裁判字號：臺中高等行政法院90年訴字第711號判決
裁判日期：民國91年01月31日
裁判案由：違章建築
臺中高等行政法院判決九十年度訴字第七一一號
原告甲○○被告台中縣政府代表人乙○○右當事人間因違章建築事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：原告於民國（下同）八十四年十一月十一日，以其所有坐落在豐原市○○路○○○號舊有房屋因遭逢水災致牆壁龜裂為由，向被告申請准予修繕。被告於八十四年十一月十六日八四工建字第二八四九四四號函復略以：「‧‧‧如確未達建築法第九條第四款規定範圍可免請領建造執照，惟若修繕達到上開範圍，應依法申領建造，否則依新違章建築論處。並應先報請轄區市公所驗明後始得動工。」嗣豐原市公所八十五年一月十八日以八五豐市工字第一六六八號違章建築查報單向被告查報違建（其違建類別為「新建」；違建情形為「鋼骨造」「二層、高度約七‧三公尺、面積約三三一‧五平方公尺」），被告乃於同年一月二十三日以八五工建字第○一七六三○號通知單，請原告於一個月內補辦建造執照手續，惟原告未於期限內補辦，被告遂於同年三月十五日以八五工使字第○六三五九七號違章建築拆除通知單，通知原告應執行拆除該違章建築，被告所屬工程隊於八十五年七月一日執行拆除。嗣豐原市公所於八十六年四月十八日再以八六豐市工字第九八五五號違章建築查報單再查報同所建築物為違章，（其違建情形為「新建」；違建情形為「鋼骨造」「二層高度約七‧三公尺、面積約三三七‧五平方公尺」），被告乃於同年五月十二日以八六工使字第九五一一六號違章建築拆除通知單通知原告違章建築係拆後重建，應執行拆除，並經被告以八十六年五月二十八日府工程一三四五六五號函通知於八十六年六月十日執行拆除，並如期拆除完竣。原告不服，提起訴願，經訴願決定將原處分撤銷，由被告機關另為處分。被告以同年十二月十八日八六工使字第三二六七九七號違建拆除通知單，仍認該違章建築係拆後重建，應執行拆除。原告提起本件行政訴訟請求確認被告上開八十六年十二月十八日之行政處分無效。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：㈠聲明：求為判決確認被告八十六年十二月十八日八六工使字第三二六七九七號行政處分無效。
㈡陳述：
⒈原告之訴符合確認行政處分無效訴訟要件：
⑴原告於九十年二月四日要求被告確認原處分無效，被告並未確答。
⑵即受確認判決之法律上利益，意謂原告目前所處之不確定法律狀況，若不尋
求判決確認，即將受不利益之效果。行政處分因期間之經過或其他事由而失效，其失效前所形成之法律效果，如非隨原處分之失效而當然消滅，當事人因該處分，而有可回復之法律利益時，仍應許其提起或續行訴訟。（參照司法院大法官會議釋字第二一三號解釋）。例如認定原告所有房屋係違章建築之處分，因已執行拆除完畢而解消，但原告仍有請求損害賠償之法律上利益，即可視為有保護之必要。
⑶被告主張原告就本件無即受確認判決之法律上利益，因系爭建物坐落之土地
所有權人為國有財產局。惟查豐原市公所八十四年十二月二十七日八四豐市工字第三六七六二號函復被告，其說明二記載：「經查該建物國有財產局八十四年十一月十六日台財產中三字第八四○二九六九七號函同意修繕壹樓。
鈞府八十四年十一月十六日工建字第二八四九四四號函同意修繕在案。」⒉被告主張「行政確認無效之訴與民事國家賠償訴訟案件，為同一事實」。即主張民事判決等於公法爭執，為同一事實，於法無據。
⑴按行政訴訟法第十二條：「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效為
據者，應依行政爭訟程序確定之。」被告為主管營建機關，其所為拆除建築物之行政處分，自屬有權處分，至其處分效力存在與否？係訴願及行政訴訟問題。
⑵在未經行政訴訟前，司法機關尚難否認其效力，普通民事法院不應就行政處
分效力是否存在而為審究。參照最高法院五二台上六九四號判例、七十年台上字四三八九號判決、七十二年台再字第一五一號判決。
⑶同一事實即訴訟上所謂一事不再理之原則，乃指同一事件已有確定之終局判
決者而言。其所謂同一事件，必同一當事人就同一法律關係而為同一之請求，若此三者有一不同，即不得謂為同一事件，自不受確定判決之拘束。⑷國家賠償事件之成立與否，常以行政處分是否違法為前提，普通法院在判決
理由對此先決問題所為之判斷並無確定力，行政法院不受其羈束，反之，若行政處分之合法性成為訴訟標的並經行政法院判決確定者，包括民事法院在內之其他機關亦應受其羈束。
⑸判決理由原則上並無確定力，事實確定力應從判決主文中所判斷之訴訟標的
（聲明）始可發生，若訴訟標的以外之事項，縱與訴訟標的之法律關係或行政處分有影響，或因而於判決理由中對之有判斷，尚不能認此判斷有事實既判力。民事法院判決並無拘束行政法院之效力，行政法院應依職權自為判決，以資適法。
⒊系爭建物一樓為合法修繕範圍：
⑴被告八十二年十一月九日八二工建字第二五九二七六號函：「原告申請修繕
