，是其起訴並不合法，應裁定駁回。（一）按『國家賠償法第6條規定：國家損害賠償，本法及民法以外其他法律有特別規定者，適用其他法律。而57年11月22日修正公布之警械使用條例第10條第1項規定：警察人員非遇第4條各款情形之一，而使用警刀、槍械或其他經核定之器械者，由該管長官懲戒之。其因而傷人或致死者，除加害之警察人員依刑法處罰外，被害人由各該級政府先給予醫藥費或撫卹費。但出於故意之行為，各級政府得向行為人求償。第2項規定：警察人員依本條例使用警械，因而傷人或致死者，其醫藥費或埋葬費由各該級政府負擔。第3項規定：前2項醫藥費、撫卹費或埋葬費之標準，由省（市）政府訂定後報內政部核定。上述第3項，於91年5月15日修正為：前2項醫藥費、撫卹費或埋葬費之標準，由內政部定之。該第10條於91年6月26日修正為第11條，其內容修正為第1項規定：警察人員依本條例規定使用警械，因而致第三人受傷、死亡或財產損失者，應由各該級政府支付醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費。第2項規定：警察人員執行職務違反本條例使用警械規定，因而致人受傷、死亡或財產損失者，由各該級政府支付醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費；其出於故意之行為，各該級政府得向其求償。第3項規定：前2項醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費之標準，由內政部定之。此為關於警察人員於執行職務使用警械致人傷亡時應負損害賠償責任及範圍之特別規定，於此類事件，其適用應優先於國家賠償法第2條、第5條、民法第184條第1、2項、第186條之規定。』最高法院95年台上字第1346號判決、94年台上字第672號判決即明確揭櫫上開見解。同理最高法院98年台上字第1572號判決意旨略以：『國家賠償法第6條規定：國家損害賠償，本法及民法以外其他法律有特別規定者，適用其他法律。而91年6月26日修正公布之警械使用條例第11條第1項規定：警察人員依本條例規定使用警械，因而致第三人受傷、死亡或財產損失者，應由各該級政府支付醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費。第2項規定：警察人員執行職務違反本條例使用警械規定，因而致人受傷、死亡或財產損失者，由各該級政府支付醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費；其出於故意之行為，各該級政府得向其求償。第3項規定：前2項醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費之標準，由內政部定之。此為關於警察人員於執行職務使用警械致人傷亡時應負損害賠償責任及範圍之特別規定，自應優先適用。』因此現行警械使用條例第11條規定，依照上開最高法院見解，乃請求國家負損害賠償之特別規定，就國家賠償法中有關損害賠償責任及範圍等規定，應優先適用。（二）次按『公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟』為行政訴訟法第2條所明定。又行政訴訟法第7條固規定提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償，然此類損害賠償本質上屬國家賠償事件。茲依據國家賠償法第12條規定：
『損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。』是國家賠償事件在現行法採雙軌制下，被害人除於提起行政訴訟時得依行政訴訟法第7條規定一併請求損害賠償外，自應依該法第11條第1項前段之規定，向普通法院提起損害賠償之訴。又依行政訴訟法第7條規定提起合併請求損害賠償之訴，其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，以達訴訟經濟之利益。故必須所提起之本案訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償，如所提起之本案訴訟不合法而遭駁回，則請求損害賠償部分即失所附麗。再者，由於行政訴訟法第7條規定，行政法院因此取得原先由普通法院審理國家賠償事件之法定移轉權，是行政法院就損害賠償部分，自始即有審判權；且依同法第12條之1第1項規定，受訴法院於起訴時有審判權者，不因訴訟繫屬後事實及法律狀態變更而變成無審判權。是案件經行政法院審理後，如認本案訴訟部分不合法，此時本案訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法併為提起損害賠償之訴部分，因失所附麗，自得一併駁回。98年度高等行政法院法律座談會決議，即採相同見解。」
2、然亦有不同見解，臺北高等行政法院98年訴字第1843號判決即認為：「憲法第24條明定，請求國家賠償須依據法律，始得為之。行憲後，我國雖未制定統一性之國家賠償法，與憲法第24條之規定相配合，但在實定法上，亦有若干法律係有關國家賠償法責任之規定，如警械使用條例、冤獄賠償法及核子損害賠償法等，與69年7月2日公布，70年7月1日施行之『狹義』國家賠償法，併稱為廣義之國家賠償法。上開規定，依國家賠償法第6條所定之法律適用順序，為國家賠償法之特別規定，應優先適用。其中，警械使用條例第11條第2項、第3項所示，被害人得請求違背職務使用警械致被害人傷亡之警察人員所屬各級政府為醫療費、醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費之賠償，其賠償標準則由內政部定之。是此類國家賠償以不論賠償義務機關及賠償範圍，均與國家賠償法（第9條、第5條參照）有異，自應優先適用。關於管轄法院、適用之訴訟程序及先行程序，警械使用條例雖未明文規定，但公法性質極為深厚之國家賠償法事件，交由普通法院管轄，於司法二元化之我國，制度上本有研討之空間；而警械使用條例第11條第
2項既以警員執行公權力之職務行為（使用警械），違法侵害人民權利為要件，就此法文如何適用乃為典型之『公權力作用』所產生之公法上爭議，揆諸行政訴訟法第2條關於行政訴訟審判權範圍之規定，本屬行政法院所管轄；且警械使用條例之實體（賠償之義務機關及範圍）規定既與國家賠償法有所區隔，於程序上亦無援用國家賠償法之必要，應回歸其公法爭議之本質，由行政法院管轄，被害人得依行政訴訟法第8條第1項、第3項規定，逕就其損害賠償之請求向高等行政法院起訴，無庸踐行國家賠償法第10條之調解先行程序…。」
