高雄高等行政法院108年度訴字第278號判決

裁判字號：高雄高等行政法院108年訴字第278號判決

裁判日期：民國109年07月30日

裁判案由：政府採購法

高雄高等行政法院判決
108年度訴字第278號民國109年7月9日辯論終結原告一加工程有限公司代表人陳冠良訴訟代理人 葉佩如 律師被告台灣中油股份有限公司代表人 歐嘉瑞 訴訟代理人 周中臣 律師
參加人 陳瑞峰 即寶鼎機械工程企業行上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國108年5月17日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：被告於民國107年12月4日辦理「大林廠南區轉動機械零星檢修工作」採購案第2次公開招標（下稱系爭採購案），預算金額新臺幣（下同）1,200萬元，決標方式：最低標，於107年12月13日開標，計有原告與參加人2家廠商投標，被告認參加人之報價單中「本案報價總價」未書寫國字大寫，判定其為不合格標，原告報價低於底價，當場決標予原告，並於107年12月14日刊登決標公告。嗣經被告審視參加人之報價單，就「本案報價總價」於國字大寫欄化之佰萬位數書寫「玖」，拾萬位數書寫「伍」，即其報價總價金額為950萬元，並無報價單「本案報價總價」未書寫國字大寫之情形，即參加人並無價格文件不符合規定之情形，被告所屬採購處南部採購中心爰以107年12月25日南採中心發字第10710812590號書函通知原告，撤銷原決標決定並重新辦理價格標開標程序（下稱被告107年12月25日函），原告不服提出異議，經被告所屬採購處南部採購中心以108年1月2日南採中心發字第10710849940號書函駁回異議，原告仍不服，於108年2月間提出申訴，因已逾申訴法定期限，被告所屬採購處南部採購中心爰於108年2月20日通知投標廠商，於108年2月26日繼續開標作業，同日以參加人報價最低且低於底價，當場決標予參加人。原告對決標結果不服，提出異議，經被告以108年3月7日油南採中心發字第10810150710號函維持原決定，原告仍不服，提出申訴，經申訴審議判斷就關於請求撤銷原異議處理結果部分申訴駁回，就請求判定其得標部分申訴不受理，原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
（一）主張要旨︰
1、依系爭採購案投標須知第19點第11款、第13點後段規定可知，若係當場審查之情形，審查結果於開標當場宣布，經審查有疑義之廠商可當場澄清，若經澄清確認後仍不符資格即退回押標金，而當場審標之採購案如因故無法當場完成審查，方得改為攜回審查。被告4位開標人員於107年12月13日當場審標時，均認參加人之報價單總價欄位未書寫國字大寫，於提示予參加人參與投標人員確認無誤後，參加人之人員方於「工程、勞務採購開標/決標紀錄」上簽名、蓋章並領回押標金。本件既涉及標價，屬不得更正事項，又採當場審查，當被告之審標人員宣告參加人之投標為無效標，且經參加人在場人員確認無誤時，本件即應告確定，無事後攜回審查更改之餘地，而參加人嗣後未以書面表示異議並非適法，則被告理應遵守行政自我拘束原則而維持107年12月13日之決標決定，然被告107年12月25日函逕自更改審查結果、撤銷原告之得標，此撤銷原告得標之行政處分因違反投標須知之程序規定，具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款之規定，應屬自始無效且無從補正，並不生申訴逾期而不得再為爭執之效力，被告嗣後回復參加人審標時之狀態並續行開標作業、宣告決標予參加人之決定，依政府採購法第50條第1項第1款、第2項規定，應予以撤銷。