須檢附所有權證明」。豐原市公所八十四年十二月二十七日八四豐市工字第三六七六二號函說明二略謂：「該建物係國有財產局八十四年十一月十六日台財產中三字第八四○二九六九七號函同意土地使用修建為一樓」。
⑵被告八十四年十一月十六日八四工字第二八四九四四號函准予坐落豐原市○
○路○○○號建物修繕，豐原市公所八十四年十二月二十七日八四豐市工字第三六七六二號文勘驗現場後准予動工修繕。完工後報請被告勘驗，被告以八十五年五月三十一日八五府工使字第一二七三一三號函令豐原市公所就合法修繕範圍予以認定。豐原市公所八十五年六月十日八五豐市工字第一三九四九號函依上開函示就中陽路八十五號建物修繕範圍乙案認定：壹樓為修繕範圍，貳樓則超出修繕範圍。被告八十五年七月三日內簽公文追認：「本案既經公所認定壹樓部分為合法修繕範圍，自無修建行為」。被告工程隊遂依據：「壹樓為修繕範圍，貳樓則超出修繕範圍」之認定，依法破壞貳樓違建鋼板結構並結案，有結案通知單可稽。豐原市公所並函文台電公司准予供電予合法修繕的一樓。
⑶被告所作之認定「壹樓為合法修繕範圍」，並將上述行政處分公文書交付原
告保管存證，足證被告確曾認定「壹樓為合法修繕範圍」。確認之行政處分自送達原告起生效，在未有廢止法定事由發生或撤銷廢止前，該確認之行政處分效力繼續存在。
⑷義務已履行完畢，違建已拆除完畢，行政機關應終止執行。被告八十五年七
月一日違建拆除結案通知單，證實二樓違章建築部分已全部拆除完畢，於八十五年七月一日結案。
⒋豈料一年後，被告竟違背一事不再理、一罪不二罰原則，並虛構事實，無故將
合法修繕之一樓範圍拆除。豐原市公所八十六年四月十八日工字第九八九八號違建查報處分書、被告八十六年五月十二日工使字第九五一一六號處分書謂：
「系爭建築物係拆後擅自重建」。其理由為虛構，故原處分自屬無效。
⑴台灣省訴願委員會八十六年十月十五日八六府訴一字第一六九五八三後訴願
決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」。而被告仍重複以「拆後重建」為維持原拆除處分之理由。
⑵按建築法第九十五條規定：「依本法規定強制拆除之建築物，違反規定重建
者，處一年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣三十萬元以下罰金。」拆後擅自重建，係指建築物遭建築主管機關強制拆除後，未經許可又再度重新建築者。被告於八十五年七月一日依法破壞二樓違建鋼板結構後，該建物即保持原狀，並未有拆後擅自重建之情形，益證原處分理由無事實根據。最高行政法院三九年判字第二號判例：「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能為合法。」當事人主張有利於己之事者，就其事實有舉證之責任，故被告應負舉證責任。
⑶證人 林欣正 、 張名輝 於九十年九月十九日具結表示：於八十四年十一月至八
十六年六月間，多次至現場並未見過土造物，其從未說過有「土造物」之語，且也不是查報對象。該建物就像所提示的照片一樣，跟當初結案的情形一樣，並無「拆後重建」事實存在。證人承認曾於八十四年十一月下旬，接獲原告當面交予報請勘驗書及國有財產局土地使用同意書及縣政府同意修繕函之事實。證人證實被告說詞全屬虛構、與事實未合，被告之主張既非處分之原由，做為抗辯理由即屬於法無據，自屬無效。
⑷被告無法就「拆後重建」拆除理由負舉證責任，主張即不能成立。該虛構「
拆後重建」強制拆除處分亦經訴願決定撤銷確定在案，被告即應受拘束。訴願官署就實體上為審查決定而告確定者，當事人不得復就同一事實再行爭執，參照最高行政法院五十一年判字第三九一號判例。
⑸自始無效之行政處分，決不因時間經過而變為有效。自始無效之行政處分絕
無附麗或延伸之效力。自始無效行政處分經上級訴願決定機關撤銷確定；原處分機關再度做相同理由內容一致、為一再重複之處分理由，行政處分自始當然無效。在無新事實或新證據發現之下，足以支持相同內容之處分而言，若事實及法律狀態均未變更，且未發現新證據，而為內容相同之反覆處分者，則與上開法條及說明有違，被告所引用之六十年判字第三五判例立論有欠周延，業經司法院大法官會議釋字第三六八號解釋宣告部分違憲在案。⑹行政機關在事實狀態或法律狀態都沒有改變情形下，重複作成相同內容之行
政處分時，應為無效。在西德通說法院為本案審理，惟應受前撤銷判決確定既判力的拘束，為不利益被告之判決。日本學說，認為一事不再理原則，被告機關於敗訴後，仍重為相同處分時，日本學說認為重覆處分係屬無效。我國實務上，似偏向在後之重覆處分，雖受一事不再理原則之拘束，如對之提起行政訴訟，行政法院受理而為本案審理，惟應以受前訴願撤銷判決所表示意見之拘束，逕為本案判決，為不利益被告之判決。參照最高行政法院黃綠星法官著「修正後行政訴訟法與既有行政訴訟實務之關係」論文。
⑺「再訴願決定有拘束原處分及原決定官署之效力者，係指以訴願之事實業經
決定者而言，若另發生新事實，當然得由該管官署另為處分，倘僅發現新證據‧‧‧原處分及原決定官署，自仍應受其拘束。」司法院院字第一四六一、一五五七號解釋參照。