3、依國家賠償法主張之求償訴訟，涉及公權力行使之違法性、公共設施設置管理之安全性等認定，其本質應屬公法上之爭議，本屬行政訴訟之範疇，惟國家賠償法立法時（69年7月2制定公布），全國僅有一所行政法院，編制、規模有限，難以受理全國為數眾多之國家賠償訴訟，且當時行政法院設在臺北，當事人應訴頗多不便，再者，該時之行政訴訟法僅有撤銷訴訟，並無獨立之給付訴訟，訴訟類型不足以滿足國家賠償訴訟之需求。基於此等現實考量，國家賠償法第12條乃規定：「損害賠償之訴，除依本法規定外，適用民事訴訟法之規定。」雖未就審判權之歸屬明文確立，然參酌行政院提出之草案總說明第11點表示「賠償請求權人依本法規定請求損害賠償而提起訴訟，就其請求之標的言，以適用民事訴訟法之規定，由普通法院審判為宜」，司法實務長期以來即認為國家賠償訴訟係由普通法院之民事庭審理，行政法院並無審判權。惟如此一來，衍生第一次權利保護（即人民對於違法之行政行為透過行政訴訟予以排除）與第二次權利保護（即人民對於違法之行政行為透過賠償或補償予以弭補）分由行政法院與普通法院行使，造成裁判歧異、訴訟延宕及人民應訴之繁等風險。又行政訴訟法已於87年間由一級一審改制為二級二審，並增列一般給付訴訟及課予義務訴訟之訴訟類型，行政法院亦擴充為最高行政法院及臺北、臺中、高雄3所高等行政法院，嗣於100年間再改制為三級二審，在全國各地方法院設置行政訴訟庭，是原先須由普通法院受理國家賠償訴訟之因素已不復存在。就此觀之，行政法院仍堅持人民僅得於符合行政訴訟法第7條所定「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」要件下，向行政法院合併請求國家賠償，尚不得逕依行政訴訟法第8條一般給付訴訟之規定，向行政法院單獨請求國家賠償之見解（最高行政法院90年度裁字第893號、92年度裁字第1186號、102年度裁字第1879號、104年度裁字第1162號、104年度裁字第16號裁定意旨參照），是否妥當，非無探究餘地。固然，因實務見解之長期實踐，依國家賠償法請求之國家賠償事件是否及如何改制由行政法院審理，仍待修法解決，惟就國家賠償法以外之其他特別賠償規範，於法無明文限制或指示依國家賠償法規定辦理時，容有回歸行政訴訟審判權之解釋空間。
4、比較警械使用條例及國家賠償法：
（1）警械使用條例第11條第2項規定：「警察人員執行職務違反本條例使用警械規定，因而致人受傷、死亡或財產損失者，由各該級政府支付醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費；其出於故意之行為，各該級政府得向其求償。」對比國家賠償法第9條第1項「依第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關」規定可知，國家賠償法之賠償義務機關為該公務員之所屬機關，通常為任用機關，亦即公務員任職及支領俸給之行政機關。而警械使用條例之賠償義務機關則為「各該級政府」，亦即中央或地方政府，喻有監督其所屬警察機關之警察人員合法使用警械之意（詳後述）。
（2）比對國家賠償法第2條第3項規定「前項情形，公務員有故意或重大過失時，賠償義務機關對之有求償權。」警械使用條例對於違法執行勤務致生賠償責任之員警，僅於該員警有「故意」之主觀責任條件時，始得對之求償。而國家賠償法之求償要件則較為寬鬆，於公務員有「故意」或「重大過失」之主觀責任條件時，即得對之求償。
（3）比對國家賠償法第2條第2項前段規定：「公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。」警械使用條例採無過失責任主義，不論警員有無致人受傷、死亡或財產損失之故意或過失，各級政府均應負賠償責任。而國家賠償法則採過失責任主義，僅於公務員有故意或過失時，始由其所屬機關負賠償責任（參見： 林明鏘 ，道路退讓義務與警察損害賠償，收於：警察法學研究，100年，第415頁； 李震山 ，警察行政法論，103年，第403頁）。
（4）警械使用條例第11條第3項規定：「前2項醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費之標準，由內政部定之。」基此授權，內政部訂有「警察人員使用警械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金補償金喪葬費支給標準」，其中第2條規定：「警察人員執行職務依本條例規定使用警械致第三人受傷或死亡者，其醫療費、慰撫金及喪葬費依下列規定辦理：一、受傷者：除支付醫療費外，並給與慰撫金，最高以新臺幣50萬元為限。二、身心障礙者：除支付醫療費外，並依下列規定給與1次慰撫金：（一）極重度障礙者：新臺幣250萬元。（二）重度障礙者：新臺幣150萬元。（三）中度障礙者：新臺幣100萬元。（四）輕度障礙者：新臺幣70萬元。三、死亡者：除給與1次慰撫金新臺幣250萬元外，並核實支付喪葬費，最高以新臺幣30萬元為限。四、因受傷或身心障礙死亡者，依前款規定補足1次慰撫金差額，並支付喪葬費（第1項）。前項第1款、第2款醫療費，除病房費以保險病房為準外，核實支付（第2項）。第1項第
2款所稱障礙等級之鑑定，依身心障礙者保護法及相關規定辦理（第3項）。」第4條規定：「警察人員執行職務違反本條例規定使用警械致人受傷、死亡或財產損失者，其醫療費、慰撫金、補償金及喪葬費支付標準，依前2條規定辦理。」此一定額之賠償範圍限制，為國家賠償法所無。
（5）國家賠償法第8條規定：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因2年間不行使而消滅；自損害發生時起，逾5年者亦同（第1項）。第2條第3項、第3條第2項及第4條第2項之求償權，自支付賠償金或回復原狀之日起，因2年間不行使而消滅（第2項）。」明定人民之賠償請求及機關對公務員求償之請求權時效，此為警械使用條例所無，則警械使用條例所生之賠償請求及各級政府對警察人員求償之時效規範，容有適用行政程序法第131條第1項「公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅」較有利規定之解釋空間。