2、依證人 許登富 之證述及被告於申訴審議期間所提出之陳述意見書以觀，參加人僅口頭向許登富表示異議，未出具任何書面，而許登富亦未就參加人係何人於何時、地向伊表示異議作成書面紀錄，則參加人既非於開標當時提出異議而係於開標結束後，其異議應依投標須知及政府採購法之規定以書面為之，況許登富亦證述投標須知未明確記載可以口頭表示異議，則參加人既未循法定方式救濟，其提出之異議即不合法，即無由就採當場開標且已決標之系爭採購案再回頭審標，雖被告抗辯於決標後，如嗣後發現有錯誤，縱使沒有廠商反應，亦得主動更正云云，惟依許登富之證述，被告係參加人之人員向伊表示後始發動調查，並非被告主動發現錯誤，自不得援引行政程序法第101條第1項之規定任意更正及撤銷原決定，足見被告之主張自相矛盾，亦屬無據。
3、被告在場開標之人員有主持人 李方明 、承辦人許登富及會計人員、稽核人員共4位，而參酌許登富之證述，若發生被告所稱誤認參加人報價單金額欄國字大寫未書寫的情況，必須是被告接連4位審標人員及參加人參與開標人員對文字皆視而不見、故意忽略方有可能發生此種錯誤；且報價單中報價總價欄位用打字之方式雖不多但非首次使用，觀諸被告所提供之廠商報價單中「本案報價總價」欄位甚為明顯，一望即知，要發生被告所述之情況，甚無可能，況被告主持本次開標之人員許登富及李方明，各具備15年及13年之資歷，皆屬辦理開標經驗豐富之員工，益徵被告此種說法違反常理。再觀卷內參加人報價單之金額欄雖有書寫國字金額「玖」與「伍」，然該金額係投標時就已填寫，抑或被告為圖利參加人，讓有心人士事後抽換該投標單，亦非無疑，被告未召開任何協調會議向原告釐清說明，也未提示參加人報價單予原告表示意見，甚至在申訴審議過程亦未提出上開報價單供原告審視，僅單方面通知原告為誤判就撤銷原告之決標，不僅程序有瑕疵，更令人難以信服，是參加人之投標既自始為無效標，則被告於108年2月26日決標予參加人之行政處分自屬違法，其駁回原告之異議處理結果、申訴審議判斷亦應予以撤銷。
4、原告於107年12月13日得標之原決標決定雖經被告撤銷，惟本件參與投標之廠商僅原告與參加人，而參加人之投標自始為無效，已如前述，則被告縱於108年2月26日續行開標程序，因原告為唯一審標合格之廠商，且報價低於底標，亦應由原告得標，爰依行政訴訟法第5條第2項規定，請求系爭採購案應由原告得標。
（二）聲明︰
1、申訴審議判斷、異議處理結果及原處分（被告108年2月27日決標公告）均撤銷。
2、系爭採購案應由原告得標。
三、被告答辯及聲明︰
（一）答辯要旨︰
1、參加人就系爭採購案，業已在報價單「本案報價總價」欄以打字之方式在「百萬」欄位上打上「玖」，在「拾萬」欄位上打上「伍」，僅因被告承辦人員之疏失，誤為未以國字大寫數字書寫，而當埸宣告參加人之投標無效，惟開標後當天下午參加人負責人來廠表示其所提出之報價單有以國字大寫表示本案報價總價，經承辦人員再加審視，發現宣告參加人之投標為無效有錯誤，乃回復參加人之投標，並以107年12月25日南採中心發字第10710812590號函通知原告撤銷原決標並重新辦理開標程序。原告雖謂異議應以書面為之，但參加人負責人之異議，僅係促使被告發現錯誤，而自我更正。又原告主張被告開標人員既已宣告參加人之投標無效，即不得加以變更，惟此情節，並非行政自我拘束原則適用之範疇，原告所述，尚有誤會。因此，被告並無依行政自我拘束原則而不得更正顯然違法行政處分之問題。
2、原告於107年12月27日對被告107年12月25日南採中心發字第10710812590號函提出異議，惟被告認原告之異議無理由而以108年1月2日南採中心發字第10710849940號函駁回異議，並教示原告應於收文後15日內提出申訴。惟原告於108年1月3日收受後，遲於108年2月25日始提出申訴，其申訴顯已逾期。
3、系爭採購案投標須知第19點第11款僅規定，如有該條項所示情形之處置方法，本件情形與該條項不同，且亦無規定機關之承辦開標人員事後發現錯誤，不得更正。被告事後發現所為參加人之投標為無效之處分，顯為違法之處分，而於發現該錯誤後，予以撤銷更正，使之合於法律，並無不法，自無行政程序法第111條第7款規定之適用。
