裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第2240號判決
裁判日期：民國100年04月07日
裁判案由：建築法
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2240號100年3月17日辯論終結原告 林阿仁 訴訟代理人 王惠光 律師被告臺北市政府都市發展局代表人 丁育羣 （局長）訴訟代理人 徐文強
紀延儒
參加人 潘珠英 訴訟代理人 陳志偉 律師上列當事人間建築法事件，原告不服臺北市政府中華民國99年9月24日府訴字第09970101700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序部分：建築法第2條第1項規定：「主管建築機關，在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」查臺北市政府業依行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2條規定，於民國95年7月5日以府工建字第09560103901號公告，就其依建築法規定主管之建築管理業務之事項之權限，自95年8月1日起依規定委任被告辦理，先予敘明。
二、事實概要：原告單獨所有臺北市○○區○○段○○段276地號土地及其與訴外人 何政治 等19人共有之同地段同小段274地號土地（下稱第276地號、第274地號土地，均為擬合併地），均屬無法單獨建築之畸零地，併與參加人之同地段同小段275地號（下稱第275地號即申請地）土地相鄰，因協議合併使用不成，參加人申請被告調處亦不成立。經被告提臺北市政府畸零地調處委員會（下稱畸零地調處會），決議略以：「...同意申請地單獨建築，惟西側應退縮建築留設與擬合併地合計最小寬度達2公尺之通路，並切結供擬合併地通行使用。」被告乃以99年7月9日北市都建字第09963669800號函（即原處分），通知申請地及擬合併地之土地所有權人依上開決議內容辦理。原告不服，所提訴願亦遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。訴訟中經本院以99年度訴字第2240號裁定命參加人獨立參加本件訴訟。
三、原告主張：㈠本件第276地號土地為原告單獨所有，鄰接之同地段同小段
274地號土地則為原告與訴外人何政治等19人共有。上述二筆土地位於都市計畫土地使用分區「第三種商業區」，為寬度及深度不足，屬面積狹小，無法單獨建築之「畸零地」。而參加人所有之同地段第275地號土地與上述擬合併地相鄰，依臺北市畸零地使用規則（下稱使用規則）第8條規定，應與擬合併地所有權人協議合併使用，協議不成及被告經5次調處合併不成立。被告遂依使用規則第12條規定，將本案提調處委員會於99年6月11日第9904（257）次全體委員會議作成決議略以「……依『臺北市畸零地使用規則』第12條第4款規定：『其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。
』，同意申請地單獨建築，惟西側應退縮建築留設與擬合併地合計最小寬度達2公尺之通路，並切結供擬合併地通行使用。」惟被告之行政處分及原訴願決定顯未考慮下列因素而有違法違失之處，爰說明如下。
㈡依建築技術規則第61條規定，車道之寬度單車道寬度應為3.