（6）國家賠償法第10條第1項規定：「依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。」此一協議先行程序未見於警械使用條例中，警械使用條例亦無指示參照國家賠償法辦理之明文，基於法律保留原則，自不應徒增程序限制，妨礙人民依警械使用條例求償之權利。
5、綜上分析可知，警械使用條例與國家賠償法就賠償義務機關、追償責任要件、公務員責任要件、賠償範圍、消滅時效及協議先行程序等均有不同。立法者既有意區隔二者，在警械使用條例無明文準用國家賠償法之情況下，應無限定主張依警械使用條例第11條第2項規定求償之人民僅得向民事法院起訴之依據。警察人員使用警械具有國家強制、高權及以實力就範等「干涉行政」之特徵，為最典型之公權力行為，因使用警械所生求償事件之爭議，自屬公法上之爭議，於警械使用條例無特別規定之情況下，應得依行政訴訟法第8條一般給付訴訟之規定提起行政訴訟。
（三）本件已該當於警械使用條例第11條第2項所定之賠償要件：
1、按憲法第14條規定，人民有集會之自由。司法院釋字第44
5號解釋理由書表示：「憲法第14條規定人民有集會之自由，此與憲法第11條規定之言論、講學、著作及出版之自由，同屬表現自由之範疇。本於主權在民之理念，人民享有自由討論、充分表達意見之權利，方能探究事實，發見真理，並經由民主程序形成公意，制定政策或法律。因此，表現自由為實施民主政治最重要的基本人權。國家所以保障人民之此項權利，乃以尊重個人獨立存在之尊嚴及自由活動之自主權為目的。其中集會自由主要係人民以行動表現言論自由；至於講學、著作、出版自由係以言論或文字表達其意見，對於一般不易接近或使用媒體言論管道之人，集會自由係保障其公開表達意見之重要途徑……集會自由以集體方式表達意見，為人民與政府間溝通之一種方式。人民經由此方式，主動提供意見於政府，參與國家意思之形成或影響政策之制定。從而國家在消極方面應保障人民有此自由而不予干預；積極方面應提供適當集會場所，並保護集會、遊行之安全，使其得以順利進行。又集會自由之保障，不僅及於形式上外在自由，亦應及於實質上內在自由，俾使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下進行。」釋字第718號解釋理由書亦謂：「憲法第14條規定人民有集會之自由，旨在保障人民以集體行動之方式和平表達意見，與社會各界進行溝通對話，以形成或改變公共意見，並影響、監督政策或法律之制定，係本於主權在民理念，為實施民主政治以促進思辯、尊重差異，實現憲法兼容並蓄精神之重要基本人權。為保障該項自由，國家除應提供適當集會場所，採取有效保護集會之安全措施外，並應在法律規定與制度設計上使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由…。」基此，國家對於人民以集會、遊行方式表達意見，參與、影響及監督公共政策之執行、法律制定或條約簽訂等，應予以最大程度之寬容與保障。
2、公民與政治權利國際公約第7條規定：「任何人不得施以酷刑，或予以殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰。非經本人自願同意，尤不得對任何人作醫學或科學試驗。」第21條規定：「和平集會之權利，應予確認。除依法律之規定，且為民主社會維護國家安全或公共安寧、公共秩序、維持公共衛生或風化、或保障他人權利自由所必要者外，不得限制此種權利之行使。」依我國98年制定、施行之「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」第1條「為實施聯合國1966年公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約（以下合稱兩公約），健全我國人權保障體系，特制定本法」、第2條「兩公約所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力」、第3條「適用兩公約規定，應參照其立法意旨及兩公約人權事務委員會之解釋」及第4條「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現」等規定，上開公民與政治權利國際公約第7條及第21條已經由國內立法程序轉化為我國之內國法，具有拘束各級政府機關之效力，相關職權之行使，自應符合上開規範。
3、憲法第14條及公民與政治權利國際公約第21條均保障人民和平集會之權利。由於集會具有積極以行動、口號表達意見之特性，是所謂之「和平集會」，尚非指不能有任何喧囂、嘈雜或混亂之情形，只要參與者沒有集體之攻擊、武裝或暴力行為，均屬和平集會，國家即應予以最大程度之寬容與保障。即便是非法集會，只要維持其和平集會之性質，除具法律依據，且有維護國家安全、公共安寧、秩序、衛生或風化、或保障他人權利自由之具體情形，而有必要者外，仍不得限制此種權利之行使。對於非法之和平集會之驅離，因集會之非暴力形式，警察人員尤應避免使用武力。任意使用武力不合比例地執行驅離，有威嚇人民再次參與集會遊行之寒蟬效果，將減損集會遊行在民主社會中傳達人民意見、防止政府腐敗之重要功能，不符司法院釋字第445號及第718號解釋理由書所強調「應使參與集會、遊行者在毫無恐懼的情況下行使集會自由」。
4、聯合國人權事務委員會於71年第16屆會議中就公民與政治權利國際公約第7條部分通過第7號一般性意見：「1.…本條的宗旨是保障個人的人格完整和尊嚴……有關機關必須有效調查人們因受虐待而提出的申訴，查明有罪的人必須承擔罪責，指稱的被害人本身應當有辦法從事有效的救濟，包括得到補償的權利…。2.從本條規定看來，需要提供保障的範圍極廣，遠遠超過一般所知的酷刑……委員會認為，禁止的範圍應當擴及體罰，包括以毒打作為教訓和懲戒措施…。」該委員會於81年第44屆會議再通過第20號一般性意見：「1.本一般性意見取代第7號一般性意見（第16屆會議，1982年），它反映並進一步發展了第7號一般性意見。2.公民與政治權利國際公約第7條規定的宗旨是保障個人的尊嚴和身心健全。締約國有責任透過必要的立法以及其他措施保障每一個人，使之免遭第7條禁止的各項行為傷害，而不論行為者當時是以官方身分、還是以其官方身分以外的身分或以私人身分行事…。3.第7條約文不受任何限制。委員會還重申，即使出現公約第4條所指的諸如公共緊急狀態，仍不得減免第7條的規定，其規定仍有效……。