4、被告就108年2月26日決標予參加人部分，僅就108年2月26日之決標有無違法為判斷，與之前被告回復參加人為合格廠商及撤銷原告得標之決標行為無關。108年2月26日被告決標予報價最低，且低於底價之參加人，乃合於政府採購法第52條第1項第1款之規定，於法並無不合。
（二）聲明︰原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨︰參加人於107年12月13日參與系爭採購案第2次公開招標，開標過程中，因被告採購人員誤以為參加人於報價單中「本案報價總價」未書寫國字大寫，逕自判定參加人為不合格標。
107年12月13日當日，參加人指派前往開標之人員 莊豐駿 因係第1次參與開標作業，較無經驗，故當被告採購人員作參加人不合格之判定時，未能在開標當下即時將實情告知被告採購人員，嗣參加人發現後，隨即對被告提出異議，而被告採購人員亦發現參加人之不合格判定有誤，即參加人並無價格文件不符規定之情，故而於108年2月20日通知參加人於108年2月26日繼續開標作業，參加人依通知於該日前往投標並因參加人之報價最低而得標。故參加人標得系爭採購案之過程均依政府採購法之程序辦理，並無任何違誤之處。
五、爭點︰
（一）被告108年2月26日重啟系爭採購案價格標開標程序並決定由參加人得標，有無違誤？
（二）原告請求系爭採購案應由原告得標，是否有據？
六、本院的判斷︰
（一）前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有107年12月4日招標公告（原處分卷第113至115頁）、107年12月13日決標紀錄（原處分不可閱覽卷第17頁）、107年12月14日決標公告（本院卷第53至55頁）、被告107年12月25日南採中心發字第10710812590號書函（本院卷第57頁）、被告所屬採購處南部採購中心108年1月2日南採中心發字第10710849940號書函（原處分卷第29至31頁）、被告所屬採購處南部採購中心開標通知單（本院卷第59頁）、108年2月27日決標公告（本院卷第61頁）、被告108年3月7日油南採中心發字第10810150710號函（本院卷第67至68頁）及申訴審議判斷書（本院卷第76至83頁）可稽，堪予認定。
（二）應適用的法令︰
1、行為時政府採購法第50條第1項第1款、第2項：「（第1項）投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。……（第2項）決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」
2、行為時政府採購法第52條第1項第1款：「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理，並應載明於招標文件中：
一、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」
3、行政程序法第110條第4項：「無效之行政處分自始不生效力。」
4、行政程序法第111條：「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」
（三）是依前揭行政程序法第110條第4項規定可知，無效之行政處分，應自始不發生其所預期發生之法效力，亦即不發生拘束力，人民不必予以遵守、行政機關不受其拘束，亦不得據以執行、任何人均得主張該行政處分無效，為此，行政程序法第111條規定明白定義行政處分無效之要件，其中第1至6款係舉例，第7款為概括規定，亦即除非行政處分違法瑕疵，已達重大且明顯程度者，否則法安定性原則仍應高於法實質正當性原則（亦即基於法安定性原則，行政處分雖罹有瑕疵，亦先暫時使其存在，相對人如未及時提起行政爭訟，請求有權機關予以撤銷，該處分即可永久存在。除非該行政處分罹有特別重大又明顯之瑕疵，基於實質正當性原則，方使其自始無效）。而所謂重大瑕疵，係指違反憲法原則或具有重要目的或價值觀念之法規規定，而依其違反程序，無法忍受行政處分之效力而言；所謂明顯瑕疵，指由無偏見、有理性之一般人之觀察，一望即知該行政處分係違法，且不待調查或法律上審查，即可知行政處分係違法者。
