裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第1043號判決
裁判日期：民國98年08月12日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1043號原告年代網際事業股份有限公司代表人甲○○被告國家通訊傳播委員會代表人乙○（主任委員）訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國98年5月1日通傳訴決字第09700451770號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告經營之MUCHTV頻道於民國（下同）97年8月28日14時播出之「資訊特區─樂活好方法」節目（下稱系爭節目），由 廖峻 、 吳佳珊 主持，邀請醫學博士 陳宏曙 、中醫學家呂春美、藝人 劉爾金 、 馬妞 、 官聰 、錢盈潔擔任來賓，介紹「英引苦瓜複方」產品成分及功效，並邀請多位見證者說明服用「英引苦瓜複方」後，可改善反胃、噁心及失眠情形，並有降低血糖及明顯改善油脂代謝、膽固醇、三酸甘油脂與腎功能。前揭節目內容展示特定商品「英引苦瓜複方」，並介紹其成分、使用方式及效果，經被告認其已明顯表現出媒體為某種商品宣傳之意涵，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點（下稱處理要點）第2點第3款及第5點規定，以97年12月8日通傳播字第09748046570號函（下稱原處分）處罰鍰新臺幣（下同）60萬元。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明﹕㈠原告聲明（原告未於言詞辯論期日到場，引用其書狀之聲明）﹕
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。㈡被告聲明﹕
1.駁回原告之訴。
2.訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點﹕㈠原告主張（（原告未於言詞辯論期日到場，引用其書狀之陳述）﹕
1.鈞院例來之判決認定被告之定位屬行政機關，依國家通訊傳播委員會組織法第3條規定，被告之職掌為行政事項，而依中央行政機關組織基準法第2條規定：「本法適用於行政院及其所屬各級機關。但國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定。行政院為1級機關，其所屬各級機關依層級為2級機關、3級機關、4級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，被告既屬該法第3條第2項所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關，其位階屬中央之部會，應依訴願法第4條第7款規定，定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願，故由被告擔任訴願審議機關有侵害原告之審級利益之實。以上判決實例詳參鈞院96年度訴字第00894號判決及96年度訴字第02010號判決。
2.系爭節目製作宗旨在於經由主持人之介紹，以及現場來賓之親身體驗，提供民眾多元之健康資訊，其內容提及之「英引苦瓜複方」產品，僅係就天然食材之營養成分，針對目前相當風行之養身議題，提供觀眾另一健康新知，並詳加介紹，所傳達者為一通俗健康飲食概念，並非特定就某廠商某品牌之產品為宣傳，又節目內容中縱有以來賓現場當場示範使用，並標榜使用效能，但僅為分享以此種健康飲食服用後所可能產生之效果。又原告就節目製作時，為避免消費者產生系爭節目為特定產品代言背書之誤會，已恪盡相當注意將產品之商標及品牌名稱露出之畫面自行刪減修改，實與一般以特定產品效能為焦點之商業廣告有別，當不至於發生使觀眾誤認為廣告之情形。
3.原告自接獲被告指正後，已立即配合停播系爭節目，並加強該類型節目之編審，務求嚴格遵守相關法令規定，使節目內容合於法令規章，以期提昇節目品質等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
㈡被告主張：
1.依衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」違反者，依同法第35條第3款規定，予以警告；同法第36條第1款復規定：衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業經依前條（第35條）規定警告後，仍未改正者，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。同法第37條第1項第1款復規定：「衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業有一年內經處罰2次，再有前2條（第35條、第36條）各款情形之一者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。」另96年2月1日施行之前揭處理要點第2點第3款規定：被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表二（電視事業適用）及表三（違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件。同處理要點第5點規定：主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。
2.本件原告指稱被告對於訴願之處理，與訴願法之相關規定未臻相符，被告擔任訴願審議機關有侵害原告之審級利益乙節，說明如下：鑑於原處分機關係中央行政機關組織基準法第3條第2款所定義之合議制獨立機關，依據法律獨立行使職權，自主運作；復依國家通訊傳播委員會組織法第4條第3項規定，原處分機關委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命之，其於職權行使時不受行政院或其他行政機關之適當性及適法性監督。另訴願法就獨立機關所為行政處分之訴願管轄固無規定，惟考量訴願係機關自省之救濟機制，及原處分機關之獨立性、專業性，爰參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，以原處分機關為訴願管轄機關。原處分機關為審理訴願案件，依訴願法第52條第1項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學者已超過訴願委員總人數二分之一以上，由其參與審議原處分機關所為之處分，應可符合訴願法第52條第2項之規定及超然、客觀之原則，爰本案係由原處分機關自為審議及決定，是以，原告以前述行政訴訟案件判決，據以主張被告之訴願審議不妥適，有侵害原告審級利益乙節，顯屬誤會。
3.本案原裁處書所載系爭節目播出日期為97年8月28日，並非行政訴訟起訴狀所述97年8月14日，合先敘明。
4.卷查本件違法事實如前揭事實所述，被告於97年9月10日以通傳播字第09748037440號函請原告，於文到5日內對於上開事實提出意見陳述書，惟原告逾期未陳述意見，依行政程序法第105條第3項規定，不於期間內提出陳述書者，視為放棄陳述之機會。又系爭節目內容經被告97年12月5日第158次分組委員會議決議，認定其以促銷及宣傳目的，提及「英引苦瓜複方」商品，以節目形式宣傳商品，廣告意圖明顯，節目未與廣告區分，違法事實足臻明確，應依衛星廣播電視法規定核處，此有卷附被告第158次分組委員會議紀錄及該節目側錄光碟可稽，違法事實明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。
5.次查原告播送前開違法節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，依同法第37條第1項第1款規定應裁處罰鍰。查本案受處分人本次違法時間比例為1/4以下，列為「普通」等級，且3年內曾因相同違法事證，經被告以95年5月16日通傳字第09505038300號、95年6月20日通傳字第09505058780號、95年6月20日通傳字第09505058820號、95年9月14日通傳播字第09505093390號、95年9月14日通傳播字第09505093400號、96年3月
7日通傳播字第09605021540號、96年5月25日通傳播字第09605068730號、96年12月18日通傳播字第0960518485