⑻「行政執行法第四條之處罰，係間接強制處分，須有依法令或本於法令之處
分為前提。如處分當時，於法令已有瑕疵，或尚不知何所依據，其後又經上級官署認為違誤，而予以撤銷者，自難仍維持其強制之效力。」最高行政法院四十四年判字第三十八號判例參照。
⑼被告八十五年七月一日拆除結案單，明述該建物之違建部分業於是日全部拆
除。被告復於八十六年六月十日重複拆除於法不合，拆除作為違反一罪不二罰原則，自屬違法。
⑽被告謂原告持豐原市中陽里辦公處豐市中里證字第三○號證明書作為申請修
繕，其主張明顯與前揭函申請修繕要件不符，災害證明書既非房屋所有權證明，何能作為申請修繕用途？⒌被告故意無預警提前八天拆除，違背信賴保護原則之行政處分即屬無效。
被告八六府工程字第一三四五六五號拆除通知單，訂於八十六年六月十八日拆除，被告卻故意提早八日，即同月十日拆除，該行為違背行政程序法第八條規定之誠信原則。依行政執行法第七條規定，行政執行，自通知限期履行所定期間，相對人始負有義務。依同法施行細則第十四條第一項規定：「執行機關執行時，應依職權調查有無本法第八條第一項各款所定情形。」如義務已全部履行或執行完畢，執行機關應終止執行。由前揭違建結案單可知違建已全部拆除執行完畢，原告義務已全部履行，執行機關應終止執行。
⒍原處分主張維持原拆除效力，係來自有重大明顯瑕疵而自始不生效力之行政處
分。原拆除處分經訴願決定撤銷，於法令無所依據，即無強制拆除效力，請判決如訴之聲明。
二、被告部分：㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈被告本件處分及執行過程：
⑴原告於八十四年十一月間持憑台中縣豐原市中陽里辦公處豐市中里證字第三
○號證明書，其內容略謂其所有坐落在豐原市○○路○○○號舊有部分土造房屋因遭逢水災致牆壁龜裂，遂向被告申請修繕，案經被告於八十四年十一月十六日八四工建字第二八四九四四號函復略以：「‧‧‧如確未達建築法第九條第四款規定範圍可免請領建造執照，惟若修繕達到上開範圍，應依法申領建造，否則依新違章建築論處。‧‧‧應先報請轄區市公所驗明後始得動工。」惟查原告未依上開函示於動工修建前向豐原市公所申請勘驗，有豐原市公所八十六年四月二十二日八六豐市工字第九二三一號附卷可稽。⑵該系爭違建物經豐原市公所八十五年一月十八日八五豐市工字第一六六八號
違章建築查報單向被告查報違建。其違建類別為「新建」「鋼骨造」「二層、高度七‧三公尺、面積約三三一‧五平方公尺」，被告乃於同年一月二十三日以八五工建字第○一七六三○號通知單請其於一個月內補辦建造執照手續，惟原告期限內未補辦建造執照手續，被告遂於補照期限屆滿後於同年三月十五日八五工使字第○六三五九七號違章建築拆除通知單，通知原告違章建築逾期未申請補辦建造執照手續，依違章建築處理辦法第五條規定應執行拆除，被告工程隊於八十五年七月一日執行拆除竣事，惟未拆除舊有房屋部分。
⑶惟查原告復於同址拆後擅自重建，經豐原市公所八十六年四月十八日以八六
豐市工字第九八五五號違章建築查報單第二次查報，其違建類別為「新建」「鋼骨造」「二層高度約七‧三公尺、面積約三三七‧五平方公尺」，被告乃於同年五月十二日以八六工使字第九五一一六號違章建築拆除通知單通知原告違章建築係拆後重建，應執行拆除，並經被告工程隊於八十六年六月十日執行拆除完竣。
⒉原告就本件無即受確認判決之法律上利益，應不得提起本訴：
⑴本件原告主張其於本件訴訟有即受確認判決之法律上利益者，無非乃以其與
被告之國家賠償案件於台灣高等法院台中分院八十八年度重上國字第一號判決駁回其訴後，經其提起第三審上訴，現繫屬於最高法院九十年度台上字第一四七一號（按原告誤認案號為九十年度台上字第七○七號）審理中，故其提起本件確認之訴當然有法律上直接利益云云為其主張理由。惟查原告於前揭國家賠償案件中係以主張系爭房屋於八十六年六月十日遭被告拆除致其受有損害為求償理由。然查，被告所為該拆除處分係依被告八十六年五月十二日工使字第九五一一六號違章建築拆除通知單所示行政處分而執行，並非依本件確認客體之八十六年十二月十八日八六工使字第三二六七九七號違章建築拆除通知單所示行政處分而執行，準此，原告就本件確認客體而言，實難認有即受確認判決之法律上利益。
⑵另查，系爭建物所坐落土地之所有權人（按應為管理人）財政部國有財產局
台灣中區辦事處，亦已另案訴請本件原告甲○○拆屋還地，業經台中地方法院八十六年度訴字第五四九號民事判決勝訴確定，依該民事確定判決所示，原告亦應於八十六年四月一日將系爭建物拆除並返還該土地予財政部國有財產局台灣中區辦事處。準此，被告於八十六年六月十日將系爭建物拆除即難謂致原告受有任何損害。是原告就本件亦難認有即受確認判決之法律上利益。
⑶原告因違章建築事件不服被告八十六年五月廿八日府工程字第一三四五六五