（四）查原告主張被告108年2月26日重啟系爭採購案價格標開標程序違法者，無非係以被告107年12月13日執行系爭採購案第二次開標程序時，其4位審標人員均共同審認參與投標廠商之參加人所遞送報價單總價欄位未書寫國字大寫，具有行為時政府採購法第50條第1項第1款之未依系爭採購案投標須知第60點第7款、第66點規定投標情事，於提示予參加人參與投標人員確認無誤後，參加人代理人並於開標紀錄單上簽名、蓋章及領回押標金，則被告107年12月13日將系爭採購案決標予共同參與投標廠商且報價已低於底價之原告決定即無違法情事，詎被告竟以107年12月25日函逕自更改審查結果並撤銷原告之決標及重新辦理系爭採購案價格標開標程序，則被告107年12月25日函顯有違反系爭採購案投標須知第19點第11、13款之程序規定，具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第7款之規定，應屬自始無效且無從補正，被告自不得重啟108年2月26日之開標程序並決標，為其主要論據。惟查，被告107年12月25日函係由辦理系爭採購案之被告所屬南部採購中心作成，其主旨表明原告得標之系爭採購案，事後經被告發現另一投標廠商即參加人價格標文件所附報價單顯示為合格標且為最低，故撤銷原告之決標等語，其說明欄並敘明：「一、本案於107年12月13日第二次開標，計有貴公司及寶鼎企業行2家投標，開標結果寶鼎企業行因廠商報價單總價金額國字大寫未書寫，判為無效標（經查為誤判，詳後述），乃以貴公司報價最低，在底價以內當場決標，合先敘明。二、惟事後發現寶鼎企業行報價單總價金額國字大寫僅書寫佰萬位數為玖及拾萬位數為伍，報價總價金額為950萬元，而非報價總價金額國字大寫未書寫，開標時開標人員誤以為總價金額國字大寫空白未書寫，判為報價無效，故該公司報價單報價實屬有效，爰撤銷貴公司之決標，重新辦理價格標開標程序。……」等語，有原告自行提出被告前揭函文在卷可證（本院卷第57頁）。是由被告函文意旨，被告係作成107年12月13日決標決定之後，「事後」發現自己有錯誤審標情事，基於依法行政原則及行政程序法第117條規定，自行撤銷被告107年12月13日所為之決標決定，以回復尚未作成違法決標決定前之合法狀態（雖行政程序法第117條至第121條規定主要係規範違法行政處分如已發生形式存續力以後所為之職權撤銷應審酌信賴利益之有無及公私益之利益衡量等要素，但違法行政處分於法定救濟期間經過以前，基於舉重明輕之法理，原處分機關本得基於職權隨時撤銷，參行政法院24年判字第4號、44年判字第40號判例意旨，另參 蔡茂寅 等4人合著，行政程序法實用第2版，第230頁），則被告撤銷其107年12月13日所為之決標決定，並非因被告曾於開標當場曾請求參加人請求澄清，亦非參加人自己之投標文件有書寫錯誤所致，而是源自被告於決標以後另行發覺自己所致之錯誤審標行為，此即與系爭採購案投標須知第19點第11款（採當場審標者，審查結果於開標當場宣佈。經審查有疑義之投標廠商，本公司得當場請求澄清，若經澄清確認後，仍然不符之投標廠商，其未開標之部分，本公司將不再開啟並於開標當場退還……）及第13款（廠商投標文件經審查發現其內容有不明確、前後不一致或明顯打字或書寫錯誤之情形者，得要求投標廠商依本公司通知之規定期限以書面澄清一次……）之情形不同，自無原告所指程序違法情事；況被告107年12月25日函於原告申訴逾期後，因未提起行政訴訟而告確定（見原處分可公開閱覽卷第151至153頁），則原告已不得主張該處分違法；姑不論被告作成該處分前是否另有原告主張未先通知原告表示意見、被告107年12月13日之審標及決標並無錯誤等情，然因此等事項均尚待調查或法律上審查方得審認，而無法從處分外觀即可一望而知，揆諸前揭規定說明，該處分亦無行政程序法第111條第7款所指違法瑕疵達重大且明顯程度情形。