0號、97年3月26日通傳播字第09748007230號、97年3月28日通傳播字第09748011090號、97年5月8日通傳播字第09748015030號、97年6月2日通傳播字第09700083
760號、97年6月3日通傳播字第09700089040號及97年
7月30日通傳播字第09748028380號等函共裁罰14次在案，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、20分，合計積分30分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第3級，對應衛星廣播電視法第37條之罰鍰額度，並經被告97年12月5日第
158次分組委員會議決議，予以裁處罰鍰新臺幣60萬元，認事用法並無違誤。
6.復查衛星廣播電視法第19條之立法意旨，乃在要求廣電業者對其所播出之節目及廣告內容，善盡注意義務，且在技術上並非不能注意，衛星廣播電視事業自應對節目及廣告內容應嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。又衛星廣播電視法對於衛星電視事業播送之節目無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，原告自應就其違規行為負法律上之責任。
7.再查原告指稱系爭節目內容提及「英引苦瓜複方」產品，僅係提供民眾健康資訊並詳加介紹，非特定就某廠商某品牌之產品宣傳，來賓當場示範使用及標榜效能，僅為分享此健康飲食服用後之效果，且已刪除產品之商標及品牌名稱，當不致使觀眾誤認為廣告。按衛星廣播電視法第19條第1項規定：「節目應維持完整性，並與廣告區分。」既係政府法令，且明定節目應維持完整性，並與廣告區分，顯已明示節目進行中之時段，內容不應具有任何廣告意味，任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目進行中之時段出現，並非不明確，原告自不得違背。是原告製播之頻道所播送節目內容，自應先審查節目內容有無違反上開規定，如有明顯節目廣告化情形，則應拒絕播出，此項法律禁止規定所課之不作為義務，當為媒體業者之原告所應依法遵行甚明。查系爭節目中展示特定商品「英引苦瓜複方」實物，及由主持人與來賓推介宣傳其成分、使用方式與效果，又佐以見證人陳述服用該產品之效果，並以實驗方式介紹該產品之效果，詳如前述違規事實，顯係藉資訊提供而推介特定商品，並不因是否於節目中未指出特定商品品牌或廠商名稱而有減損其廣告效果，揆諸上開論述，系爭節目依其內容及表現形式觀之，顯有為特定商品廣告，以達特定商品宣傳之目的，節目不能維持完整性，易致觀眾難以區分其究為節目或廣告，系爭節目未與廣告區分。另依據行政院衛生署97年8月19日衛署食字第0970406739號函，表示「英引苦瓜複方」廣告產品，已違反食品衛生相關法令規定，除由衛生機關依法查處外，尚由原處分機關通知媒體注意，刊播該等違規廣告有違法之虞，系爭節目顯然「未與廣告區分」，已違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，原告所持理由顯係推諉卸責之詞，實不足採。
8.另查原告指稱系爭節目已停播，並加強該類型節目之編審流程，務求遵循相關法令規定。惟查原告自95年至97年間因違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，分別經行政院新聞局及被告認定違反前揭法條並核處多次在案，是原告對於系爭節目內容可能損害觀眾收視權益應能預見，惟仍任由系爭節目播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，依行政罰法第7條規定，自應就其行為負責，被告依行政罰法第18條第1項規定衡酌原告歷次違規紀錄等情，裁處罰鍰60萬元，認事用法並無違誤。另系爭節目違法事實已確認在先，原告事後停播，乃違法後之改正行為，尚不足影響被告就其改正前違法行為之裁處。原告之主張，核不可採。
9.末查原告經營衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7條規定可明。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。原告所持理由係規避責任之詞，冀邀寬免，核不足採，原處分及訴願決定均無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
理由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385條第1項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按「訴願之管轄如左：……七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、第8款及第5條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。本件原處分及訴願決定均由被告為之，故本件厥應先予審究者，係被告自任訴願機關所為之訴願決定，有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定？
三、次按，中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。而同法第2條第
1項規定除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定外，同法適用於行政院及其所屬各級機關。故前揭中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。查被告雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，則被告自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關，其層級即相當於部會等之二級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依前揭訴願法第4條第7款及第5條之規定，自應向行政院提起訴願，始為適法。
四、而「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會（以下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」亦經最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議闡述在案。故被告執其為中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，主張應參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，並無足採。
五、又按，「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條所明定。本件原告因不服被告所為原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被告於收受原告之訴願書時，依上開訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被告未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，而有程序上之嚴重瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法。
六、綜上所述，被告就原告不服原處分提起之訴願，未依訴願法第4條第7款及第58條規定辦理，而逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有違誤。原告雖非以此指摘訴願決定，但其訴請撤銷仍有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第218條、第98條第1項前段，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年8月12日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官許麗華法官楊得君上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年8月12日
書記官徐子嵐