號函及八十六年五月廿九日府工使字第一二五二二七號函所為處分提起訴願，經台灣省政府八十六年十月十五日八六府訴一字第一六九五八三號訴願決定原處分撤銷，由原處分機關另為處分，被告據以八十六年十二月十八日工使字第三二六七九七號違章建築拆除通知單另為處分有案，其內容除維持原處分應拆除違建，另明確告知該舊有房屋不列入拆除對象，與原處分意旨不變。所使用之處分書格式是以制式通稿處理，另為處分以後，原告均未再提起訴願或再訴願，事隔多年再提訴訟，依法應不合。
⒊原告所指「合法修繕範圍之一樓部分」確屬違建，原告所建「鋼骨房屋」逾越
建築法第九條第四款所定可免請領建照之修繕範圍，且未先報請豐原市公所驗明即動工新建，確屬「違建」，應予拆除。被告八十六年十二月十八日八六工使字第三二六七九七號違章建築拆除通知單所為之行政處分確無不當。
⑴按「建築法所稱修建係指建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或
屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者」又「建築物非經申請直轄市、縣（市）、（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。‧‧‧」；「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物」、「直轄市、縣（市）主管機關應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後三十日內依建築法第三十條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者直轄市縣（市）主管機關應拆除之。」分別為建築法第九條第四款、第二十五條第一項前段及違章建築處理辦法第二條、第五條定有明文。
⑵原告所有系爭建築物修建前，未經報請豐原市公所驗明，即擅自進行修繕，
程序已有未合，同時未依規定補辦申領建造執照手續，況修繕範圍顯已超出建築法第九條第四款之規定，從而被告依豐原市公所查報予以拆除應無違失。被告工程隊於八十五年七月一日及於八十六年六月十日分別執行拆除時，依據查報及通知拆除內容，執行拆除鋼骨造之部分，並未拆除原告舊有土造修繕部分，（被告拆除前照片，該舊有土造修繕建物已然不存在，原告於新建鋼骨造違建時與舊有建物係同一地點，推論為施工方便已於違建當時舊有建物自行拆除），原告所稱「壹樓為合法修繕範圍」應不足採信。
⑶豐原市公所違建查報單係八十六年四月十八日八十六豐市工字第九八五五號
，違建勒令停工通知單係八十六年四月十八日八十六豐市工字第九八九八號，原告可能將違建勒令停工通知單誤認為違建查報單。豐原市公所曾經勒令原告停工不從，豐原市公所為善盡查報責任將原告建物一併填送違建查報單，且在違建查報單註明為拆後重建，被告接獲查報單後實施勘查屬實。可見原告所謂「系爭建築物係拆後擅自重建理由為虛構」並非屬實。
⑷原告之原有房屋係「土造房屋」，而非未經合法申請取得建照即擅自新建之「鋼骨房屋」，此觀諸左列即明：
①依原告八十四年十一月七日向台中縣稅捐稽徵處申請核發之台中縣稅捐稽
徵處中縣稅財字第三二七三號房屋稅籍證明書上明確載明系爭房屋構造為「土造」，而該房屋稅籍證明書係原告申請核發後於八十四年十一月十一日向被告申請修繕時檢附於申請書者。
②依原告甲○○所親書並經豐原市中陽里里長 廖勝國 所證明之豐市中里證字
第三○號證明書：「本人甲○○住豐原市○○路○○號，現所居房屋部分為土造‧‧‧」。
⑸本件原告於八十四年十一月十一日以申請書向被告申請擬依建築法第九條第
四款之規定加以修繕其坐落台中縣豐原市○○路○○○號之房舍時，被告遂以同年十一月十六日八四工建字第二八四九四四號函覆原告，函覆意旨略以：「台端申請修繕豐原市○○里○○路○○○號原有房屋一案，如確未達建築法第九條第四項規定範圍可免請領建照，惟若修繕達到上開範圍應請領建照，否則依新違建論處，且應先報請公所驗明後始得動工」，此亦有該函可稽。原告雖主張係依法報備台中縣豐原市公所，勘驗確認系爭房屋損壞於天災，經准予重複使用鋼骨為建材並驗明修繕之範圍後始動工修繕云云，惟原告就此並未舉證以實其說，此部分自難採信。嗣豐原市公所於八十五年一月十八日以八五豐市工字第一六八八號違章建築查報單第一次向被告查報原告所修繕之房舍為違建，且違建類別為新建鋼骨二層。被告 爰依 首開違建處理辦法第五條之規定於五日內實施勘查，並依勘查結果以八十五年一月二十三日八五工建字第一七六三○號被告工務局違章建築補辦手續通知單，通知違建人於收到該通知之日起三十日內，依建築法相關規定補行申請執照，逾期不辦或補辦建造執照手續不合規定，依違章建築處理辦法第五條規定拆除。