4.公約並未界定第7條所涉的各種概念。委員會認為不必逐一列出違禁行為，亦不必明確區分不同種類的處遇或處罰；這些區分視實際處遇的性質。目的和嚴厲程度而定。5.第7條不僅禁止造成身體痛苦的行為，而且也禁止使受害者遭受精神痛苦的行為。此外，委員會還認為，禁止的範圍必須擴及體罰，包括以毒打作為教訓和懲戒措施……。13……不管是教唆、下令、容忍違禁行為，還是實際從事違禁行為，凡違反第7條者均需承擔罪責。因此，不得處罰或加以惡整拒絕執行命令者。14.…國內法必須確認人們有權因受到第7條所禁止的虐待之害提出申訴。為使救濟有效，有權機關必須就申訴迅速進行公正調查…。」依前引公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第3條規定，此一般性意見為解釋、適用兩公約之重要依據。綜觀公民與政治權利國際公約第7條及上開一般性意見，固未明文禁止警察人員使用武力執行勤務，惟其武力之實施不應過度，亦即手段與目的應合乎比例，違反比例之武力實施所肇致之身體與精神痛苦，因不合比例之嚴厲性，至少構成不人道之處遇或懲罰，而違反公約第7條規定。國家對於違反公約第7條規定之申訴，須有效調查，查明須承擔罪責之參與者，並賠償被害人。
5、警察職權行使法第3條第1項規定：「警察行使職權，不得逾越所欲達成執行目的之必要限度，且應以對人民權益侵害最少之適當方法為之。」第4條規定：「警察行使職權時，應著制服或出示證件表明身分，並應告知事由。警察未依前項規定行使職權者，人民得拒絕之。」第5條規定：「警察行使職權致人受傷者，應予必要之救助或送醫救護。」又警械使用條例第1條第2項規定：「警察人員依本條例使用警械時，須依規定穿著制服，或出示足資識別之警徽或身分證件。但情況急迫時，不在此限。」第6條規定：「警察人員應基於急迫需要，合理使用槍械，不得逾越必要程度。」第9條規定：「警察人員使用警械時，如非情況急迫，應注意勿傷及其人致命之部位。」第10條規定：「警察人員使用警械後，應將經過情形，即時報告該管長官。但使用警棍指揮者，不在此限。」據此，警察人員執行勤務，應穿著或配戴足資識別身份之制服或臂章、證件等，俾利人民辨識真偽、查證身份，及事後監督、究責之釐清，非無必要不應使用警械，縱有使用警械之必要，仍應視具體情況，注意勿傷及頭部等致命部位，並於事後報告上級長官進行審查，於使用警械致人受傷時，更應提供救助或送醫。
6、查原告於本院審理時陳述：當時伊在行政院院區內靠近北平東路後門的車道上與群眾一起靜坐，坐在某排的最左側，雙手抱著右邊靜坐群眾的左手，該名群眾被警察拖走時，伊來不及反應，仍持續抱住該群眾之左手，遂一起被拉倒在地上，還來不及起身，眼前就有個黑影持警棍攻擊伊頭部，伊一陣暈眩，印象中有人扶伊起來，回過神時伊人已經站起來了，經旁人提醒，才意識到頭部流血，在場員警未作何處置，僅引導從行政院後門離開等語（本院卷二第113背面-114頁），核與卷附之國立臺灣大學醫學院附設醫院診斷證明書、臺北市政府警察局員警蒐證錄影電磁紀錄翻拍畫面截圖（本院卷二第1-24、34-103、142-143頁、卷三第25-26頁）及原告遭警襲擊頭部、受傷流血、就醫等相關媒體畫面截圖（本院卷一第21-28、224-233、241-251、254-255頁、卷二第25-31頁）相符，該等畫面清楚顯示員警於拖離原告右側靜坐民眾時，原告雙手仍持續環抱該右側民眾，有一頭戴黑色防護頭盔、身著黑色防護衣、手持警棍之警察人員，於原告倒地時以警棍朝原告左前額打去，原告之左前額隨即受傷、流血，原告胸前外套上沾滿血漬，經本院檢附相關畫面送請被告臺北市政府警察局查證，該局以104年3月26日北市000000000000
000號函表示，畫面中手持警棍、頭戴黑色安全帽之員警係臺北市政府警察局特勤中隊所著制服，惟尚無法確定執勤員警之姓名及身分等語（本院卷二第137頁）。由於3月23日晚間10時15分許，警力已淨空進入行政院中央大樓建築物2樓及3樓之群眾、學生，僅1樓大廳仍有40名學生靜坐，其餘群眾則在行○○○區○○○○○道○○區○○○○路、北平東路等要道上集會、靜坐，嗣24日凌晨1時40分許，警力開始執行淨空行○○○區○○○道，以抬離方式淨空群眾，民眾開始叫囂、謾罵，並以手扣手方式抗拒員警之抬離，以上有臺北市政府警察局103年4月16日北市0000000000000000號函檢附之「臺北市政府警察局執行行政院淨空勤務重要狀況時序表」（保全證據卷第237-238頁）及警察機關執行103年3月18日佔據立法院議場等相關陳抗活動任務檢討報告（本院卷二第264-265頁）在卷可參，是以，原告在行○○○區○○○○○路後門車道上與群眾靜坐時，進入行政院建物本體之群眾早已驅離、淨空，僅行○○○區○○○道、廣場上及週邊道路有群眾聚集，又原告所在地點之集會群眾僅有言詞上之呼喊、喧嘩，及以手扣手方式消極抗拒員警之抬離，尚無證據顯示該時在該處靜坐之群眾有暴力、攻擊之情事或危險。對此和平集會，縱屬違法，容或對交通或公務員進出辦公有所困擾，惟是否非驅離不足以維繫行政院公務之運作，有待斟酌。縱為避免群眾再次進入行政院建物本體，認有驅離之必要，著手實施抬離勤務之員警是否有手持警棍之必要亦有疑義。即便基於防身之必要，隨身配戴，亦不應輕易取出使用。再者，原告雙手環抱其右側民眾之左手，似有妨礙員警抬離勤務之執行。然依現場照片（本院卷一第229頁）及臺北市政府警察局104年3月26日北市000000000000000號函（本院卷二第137頁背面）所示，原告週遭有多名員警，除頭戴黑色防護頭盔、身著黑色防護衣之特勤中隊員警外，尚有手持警用盾牌、頭戴白色安全帽之保安警察，是員警非不能以優勢警力將原告與其右側民眾分開，個別抬離現場，實無以警棍攻擊原告頭部之必要。再退步言，即便認為依該時情況確有使用警棍之必要，警棍揮擊之部位亦應針對原告雙手環抱其右側民眾之部位，始符排除抬離障礙之目的，亦無以警棍攻擊原告頭部之必要。頭部屬人體脆弱且致命之部位，稍有不慎，非死即重傷，對於未有具體攻擊行為之原告，無論如何，均不應持硬質之警棍朝其頭部揮擊。綜上，本院認為被告臺北市政府警察局所屬特勤中隊員警之執法已嚴重違反比例原則，而屬不人道之處遇，且有威嚇人民再次參與集會遊行之寒蟬效果，違反警察職權行使法第3條第1項、警械使用條例第9條及公民與政治權利國際公約第7條、第21條規定。