依此，被告107年12月25日函既無無效情事，又未經有權機關依法撤銷，自當已發生處分之形式存續力。從而，被告依前揭函文意旨訂於108年2月26日重啟系爭採購案價格標開標程序，自屬適法之處置，乃原告逕以前詞否定被告107年12月25日函文之法律效力，洵無足取。
（五）次查，系爭採購案第二次開標程序僅原告及參加人投標，其中原告投標文件報價單總價以阿拉伯數字標明：「10,020,000」並以國字大寫書寫（金額手寫、單位數電腦打印）：「壹仟零佰零拾貳萬零仟零佰零拾零元整」、參加人投標文件報價單總價以阿拉伯數字標明：「9,500,000」並以國字大寫書寫（金額及單位數均電腦打印）：「仟玖佰伍拾萬仟佰拾元整」等事實，有原告及參加人均無爭執之報價單原本在卷可佐（原處分不可公開閱覽卷第19、63頁），則原告及參加人投標文件均合於系爭採購案投標須知第60點第7款、第66點規定，依系爭採購案採最低標決標及行為時政府採購法第52條第1項第1款規定，應以參加人投標總價合於投標文件規定，且在底價以內之最低標，而為系爭採購案之得標廠商。而被告於107年12月13日開標時，因參加人投標文件報價單所列國字大寫總價均使用電腦打字，其中金額及單位數之字體幾乎一模一樣，並且間隔很相近，導致開標當時之審標人員許登富、李方明等4人均誤認參加人報價單未書寫國字大寫金額，並經許登富在當日決標紀錄上在參加人報價欄位記載「報價大寫未寫為無效標」，因當日參加人因故未到場，委任非填製報價單之莊豐駿至現場開標，而莊豐駿當場表示其僅為代理人，不清楚投標文件記載內容而未異議，致被告當場決標予原告，惟參加人當日下午知悉開標結果後，隨即向被告承辦人員許登富口頭表示其確實有書寫報價之國字金額，請求被告再行確認，經被告再次檢視原投標文件，方始察覺參加人並無報價金額未寫國字大寫情事，因而先以107年12月25日函撤銷原決標決定，並另訂108年2月26日重新辦理開標程序，以及依投標廠商投標文件重新審定參加人投標金額為底價以內之最低標而為得標廠商等事實，業據參加人、證人許登富、李方明等人到院陳述及證述明確，並有108年2月27日決標公告在卷可參（本院卷第61至64、
178至190、298至305頁），則被告108年2月26日之決標決定經核與系爭採購案投標廠商之投標文件報價單記載內容相符，並無違法可指。雖原告對參加人前揭文件之真正並無爭執，但主張參加人上開投標文件之報價單並非107年12月13日開標以前所為，而係被告為圖利參加人，允其事後抽換報價單云云，均未經原告提出任何證據以實其說，則原告前揭主張純屬臆測之詞，要無足取。乃原告逕稱伊始為系爭採購案唯一之合格投標廠商且為最低標，故被告應撤銷108年2月26日之決標決定並改由原告得標云云，亦屬無據，不應准許。
（六）綜上所述，原告前揭主張均無足取，被告於108年2月26日重啟系爭採購案第二次開標程序，並依投標廠商投標文件，審認參加人報價單合於招標文件規定，且在底價以內之最低標而為得標廠商乙節，核無違誤，異議處理結果及申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。乃原告對之訴請撤銷，並改由原告得標，為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提證據資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無逐一論述之必要，併予敘明。
七、結論：原告之訴無理由。中華民國109年7月30日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官吳永宋
法官孫奇芳法官林彥君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國109年7月30日
書記官謝廉縈