然原告並未依前開限期補照之通知辦理，被告再以八十五年三月十五日八五工使字第六三五九七號違章建築拆除通知單告知原告，因已逾期未補辦申請建造執照依違章建築處理辦法第五條之規定，應予執行拆除。嗣經被告於八十五年七月一日依首開違章建築處理辦法第五條之規定對原告為第一次拆除。此有豐原市公所違章建築查報單、被告工務局違章建築補辦手續通知單、違章建築拆除通知單可稽。且原告亦已於前揭台灣高等法院台中分院八十八年度重上國字第一號民事案件審理中自認被告所為第一次之拆除行為並未違法。惟原告於第一次拆除後，復於同址整建，此亦為原告於前揭民事案件審理中所自認，原告亦未能舉證係經先報請豐原市公所驗明後動工修繕。豐原市公所復以八十八年四月十八日八六豐市工字第九八五五號違章建築查報單查報，被告仍援違建處理辦法第五條，以八十六年五月十二日八六工使字第九五一一六拆除通知書，告知原告其違章建築係拆後擅自重建，應予拆除。
至同年六月十日對原告之違建執行第二次拆除。此有豐原市公所違章建築查報單、被告工務局違章建築拆除通知單影本可據。則被告依據豐原市公所先後二次違章建築查報單，第一次認定其為違建且依法通知其應限期補辦執照，第二次認定其為重建，均有依前揭違章建築處理辦法第五條之規定通知原告，嗣再依法拆除。
⑹依前揭台中縣稅捐稽徵處所核發之稅籍證明書所示，該門牌號碼之房屋構造
既為土造，而面積為三三‧四平方公尺，豐原市公所二次行文被告之查報單除違建物外均有「原有房屋」（即虛線圖示部分）之記載，該土造屋既有核課房屋稅，又兼以豐原市公所兩度查報單均有原有房屋之記載，足見原告於違建地點除有「原有房屋」外，尚另有豐原市公所查報之鋼骨違建屋。此由第一次通知違建類別為「新建、鋼骨、高度二層約七‧三公尺」，第二次通知違建類別為「重建、鋼骨、高度二層約七‧三公尺、面積三三七‧五平方公尺」可見。而本件倘如原告所言，系爭建物係於八十五年申請修繕前即曾將原土造房屋改建為鋼架建物，如該改建前未經申請擅自為之，亦應認為違章建物，是第一次查報單所標示原有建物即為違章鋼架建物，該部分與新增建部分同屬違建。若前由土造改建鋼架建物為合法，亦因第一次拆除後原告重建時已將此部分原有建物鋼架改為鋼骨構造，即屬建築法第九條第四款所指修建建築物之樑柱、承重牆壁、屋架或屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更之情形，即屬建造，並非修繕，與其餘超過原有建物面積之係建築法第九條第二款所稱增建部分，均屬建造行為，應申請建造執照始得為之。其未申請即逕行重建，自屬違建，仍應予以拆除。
⒋原告雖以第二次之拆除經台灣省訴願審議委員會以八十六年十月十五日八六府
訴一字第一六九五八三號訴願決定：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」，即使原發生之法律關係自始消滅，依訴願法第二十四條「行政法院之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力」，乃本於憲法保障人民得依法定程序，對其爭議之權利義務關係，請求法院予以終局解決之規定，故行政法院所為撤銷原決定及原處分之判決，如係指摘事件之事實尚欠明瞭，應由被告機關調查事證另為處分時，該機關即應依判決意旨或本於職權調查事證。倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，得維持已撤銷之前處分見解。此亦經司法院大法官會議釋字第三六八號解釋可稽。台灣省訴願審議委員會八六府訴一字第一六九五八三號訴願決定，係指摘事件之事實尚欠明瞭，並未如原告所稱確認「壹樓為合法修繕範圍」之意旨，自應由被告機關調查事證另為處分，倘依重為調查結果認定之事實，認前處分適用法規並無錯誤，自仍得維持已撤銷之前處分見解。嗣被告於該省訴願會八十六年十月十五日為前揭決定後，經豐原市公所八十六年十二月四日再以八六豐市工字第二九九三八號函另行查報後，乃再以八十六年十二月十八日八六工使字第三二六七九七號違章建築拆除通知單認定原告於系爭房屋處所鋼骨造二層約七‧三公尺、約三三七‧五平方公尺為違建，仍為通知拆除之處分，並無不合。至該通知單說明二、載明「本局八十四年十一月十六日八四工建字第二八四九四四號函復，台端修繕之舊有房屋，不列入拆除對象。」，應係指原告依法修繕部分不列入拆除對象，惟原告於八十四年十一月十六日申請修繕，增建之違建房屋經拆除後，復擅自重建，並於原申請修繕之舊有建築樑柱之「鋼架」部分換成「鋼骨」，且其外部係包以新建築材料，已非原舊有房屋，而全部應屬違章建築，並無該說明二所指不列入拆除對象，附此敘明。
⒌本案違章建築處分經被告工務局工程隊於八十六年六月十日執行拆除完竣，僅係行政處分之執行，行政處分既應維持，自屬有效。
⒍至原告所指被告內部簽呈有不同之意見云云，惟行政機關相互間或行政機關內
部單位間意見之交換、文書之往來，或有隸屬關係之公務員間簽呈或指示等屬行政上事實行為之一之內部行為，尚非行政處分，而不得據以指摘行政處分之不當，併予指明。
⒎本案歷經監察院八十六年七月二十六日院台壹丙字第八六○七○六三七九號