7、依上述引用之相關媒體畫面截圖，現場執行抬離勤務之臺北市政府警察局特勤中隊員警制服上並無可資辨識身份之標記，就此，被告臺北市政府警察局表示，特勤中隊員警穿著之制服原繡有專屬編號，可查知其所屬單位、姓名，然因配戴護肩、護肘、護胸及護背等防護裝備，致遮蔽制服章記，有該局104年5月15日北市警法字第00000000000號函在卷可考（本院卷三第80頁背面）。對此因配戴防護裝備致原有制服章記遭掩蔽之情形，因實際上無從俾使人民辨識真偽、查證身份，及事後監督、究責之釐清，仍應評價為違反警察職權行使法第4條及警械使用條例第1條第2項規定。又警械使用條例第1條第2項但書固有情況急迫之除外條款，然對於因配戴防護裝備致掩蔽制服章記之情形，本件應非單一事件，且係制度上可事前防免，相關警政機關本應妥為規劃，尚不得以事起突然為由，規避前引規範所欲達成之立法目的。
8、警械使用條例第10條規定，警察人員使用警械後，應將經過情形，即時報告該管長官。其目的在使員警所屬上級有審查、監督警械使用合法性之可能。詎被告臺北市政府警察局特勤中隊員警使用警棍毆傷原告後，並未將經過情形即時報告其長官，此觀被告臺北市政府警察局迄未查得該特勤中隊員警之身分，並以帶隊官特勤中隊中隊長胡光興未能善盡督導之責，依警察人員獎懲標準第6條第11款「對屬員之工作違失，監督不周，情節輕微」規定，核予申誡2次之處分自明，此有臺北市政府警察局104年4月17日北市警法字第00000000000號函檢附之臺北市政府警察局中正第一分局103年6月17日北市警中正一分刑字第00000000000號函、臺北市政府警察局辦理內政部警政署公共關係國會情資反應處置情形概況查證表、臺北市政府警察局刑事警察大隊案件調查報告表、訪談紀錄等（本院卷三第12-20頁）附卷可參。被告臺北市政府警察局雖辯稱：係依警械使用條例第2條規定，為戒備意外情形，使用警棍指揮，依同條例第10條但書規定，無製作書面報告之程序云云。按警械使用條例第10條但書固有「使用警棍指揮者，不在此限」之除外規定，同條例第2條亦規範使用警棍指揮之情境包括指揮交通、疏導群眾及戒備意外。惟員警持警棍毆傷原告頭部之行為，已非單純之「指揮」可比擬，應無第10條但書之適用。倘使用警棍致人成傷，仍無須即時報告該管長官，則警械使用條例第10條前段之報告義務將形同虛設。
9、綜上，被告臺北市政府警察局特勤中隊員警於執行抬離淨空勤務時，使用警械毆傷原告頭部，已違反警械使用條例第1條第2項、第9條及第10條前段等規定，該當於同條例第11條第2項所定之賠償要件。原告據以求償，應屬有據。
（四）本件適格之賠償義務機關為被告臺北市政府：
1、國家賠償法第7條第2項規定：「前項賠償所需經費，應由各級政府編列預算支應之。」第9條第1項規定：「依第2條第2項請求損害賠償者，以該公務員所屬機關為賠償義務機關。」國家賠償法施行細則第4條規定：「本法第7條第2項之經費預算，由各級政府依預算法令之規定編列之。」第5條第3項規定：「前項賠償金之支付或為回復原狀所必需之費用，由編列預算之各級政府撥付者，應即撥付。」其立法理由表示：「依本法規定，國家賠償係由賠償義務機關負賠償之責任（本法第9條第1、2、3、4項參照），但賠償經費之預算，則由各級政府編列（第7條第2項參照），如賠償義務機關與編列預算機關不一，而賠償金額之支付或回復原狀所必需之經費，應由各級政府撥付者，如編列預算之各級政府仍有撥付與否之審核權，將使國家賠償法以賠償義務機關為負責機關之立法旨意，無以貫徹，爰規定在此情形下，編列預算之各級政府應即撥付。」第24條規定：「賠償義務機關得在一定金額限度內，逕行決定賠償金額（第1項）。前項金額限度，中央政府各機關及省政府，由行政院依機關等級定之；縣（市）、鄉（鎮、市），由縣（市）定之；直轄市，由其自行定之。」其立法理由表示：「依本法第7條第2項規定國家賠償法所需之經費應由各級政府編列預算支應之。但具體賠償事件發生時，究應賠償若干金額，或應為如何之回復原狀，始為妥適，宜許各級機關在一定金額限度內，得逕行決定，方可與賠償請求權人迅速協議解決，以免本法所定協議程序，徒成具文。」是以，依國家賠償法主張之求償事件，賠償義務機關與預算編列機關未必同一，前者為「該公務員之所屬機關」，通常為該公務員之任用機關，亦即公務員任職及支領俸給之行政機關；後者則為各級政府，即中央政府、直轄市政府及縣（市）政府。
2、警械使用條例第11條第2項規定：「警察人員執行職務違反本條例使用警械規定，因而致人受傷、死亡或財產損失者，由各該級政府支付醫療費、慰撫金、補償金或喪葬費；其出於故意之行為，各該級政府得向其求償。」明定賠償義務機關為該使用警械致生損害之員警所屬之「該級政府」，而非該警察人員之所屬警察機關。又依同條例第11條第3項授權訂定之「警察人員使用警械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金補償金喪葬費支給標準」第7條規定：「本標準所定醫療費、慰撫金、補償金及喪葬費，由各該級政府編列預算支應。」依此，依警械使用條例主張之求償事件，賠償義務機關與預算編列機關同一，均為各級政府。參照國家賠償法第7條第2項之用語，自應指中央政府、直轄市政府及縣（市）政府。
3、海岸巡防機關器械使用條例第15條第2項規定：「巡防機關人員執行職務時，違反本條例使用器械之規定，因而致人受傷、死亡或財產損失者，由各該巡防機關支付醫療費、慰撫金、喪葬費或其他賠償金；其出於故意之行為，該管巡防機關應向其求償。」明定賠償義務機關為「各該巡防機關」。又依同條例第15條第3項授權訂定之「海岸巡防機關人員使用器械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金喪葬費補償金賠償金支給標準」第7條規定：「本標準所定醫療費、慰撫金、喪葬費、補償金及賠償金，由巡防機關編列預算支應。」依此，依海岸巡防機關器械使用條例主張之求償事件，賠償義務機關與預算編列機關同一，均為各該巡防機關。而警械使用條例第11條第2項所定之賠償義務機關則為各該級政府，而非各該警察機關，又同條例第14條第1項規定「警械非經內政部或其授權之警察機關許可，不得定製、售賣或持有，違者由警察機關沒入。但法律另有規定者，從其規定。」已有使用「警察機關」之用語，而第11條第2項仍使用「各該級政府」，應認立法者有意區隔二者，不應將各該級政府解讀為各該警察機關。況警械之使用涉及物理性強制力之實現，係最為典型之統治高權，稍有不慎肇致傷亡，極易衍生政治或社會抗爭事件，由具指揮監督關係之該級政府介入，予以調查、補償，亦具監督所屬警力正當、合法執行勤務之作用。