函台灣省政府依監察法第三十條定委託調查結論被告所為處分並不違背法令；原告向臺灣臺中地方法院檢察署控告豐原市公所違建查報員、被告工務局使用管理課長、工程隊長瀆職案，經偵查終結以八十六年度偵字第一四八七五號獲不起訴處分；原告不服前開不起訴處分，經再向臺灣高等法院臺中分院檢察署檢察長聲請再議，亦經高檢署以八十七年度議仁字第七五五號處分書駁回在案。原告又依國家賠償法向被告請求賠償，被告以八十七年二月十六日八七府法賠字第○一五號拒絕賠償，原告甲○○又向台灣台中地方法院民事庭起訴，請求國家賠償，經八十七年度重國字第一號判決：「原告之訴及其假執行之聲請均駁回。」原告上訴臺灣高等法院臺中分院，已據判決：「上訴及追加原告之訴均駁回。」並經最高法院九十年度台上字第一四七一號民事判決上訴駁回確定。原告一再重複以同一理由，屢次提出訴訟，併請予參裁。
⒏綜右所陳，本件系爭建物確係違建而依法應予拆除，已如前述，而本件系爭之
被告八十六年十二月十八日八六工使字第三二六七九七號違章建築拆除通知單係台灣省政府訴願審議委員會八十六年十月十五日為前揭訴願決定後，被告另經豐原市公所八十六年十二月四日以八六豐市工字第二九九三八號函另行查報後所為，該違章建築拆除通知單雖仍為通知拆除之處分，然卻係依據豐原市公所八十六年十二月四日所出具另行查報之公函所為，並無牴觸前揭台灣省政府訴願審議委員會所為訴願決定可言。更況本件系爭之被告八十六年十二月十八日八六工使字第三二六七九七號違章建築拆除通知單所為行政處分實際上並未據以執行拆除（此觀諸該拆除通知單上之受文者欄尚且註明「工程隊（請排定日期拆除）‧‧‧」等語即明），而前揭系爭之行政處分縱有違失不當，至多亦僅構成得撤銷該行政處分之情形而已，尚難遽認其違失已達無效程度。準此，本件原告之提起本件確認之訴顯無理由，應請依法判決駁回其訴。
理由
一、本件原告起訴請求確認被告八十六年十二月十八日八六工使字第三二六七九七號行政處分無效，經查原告起訴前業於九十年二月四日，以「確認行政處分無效要求書」，向被告請求確認上開行政處分無效。被告以九十年二月廿二日九十府工使字第三七六五四號函覆略以：原告所陳系爭行政處分無效各節，業經台灣高等法院台中分院民事判決（指八十八年度重上國字第一號）論述甚詳，請參閱上開判決書等語，雖未為具體准駁之表示，但由其敘述之意旨，已足認係對原告請求之拒絕，應認原告已踐行確認行政處分無效訴訟之先行程序。
二、按確認行政處分無效之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起，行政訴訟法第六條第一項前段定有明文；又拆除違章建築之行政處分，雖因執行拆除完畢而解消，但原告仍有請求損害賠償之法律上利益。原告提起本件訴訟主張參照大法官會議釋字第二一三號解釋意旨，系爭違章建築通知單所示之原處分，雖業因執行拆除而解消，但原告仍有請求損害賠償之法律上利益，又縱原告訴請國家賠償之訴業已確定，惟原告已聲請再審，仍有即受確認判決之法律上利益等語。經查，原告於最高法院九十年度台上字第一四七一號國家賠償事件中，係主張系爭房屋於八十六年六月十日遭被告拆除致其受有損害為求償理由，惟被告據為拆除之處分係被告八十六年五月十二日工使字第九五一一六號違章建築拆除通知單所示行政處分，與本件確認客體之八十六年十二月十八日八六工使字第三二六七九七號違章建築拆除通知單所示行政處分固有不同，第查，被告八十六年五月十二日工使字第九五一一六號違章建築拆除通知單所示之行政處分，業經台灣省政府八十六年十月十五日八六府訴一字第一六九五八三號訴願決定，以原處分遽行認定系爭建物為違章建築失之草率，故予撤銷，囑被告查明後另為處分，查其撤銷之理由係指摘認定違章建築之事實尚欠明瞭，被告查明事實後認前處分適用法規並無錯誤，乃維持已撤銷之前處分之見解，仍為系爭建物應行拆除之處分。按經行政救濟程序撤銷原處分，行政機關依撤銷意旨重為之新處分，具取代已撤銷之前處分之性質，故系爭處分經確認為無效與否，關係被告執行拆除有無違法及原告請求國家賠償有無理由，不能以國家賠償事件係針對已撤銷之前處分，非重為之新處分為理由，認原告本件無法律上利益存在。又前揭國家賠償訴訟雖業經最高法院民事判決確定，惟民事確定判決如有法定再審事由，非不可以再審之訴推翻之，上開民事確定判決駁回原告國家賠償之請求，係以拆除處分是否合法有效為其判決基礎。系爭行政處分若經判決確認無效確定，則為民事判決基礎之行政處分，依其後之確定裁判已然變更，依民事訴訟法第四百九十六條一項第十一款之規定，原告得據為再審事由。本件原告以其已對國家賠償之確定判決提起再審之訴，主張本件仍有即受判決之法律上利益存在，已據其提出最高法院收件回執影本為證，依據前開說明即無不合。被告又主張原告業經國有財產局訴請拆屋還地獲勝訴判決，依據判決結果系爭建物應於八十六年四月一日拆除，是以原處分拆除系爭建物並未致生損害，原告本件訴訟應無法律上利益存在云云，惟查原告訴請國家賠償係以公法上之行政處分無效或違法為前提，與國有財產局訴請拆屋還地係以私法上土地所有權為依據者迥異，二者互不影響，倘因被告無效之行政處分致生損害，原告仍得請求賠償，故其提起本訴仍有即受判決之法律上利益存在。