4、參諸臺北高等行政法院98年度訴字第1843號判決所示，該案遭臺北市政府警察局士林分局員警使用警械成傷之原告，原先向臺北市政府警察局士林分局請求國家賠償，經該局以原告應適用警械使用條例向臺北市政府求償為由，駁回所請。該案原告始以臺北市政府為被告，提起行政訴訟，並經法院判決認定臺北市政府應依警械使用條例負賠償責任，臺北市政府未上訴，全案即告確定，此有該判決在卷可稽（保全證據卷第42-49頁）。此情顯示在行政實務上，確有以直轄市政府為警械使用條例第11條第2項所定賠償義務機關之前例。至臺北市政府104年3月25日府授警行字第00000000000號函及臺北市政府警察局104年3月26日北市000000000000000號函檢附之兩起案例（本院卷二第129-137頁），均係警械使用條例第11條第1項損失補償之案例，與本件依警械使用條例第11條第2項規定請求損害賠償者不同，尚難比附援引。被告臺北市政府雖再主張：其僅依國家賠償法編列國家賠償金，並無依警察人員使用警械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金補償金喪葬費支給標準第7條規定編列相關預算，此部分預算係編列在臺北市政府警察局主管單位預算中「社會福津貼及救助」用途別科目下，是臺北市政府非警械使用條例第11條之各該級政府云云，並提出單位預算相佐（本院卷一第178-19
2、197-202頁）。惟國家賠償法第7條第2項所定之預算編列機關為「各級政府」，而「警察人員使用警械致人傷亡財產損失醫療費慰撫金補償金喪葬費支給標準」第7條規定之預算編列機關為「各該級政府」，用語相當，何以行政實務上有不同之預算編列方式，實有疑問，尚不能以臺北市政府、臺北市政府警察局目前之預算編列方式，反推定義警械使用條例第11條所稱之「各該級政府」。
5、內政部警政署保安警察總隊組織準則第1條規定：「內政部警政署為辦理各項保安警察業務，特設保安警察第一總隊至第七總隊（以下簡稱各總隊）。」第2條第1款規定：
「各總隊分別掌理下列事項：一、拱衛中央憲政機關、外國駐華使領館、重要設施、中央政府機關首長、特定人士安全警衛，準備應變及協助地方治安。」又內政部警政署保安警察第六總隊辦事細則第13條第1款規定：「第一大隊、第二大隊掌理事項如下：一、中央憲政機關或重要機關設施駐地安全警衛任務維護。」是立法院、行政院院區平日係由內政部警政署保安警察第六總隊（下稱第六總隊）負責安全警衛任務。查103年3月18日群眾佔據立法院議場及院區後，負責行政院院區安全維護之第六總隊與行政院所在之地方治安機關臺北市政府警察局即加強行政院之防護。嗣3月23日晚間7時30分許，群眾進入行政院院區，駐院之第六總隊員警無力排除後，臺北市政府警察局局長黃昇勇即率副局長、督察長到場，並通報中正第一、文山第二、內湖、大安、南港等分局之分局長及刑事警察大隊、交通警察大隊、保安警察大隊之大隊長率員到場支援，再於晚間9時許，通報大同、中山、松山、士林、北投、文山第一等分局之分局長率員到場支援，由臺北市政府警察局局長黃昇勇於晚間10時許在臺北市政府警察局交通警察大隊4樓會議室召集會議，分配淨空任務，期間臺北市政府警察局向內政部警政署申請調派包括保安警察總隊、國道公路警察局、新北市、桃園縣、臺中市、宜蘭縣、基隆市、嘉義縣等各警察機關整編之機動保安警力共29個分隊，計1,160名支援警力，由黃昇勇統籌調度、部署，以上情形，有內政部警政署103年4月16日警署刑偵字第0000000000號函（保全證據卷第226頁）、103年4月30日警署保字第0000000000號函（保全證據卷第303頁）、103年9月22日警署刑司字第0000000000號函（本院卷一第163頁）、103年11月18日警署刑司字第0000000000號函（本院卷一第241頁）、104年4月7日警署刑司字第0000000000號函（本院卷二第190頁）、臺北市政府警察局103年4月23日北市警刑資字第00000000000號函（保全證據卷第253頁）、103年4月16日北市0000000000000000號函檢附之「臺北市政府警察局執行行政院淨空勤務重要狀況時序表」（保全證據卷第237-238頁）、104年2月10日北市警法字第00000000000號函（本院卷一第276頁）、104年6月10日北市000000000000000號函及檢附之緊急會議參加人員名冊（本院卷三第134之1至135頁）及內政部103年10月14日內授密仁警字第0000000000號函檢附之「警察機關執行103年3月18日佔據立法院議場等相關陳抗活動任務檢討報告」（本院卷二第264-265頁）在卷可考。依內政部警政署93年1月5日警署保字第0000000000號函頒之內政部警政署機動保安警力支援運用作業規定：「一、內政部警政署（以下簡稱本署）為強化各級警察機關相互密切聯繫與協調配合，有效運用機動保安警力，防處民眾陳情、抗議等聚眾活動事件，確保安寧秩序與值勤員警之安全，特訂定本作業規定。二、機動保安警力運用原則如下：（一）直轄市、縣（市）警察局之建制機動保安警力及保安警察第一總隊、第四總隊、第五總隊所屬之機動保安警力（含支援直轄市、縣市警察局之協勤機動保安警力、替代役警力），由本署掌控調度，以利任務遂行。（二）支援直轄市、縣市警察局之機動保安警力之運用採地區責任制，受被支援機關主官指揮、監督。（三）直轄市、縣市警察局執行聚眾活動專案勤務，應優先規劃、運用本身建制機動警力；如確有不足，得申請保安警察第一總隊、第四總隊、第五總隊機動保安警力支援。…（五）機動保安警力除支援各警察機關輔助處理聚眾活動外，並得……三、申請程序：運用機動保安警力機關，有預警情資者，應於
3日前…。但遇情況急迫或無預警突發事故時，得逕向本署（保安組）申請。」（本院卷一第277頁以下）警察法第5條第1款：「內政部設警政署（司），執行全國警察行政事務並掌理左列全國性警察業務：一、關於拱衛中樞、準備應變及協助地方治安之保安警察業務。」第6條：「前條第1款保安警察，遇有必要派往地方執行職務時，應受當地行政首長之指揮、監督…。」集會遊行法第3條：
「本法所稱主管機關，係指集會、遊行所在地之警察分局（第1項）。集會、遊行所在地跨越二個以上警察分局之轄區者，其主管機關為直轄市、縣（市）警察局（第2項）。」本件現場執行驅離勤務之員警雖包括中央保安警察總隊及各地方自治團體警察機關之機動保安警力，惟均受被支援機關即臺北市政府警察局之指揮、監督，又臺北市政府警察局為324行政院集會事件之集會遊行法主管機關，況以警棍毆傷原告之員警，在組織編制上亦為臺北市政府警察局所屬特勤中隊之員警，依前開法律分析結果，警械使用條例第11條第2項所定之賠償義務機關應為臺北市政府警察局所屬之地方自治政府即被告臺北市政府。
6、臺北市政府組織自治條例第6條第10款規定：「市政府設下列各局、處、委員會，其組織規程由市政府擬訂，並送臺北市議會（以下簡稱市議會）審議：……十、警察局。」臺北市政府警察局組織規程第2條規定：「臺北市政府警察局置局長，承市長之命綜理局務，並兼受內政部警政署署長之指揮監督。」地方制度法第18條規定：「下列各款為直轄市自治事項：……十一、關於公共安全事項如下：（一）直轄市警政、警衛之實施。」又警察法第4條規定：「內政部掌理全國警察行政，並指導監督各直轄市警政、警衛及縣（市）警衛之實施。」第5條第1款規定：「內政部設警政署（司），執行全國警察行政事務並掌理左列全國性警察業務：一、關於拱衛中樞、準備應變及協助地方治安之保安警察業務。」第8條規定：「直轄市政府設市警察局，縣（市）政府設縣（市）警察局（科），掌理各該管區之警察行政及業務。」內政部組織法第5條規定：「內政部設警政署，掌理全國警察行政事務，統一指揮、監督全國警察機關，執行警察任務；其組織以法律定之。」內政部警政署組織條例第2條規定：「內政部警政署（以下簡稱本署）承內政部部長之命，執行全國警察行政事務，統一指揮、監督全國警察機關執行警察任務。」綜觀上開規範可知，在組織編制上，臺北市政府警察局隸屬於臺北市政府，臺北市政府為其直接上級機關，臺北市政府警察局局長應承市長之命綜理臺北市警政、警衛之實施，惟臺北市政府警察局亦受中央內政部（警政署）之指導、指揮。就此部分之中央、地方權限劃分向來是學理及實務上難解之議題。惟無論如何，臺北市政府對其轄區內之集會、遊行、治安事件，不因事涉中央政策或地在中央機關，即可脫免其指揮、監督臺北市政府警察局合法執行勤務之責任。況大規模之群眾集會、遊行事件，往往涉及重大的政治、社會議題，如何消弭、排解，實屬政治問題，已溢出地方警察機關所能負擔之能力，益徵臺北市政府對本件驅離勤務之合法性具監督之責。被告臺北市政府辯稱：其無監督之責云云，自不可採。
7、原告雖主張：行政院院長江宜樺指示內政部警政署下達驅離之指令，由臺北市政府警察局執行，是行政院及內政部警政署亦應負損害賠償責任云云。惟如上所述，警械使用條例第11條第2項規定之賠償義務機關為使用警械致生損害之員警所屬之地方或中央政府。本件毆傷原告之警員為臺北市政府警察局特勤中隊之員警，自應以臺北市政府為賠償義務機關。原告此一主張，尚不可採。
8、又集會遊行法第6條第1項第1款規定：「集會、遊行不得在左列地區及其週邊範圍舉行。但經主管機關核准者，不在此限：一、總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院及總統、副總統官邸。」第2項前段規定：「前項第1款…地區之週邊範圍，由內政部劃定公告…。」司法院釋字第445號解釋文謂：「集會遊行法第6條規定集會遊行之禁制區，係為保護國家重要機關與軍事設施之安全、維持對外交通之暢通……屬防止妨礙他人自由、維持社會秩序或增進公共利益所必要，與憲法第23條規定並無牴觸。」解釋理由書再補充：「集會遊行法第6條係規定集會、遊行禁制區，禁止集會、遊行之地區為：一、總統府、行政院、司法院、考試院、各級法院……其範圍包括各該地區之週邊，同條第2項授權內政部及…劃定之。上開地區經主管機關核准者，仍得舉行。禁制區之劃定在維護國家元首、憲法機關及審判機關之功能、對外交通之順暢及重要軍事設施之安全，故除經主管機關核准者外，不得在此範圍舉行集會、遊行，乃為維持社會秩序或增進公共利益所必要，同條就禁制地區及其週邊範圍之規定亦甚明確，自屬符合法律明確性原則，並無牴觸憲法情事。」是現行法制下，除經主管機關核准，行政院院區不得作為集會、遊行之地點。本件抗議服貿協議之群眾於103年3月23日進入行政院院區之行為，形式上已與集會遊行法第6條規定相違。又集會遊行法第3條規定：「本法所稱主管機關，係指集會、遊行所在地之警察分局（第1項）。集會、遊行所在地跨越二個以上警察分局之轄區者，其主管機關為直轄市、縣（市）警察局（第2項）。」地方制度法第18條規定：「下列各款為直轄市自治事項：…十一、關於公共安全事項如下：（一）直轄市警政、警衛之實施。…十三、其他依法律賦予之事項。」是以，集會遊行之許可、變更、廢止、秩序維護、制止、解散及驅離等，均屬地方事務。固然，按前開引用之臺北市政府警察局組織規程第2條、警察法第4條、內政部組織法第5條及內政部警政署組織條例第2條規定，內政部警政署對地方政府之警察機關亦有指導、監督之權限，此對臺北市政府警察局就集會遊行事務之決策可能產生實質上之影響力，且事發地點在行政院院區內，警察機關基於受害機關維繫公務運作之需求，可能傾向於尊重受害機關請求儘速排除之期待。惟集會遊行法第3條已明確規定關於集會遊行事務之法定職權屬地方自治事項，是臺北市政府（警察局）有法定上之職權與責任決定是否驅離、驅離之方式、程度與範圍，尚不受內政部警政署及行政院之拘束。
9、由於本件群眾集會之地點除開放式、公眾得出入之道路外，尚包括由中央警力（第六總隊）維護，有門禁管制，非公眾得自由進出之行政院院區。行政院就此訂有「行政院院區門禁管理要點」。行政院院長為行政院之代表人，對行政院所管理，供行政內部利用，具「行政使用公物」性質之機關建築物，負有保護不受他人侵擾之義務；對於干擾或入侵者，應具禁止進入或排除入侵之權限，俾維持機關功能之正常運作，此即行政法學理上所稱之「機關家宅權」或「公法上之家主權」，此一權限之性質相當於民法第767條之物上請求權。因此，當行政院既有警力（即第六總隊）不能維護行政院院區之安全或排除干擾、侵害時，行政院院長自得請求具地域及事務（集會遊行事務）管轄權限之警察機關即臺北市政府警察局協助排除。至於行政院院長作何具體指示，經由內政部警政署下達，如上所述，臺北市政府警察局為地方治安、集會遊行之主管機關，對於是否驅離、驅離之方式、程度與範圍等具有獨立之法定權限，不受內政部警政署及行政院之拘束，自不能以行政院院長傳達、請求要求驅離集會群眾之意思，或執行驅離勤務者亦包括中央警力，即認為行政院或內政部警政署亦應負賠償之責。