三、按「建築法所稱修建係指建築物之基礎、樑柱、承重牆壁、樓地板、屋架或屋頂，其中任何一種有過半之修理或變更者」又「建築物非經申請直轄市、縣（市）、（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。但合於七十八條及九十八條規定者，不在此限。」「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物」「直轄市、縣（市）主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起五日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後三十日內，依建築法第三十條之規定補行申請執照。違建人之申請執照不合規定或逾期未補辦申領執照手續者，直轄市、縣（市）主管建築機關應拆除之。」分別為建築法第九條第四款、第二十五條第一項、違章建築處理辦法第二條、第五條所明定。經查，本件原告係於八十四年十一月十一日，以申請書向被告申請其擬依建築法第九條第四款之規定，修繕其坐落臺中縣豐原市○○路○○○號之房舍，被告遂以同年十一月十六日八四工建字第二八四九四四號函覆原告略以：台端申請修繕豐原市○○里○○路○○○號原有房屋一案，如確未達建築法第九條第四款規定範圍可免請領建照，惟若修繕達到上開範圍應請領建照，否則依新違建論處，且應先報請公所驗明後始得動工，此亦有該函附卷可稽（被告九十年六月二十二日答辯狀所附相關資料附件二）。原告雖主張系爭房屋一樓係被告上開函准予修繕，且豐原市公所八十四年十二月二十七日八四豐市工字第三六七六二號文勘驗現場後准予動工，又國有財產局亦同意其修繕云云。惟被告前揭函僅係解釋法令之適用，非謂系爭房屋係合法修繕，豐原市公所上開函文略以：豐原市○○路○○號之違章建築，國有財產局曾同意其使用土地修建為一樓，並敘明被告前揭函同意修繕等情，並非勘驗現場准予動工之函文，原告未能證明其已依規定先報請豐原市公所驗明，即逕為修建為鋼骨造二層房屋，已與前揭建築法第九條第四款之規定不符，該二層房屋全部均難認為合法。豐原市公所因而於八十五年一月十八日以八五豐市工字第一六六八號違章建築查報單，第一次向被告查報原告所修建之房舍為違建，且違建類別為新建鋼骨造二層。被告乃依首開違建處理辦法第五條之規定於五日內實施勘查，並依勘查結果以八十五年一月二十三日八五工建字第○一七六三○號違章建築補辦手續通知單，通知違建人於收到該通知之日起三十日內依建築法相關規定補行申請執照，逾期不辦或補辦建造執照手續不合規定，即依違章建築處理辦法第五條規定拆除。然原告並未依前開限期補照之通知辦理，被告再以八十五年三月十五日八五工使字第○六三五九七號違章建築拆除通知單，通知原告因其已逾期未補辦申請建造執照，依違章建築處理辦法第五條之規定應予執行拆除。嗣經被告於八十五年七月一日依首開違章建築處理辦法第五條之規定，對原告為第一次拆除，此有豐原市公所違章建築查報單、台中縣政府工務局違章建築補辦手續通知單、違章建築拆除通知單可據（同上附件
四、五、六）。嗣豐原市公所復於八十六年四月十八日以八六豐市工字第九八五五號違章建築查報單，查報原告於原址拆後擅自重建違章建物，被告乃以八十六年五月十二日八六工使字第九五一一六號拆除通知書，通知原告其違章建築係拆後擅自重建，應予拆除，並於同年月二十八日以府工程一三四五六號函通知原告於同年六月十日執行拆除，並如期執行完畢，此有豐原市公所違章建築查報單、台中縣政府工務局違章建築拆除通知單、台中縣政府函影本可據（見同上附件廿
三、附件七、附件九第二頁）。
四、原告主張系爭行政處分無效，其理由略以：㈠原告八十六年六月十日被執行拆除之房屋，其一樓為合法修繕範圍，二樓違建部分業已執行拆除完畢。豐原市公所八十五年六月十日八五豐市工字第一三九四九號函亦認定系爭房屋：一樓為修繕範圍，二樓則超出修繕範圍。被告八十五年七月三日內簽公文復追認：「本案既經公所認定壹樓部分為合法修繕範圍，自無修建行為」。被告工程隊遂據此而破壞二樓頂違建鋼板結構而結案，發給結案證明。上述被告認定一樓為合法修繕範圍之確認之行政處分，未經撤銷或廢止，其效力繼續存在。系爭處分認定系爭建物為「拆後重建」，乃虛構事實，處分自始無效。㈡被告通知原告於八十六年六月十八日執行，卻提前八天拆除，違背信賴原則、誠信原則。㈢被告八十五年七月一日拆除結案單，明述該建物之違章部分業於是日全部拆除。被告又重複處分、重複拆除，違反一罪不二罰原則，自屬違法。㈣被告八十五年三月十五日八五工使字第○六三五九七號違章建築拆除通知單，業經訴願決定撤銷，系爭處分維持上開拆除處分，違背一事不再理原則，牴觸大法官釋字第三六八號解釋，具重大明顯瑕疵，系爭處分為重複處分應屬自始絕對無效。
五、惟按行政處分乃高權之一種，基本上應受有效之推定，行政處分違法或具瑕疵而非重大明顯者均係得否撤銷之問題，尚非當然無效。玆就原告主張系爭處分無效之理由審酌如下：㈠系爭二層房屋均非合法建築已如前述，豐原市公所前揭八十五年一月十八日、八十六年四月十八日違章建築查報單及被告八十五年三月十五日、八十六年五月十二日違章建築拆除通知單，皆認定原告所有鋼骨造二層建物均屬違章建築，有各該查報單、通知單在卷可考，原告主張系爭建物一樓為合法建物乙節不足採取。至原告所舉豐原市公所八十五年六月十日八五豐市工字第一三九四九號函覆被告略謂：「有關本市○○路○○○號建物修繕範圍乙案，其壹樓修繕面積約一六五‧七五㎡，貳樓施工進度約五○％面積約一六五‧七五㎡，其修繕應為一樓，二樓則超出修繕範圍。」至原告另指被告內部單位之簽註意見，被告所屬建築管理課職員雖確曾簽註：「本案既經公所認定壹樓部份為合法修繕範圍，自無修建行為。」惟業經該課課長批示：「所簽非核照業務，貴課（指使管課）應自行核奪。」顯見該批註僅係非承辦是項業務者個人之見解，非能代表被告，且機關內部簽註並未對外發布，不具任何效力。又前揭豐原市公所函文係下級機關答覆上級機關所詢事項，核其性質為事實之說明，其與被告內部之簽註，同非對外發生法律上效果之單方行政行為，自非行政處分，原告認係確認性之行政處分不足採取，尤無所謂行政處分效力繼續存在可言，自不能推翻前揭系爭建物為違章之認定。本件被告八十五年工使字第○六三五七九號違章建築拆除通知單所示之拆除處分，業於八十五年七月一日經告被告執行拆除完畢，並發給結案證明，為原告所是認。證人被告工程隊技士張名輝於九十年九月十九日準備程序作證稱：「如照片所示（本案卷第十五頁），第一次認定違章時原告即蓋有二層樓，工程隊因人力及機器有限，拆除違建致不堪用即可，系爭建物因四周沒有牆壁，故僅於屋頂打八個洞即認定不堪使用，餘違建部分由原告自行清除。」原告當時亦未對拆除完畢之結案證明表示異議，則其餘部分應依前開拆除通知單所載之違建範圍，由原告自行拆除。事隔九個月後，豐原市公所發現該拆除地點仍有建物，復未經合法申建手續，乃查報係拆後重建，仍認定係違章建築，查系爭建物業於八十六年拆除完畢，兼以時日久遠無從勘驗查證，原告除提出前揭照片外，並未能舉證證明豐原市公所兩次查報係同一建物。由照片觀之，僅外觀相似，尚難憑認係同一建物。又該兩次查報違章建物之面積並不相同，八十五年一月十八日查報者為三三一‧五平方公尺，八十六年四月十八日查報者為三三七‧五平方公尺。證人負責查報系爭違章之林欣正到庭證稱：第二次查報時違章建物二樓頂多出一個樓梯間，益見二次查報之違章建築並非同一。況縱如原告所述未曾重建，該建物仍屬違章，被告八十六年十二月十八日違章建築拆除通知單所稱「拆後重建」理由縱有未洽，結論並無不當，仍應予維持，且行政處分縱認定事實錯誤，至多係能否撤銷之問題，不得指為無效。至豐原市公所前後兩次違章建築查報單圖示所載之「原有建物」，果真如原告所述為合法之建物，則違章建築查報單上「違建及原有房屋平面簡圖」及「立面簡圖」中亦分別以虛線標明其位置，並已於系爭違章建築拆除通知單中，以文字標明「本局（指被告工務局）八十四年十一月十六日八四工建字第二八四九四四號函復台端（指原告）修繕之舊有房屋不列入拆除對象。」則原處分更無錯誤之問題。㈡被告於同年六月十日執行拆除前，曾於同年月二十八日以府工程一三四五六號函通知原告六月十日執行，已如前述，原告稱未通知乙節殊不可採。且有無未經通知提前拆除，乃行政執行合法與否之問題，核與系爭行政處分無效與否無涉。㈢原告所述重複處分、重複執行縱若屬實，亦係重複處分是否違法，得否撤銷之問題，與重複執行均與系爭處分是否無效無關。又違章建築之拆除並非行政罰，原告更未因之而犯罪，無一罪不二罰原則之用適用。㈣又所謂一事不再理原則係訴訟法之原則，核與行政處分經訴願決定撤銷後重為相同內容之處分無關。另大法官釋字第三六八號解釋亦認行政法院所為撤銷原處分之判決，如係指摘事件之事實尚明欠明瞭，原處分機關調查事證另為處分時，如認前處分適用法規並無錯誤時，仍得維持前處分之見解。本件原告雖於被告對其違章建物作第二次拆除後，向臺灣省政府訴願，經訴願決定主文：「原處分撤銷，由原處分機關另為處分」。然其理由為：「豐原市公所八十六年四月八日豐市工字第九八五五號違章建築查報單，案內記載『原有房屋為一樓土造房屋』，惟遍查違章建築查報單並無原屋係『土造』之記載，又無有關訴願人之房屋係拆後重建之相關文件，是本件逕認訴願人所有坐落台中縣豐原市○○路○○○號鋼骨造建築物為違章建築，殊失草率，本件原處分應予撤銷，由原處分機關查明另為處分」等語，係指摘事件之事實尚欠明瞭。本件被告重為調查事實結果，認前處分適用法規並無錯誤，乃維持已撤銷之前處分見解，並無牴觸大法官釋字第三六八號解釋意旨，不能據此認為系爭處分有何重大明顯瑕疵存在，不得認其為無效。綜上所述，原告主張系爭行政處分無效均屬無據，其提起本件確認之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十一年一月三十一日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王茂修
法官莊金昌法官許金釵右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票拾份(每份三十四元)。
中華民國九十一年二月五日
法院書記官李孟純