10、原告雖主張：所謂之「機關家宅權」或「公法上之家主權」並無法律基礎，不能據此執行驅離勤務云云。固然，行政機關為了維護自身正常運作而享有之家宅權或秩序權，其法律基礎為何在學理上頗具爭議，有認為係基於組織法所當然享有之權限，亦有認為係本於習慣法而享有，惟學界普遍承認行政機關享有此一權限（參見： 董保城 ，大學校長之家宅權與秩序權，軍法專刊，第37卷第6期，80年6月，第32頁； 詹鎮榮 ，搜索立法院之合憲性要求，月旦法學教室，第13期，92年11月，第8頁； 陳敏 ，行政法總論，100年，第0000-0000頁； 李建良 ，行政法基本十講，100年，第70、102頁； 吳庚 ，行政法之理論與實用，101年，第188頁），先予敘明。又集會遊行法第25條規定：「有左列情事之一者，該管主管機關得予警告、制止或命令解散：一、應經許可之集會、遊行未經許可或其許可經撤銷、廢止而擅自舉行者。二、經許可之集會、遊行而有違反許可事項、許可限制事項者。三、利用第8條第1項各款集會、遊行，而有違反法令之行為者。四、有其他違反法令之行為者（第1項）。前項制止、命令解散，該管主管機關得強制為之（第2項）。」另警察職權行使法第27條規定：「警察行使職權時，為排除危害，得將妨礙之人、車暫時驅離或禁止進入。」其立法理由表示：「一、警察執行震災、火災、槍戰、刑案等現場勤務時，為排除危害，達成任務，必須驅離可能遭受危害與阻礙職務執行之人、車；因其限制人民之自由權利，爰予以明定，以符合法律保留原則。二、參考日本警察官職務執行法第4條及德國警察法標準草案第12條規定。」凡此，均為警查機關得以實力強制區離群眾之可能依據。再者，警察職權行使法第28條亦有概括條款，其規定：「警察為制止或排除現行危害公共安全、公共秩序或個人生命、身體、自由、名譽或財產之行為或事實狀況，得行使本法規定之職權或採取其他必要之措施（第1項）。警察依前項規定，行使職權或採取措施，以其他機關就該危害無法或不能即時制止或排除者為限（第2項）。」立法理由謂：「一、個別法律賦予職權，乃依法行政之表現。惟社會政經文化等之變遷快速，法律一時自難以因應，若出現新興危害而不予處理，即無從維護公共安全與秩序，個人生命、身體、自由、名譽與財產，亦無法受到應有之保障，自非人民之福。此時若要求警察出面處理，自亦應賦予其相應之職權。爰參考德國警察法標準草案第8條第1項規定，於第1項予以明定。二、危害之發生，可能係人之行為所肇致，亦有可能係物之狀況引起。第1項所稱行為，係指前者；所稱事實狀況，係指後者而言。三、新興之危害，非必屬警察任務範圍。此時本應由各該任務機關自行處理。但實務上，一般民眾遇有危害，多求助警察。抑且各該任務機關，非如警察接近民眾且24小時服勤，遇有危害必俟其到場處理，殆屬不可能，且有些危害之制止或排除，間不容髮，各該任務機關勢難克竟全功。為維持行政之一致性。並填補人權保障之闕漏，由警察適時補充介入，有其必要。爰參考德國警察法標準草案第1條之規定，爰於第2項予以明定。
」由於政府機關正常運作之能力受到侵擾或妨害，往往意謂者現行法秩序（如集會遊行法第6條禁制區、刑法第306條侵入建築物罪等）受到破壞。而維護法秩序不受侵犯亦屬公共安全、公共秩序之重要內涵。員警負有維護公共安全、秩序之責任，可依警察職權行使法第28條規定，在嚴守補充性原則下予以介入，採取合乎比例之措施。此時，員警介入之依據為警察職權行使法第28條，而非所謂之機關家宅權或公法上之家主權（參見： 謝碩駿 ，警察職權行使法第28條第1項作為警察法上之概括條款，法學新論，第6期，98年1月，第52-53頁）。
11、以上說明，係就行政院請求臺北市政府警察局協助淨空行政院院區，以及臺北市政府警察局得於合乎比例原則之前提下，驅離進入行政院院區之群眾之法理基礎為敘述。至於包括原告在內進入行政院院區之群眾，是否得主張公民不服從，及此一主張對其形式上該當於刑事罰或秩序罰所定構成要件之效力，尚與本件無涉，應予補充。末原告聲請傳喚時任行政院院長之江宜樺、內政部警政署署長王卓鈞及臺北市政府警察局局長黃昇勇到庭作證，惟依前開說明，應無必要，爰不予傳喚，併予敘明。
（五）就原告請求慰撫金賠償數額部分：原告64年次，正值年狀，自臺灣師範大學化學系畢業後，從事教學工作，任教年資18年，現擔任臺中市○○道國中之理化老師，已婚，認具相當學識及社會地位，生理、心理自我調適及回復能力均佳，因員警使用警棍所受之左前額撕裂傷，幸無腦震盪等後遺症，傷勢尚非至鉅，以其身心狀態，自我療癒應無困難。惟原告本於關心公共事務之熱忱，不辭辛勞自臺中北上，隨人群進入行政院院區○○○區○○○○○路一側之車道上參與和平靜坐，無何暴力、危險之情，僅因雙手環抱右側遭警抬離之群眾，疑似有阻礙員警值勤之嫌，警察人員即驟然以質地堅硬之警棍朝原告致命部位擊去，顯已違反比例，經此生理傷害，原告心理受有驚恐、創傷，自不待言。被告臺北市政府警察局就本起324行政院群眾集會事件固有蒐證光碟多達156片，有臺北市政府警察局103年4月16日北市0000000000000000號函附卷可稽（保全證據卷第229頁），惟除參與集會群眾疑似犯罪或違反秩序行為之採證外，未能就其所屬或指揮、調度員警值勤之合法、適當與否為必要之蒐證，迄今未能查知實際下手實施傷害之員警，不無組織上之過咎，如予容認，有威嚇人民再次參與集會遊行之寒蟬效果，減損集會遊行在民主社會中之重要意義。本院斟酌以上情事，認慰撫金以30萬元為適當。
六、綜上，本件臺北市政府警察局特勤中隊員警以警棍毆傷原告頭部之行為，顯已過當，有違反警械使用條例第1條第2項、第9條及第10條前段等規定之事實，該當於同條例第11條第2項所定之賠償要件，被告臺北市政府應依該條項規定負賠償責任。原告訴請被告臺北市政府賠償30萬元之慰撫金及自被告臺北市政府收受起訴狀繕本之翌日即103年6月13日起按年息5％計算之法定遲延利息，為有理由，應予准允，逾此部分之請求，則屬無據。至原告訴請被告臺北市政府警察局、內政部警政署、行政院併負不真正連帶債務之責，尚與警械使用條例第11條第2項規定不合，均應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
八、依行政訴訟法第236條、第104條，民事訴訟法第79條，判決如主文。
中華民國104年8月7日
行政訴訟庭法官楊坤樵以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中華民國104年8月10日
書記官楊勝欽