5公尺以上。原處分只留下2公尺之寬度，則原告所擁有之
276地號土地將來興建建物時，勢必因為沒有足夠之車道寬度而沒有辦法興建停車場。雖依臺北市建築物附設停車空間繳納代金及管理使用自治條例第2條規定，起造人得選擇以繳納代金方式，不受應設停車空間之規定。但以系爭土地所在之臺北市中心區而言，如果興建之建物沒有設停車場，則勢必嚴重減損建物之價值；原處分等於是剝奪原告興建停車場之，對原告之權益損害極大。更有甚者，如果原告無法設停車場，則還要再繳納代金，則原告無異是雙重損失。原告已多次陳明要設置停車位而不以繳代金方式免設停車位，以臺北市之汽車、機車高達數百萬輛，政府除獎勵興建停車場外，並強制規定建築物應附設停車空間（小汽車及機車位），未設停車位時則須以繳約代金方式乃例外之規定。被告對此視而不見，准許申請地即第275地號留2公尺通道空間仍得興建建物，造成原告將來興建房屋時，無法設停車空間，此與鼓勵、強制建停車位之規定及政策完全背離，顯然違法。
㈢另依99年4月20日臺北市政府消防局函兩造，說明第二項稱
「本案臺端如興建12層以上建築物，有關消防車輛救災動線及活動空間部分，應依上述指導原則規定，供消防車輛通行之道路或通路至少應保持4公尺以上之淨寬，且能抵達建築物前所規劃之供雲梯消防車救災及操作之活動空間」。按原告所擁有之土地使用分區為第三種商業區，依建築法令之相關規定，原告可以興建9樓之房屋，如果換算成9樓之房屋，以原告所有之土地面積，換算容積率後按地板面積為52
5平方公尺。依「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」之規定，供救助6層以上建築物消防車輛通行之道路或通路至少應保持4公尺以上之淨寬。但被告未理會上述消防局之函釋及內政部之上開規定，率爾准予申請地第275地號單獨建築僅留2公尺寬度，完全不符合救災通道4公尺之規定。一旦發生火災，勢必影響消防救災而嚴重影響公安，原處分明顯違反法令。政府一方面喊重視人命重視救災，一方面准予留2公尺之通路，將來如有無法救災造成人命之悲劇，何人負責？㈣被告不只無視建築法令及消防法令之規定，而且在訴願之答
辯時提出不實之資料影響訴願之決定，依被告於99年8月16日所提出之答辯狀第7頁，陳述「經查申請地留出276地號土地合併使用所必須之土地，申請地寬度將僅剩4.25M，不符「商三」最小基地規模規定，反而成為寬度不足之畸零地。」此段顯係誤導，本件申請地第275地號之面寬達到8.25公尺，加上原告所有土地276地號之1.25公尺，則總寬度達到9.5公尺，即使留下3.5公尺，也還有6公尺，而依臺北市畸零地使用規則第4條之規定，只要正面寬度達5公尺即非畸零地，第276地號即使留下3.5公尺之寬度也不至剩下
4.25公尺，但被告對此卻為誤導之敘述，亦特此說明。㈤另外原訴願決定書第四點倒數第五行至倒數第二行，有所謂
「訴願人主張其在擬合併地起造建築物並設置停車場，所以申請地西側應退縮建築，留設與擬合併地寬度達3.5公尺或
4公尺之通道予訴願人等節，核屬將來願望、期待，尚難據此遽對其為有利之認定。」則依其理由所述，係認為原告所陳述係屬將來之願望期待。惟原告所述並非將來之願望期待，而係原告陳述必須遵守相關法令之規定才可以建築的情況下，如果不依照相關法令之規定就無法建築，因此並非將來之願望期待，而係就法論法，以法律之觀點而作解釋，並說明原告因為被告之行政處分所會受到之損害，係據法令所為之申論及主張，絕非所謂將來之願望期待，訴願決定以此理由而認為不能對為原告有利之認定，則原訴願決定之理由亦顯偏頗而有違失等語。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告同意申請地單獨建築時，應作成西側退縮建築留設與擬合併地最小寬度3.5公尺之通道之處分。
四、被告則以：㈠查本案申請地非屬畸零地，擬合併地則為平均寬、深度不足
之畸零地，依建築法第44條及使用規則第6條第1項前段規定，擬合併地屬畸零地原不得建築。
㈡本件參加人所有之申請地即台北市○○區○○段○○段275
地號等1筆土地，位於都市計畫土地使用分區「第三種商業區」，因原告等20人所有土地為面積狹小，寬度、深度不足，屬無法單獨建築之畸零地，依規定應與鄰地合併使用，乃申請與擬合併地（即第274地號、第276地號）合併使用調處，被告依使用規則第8條、第9條、第11條規定多次通知土地所有權人召開調處會議，均協調合併不成立，被告遂依使用規則第12條規定提請畸零地調處會討論，終以：「其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」，同意申請地單獨建築，惟西側應退縮建築留設與擬合併地合計最小寬度達2公尺之通路，並切結供擬合併地通行使用。
㈢本案因擬合併地276地號土地面積達175㎡，略大於申請地
之151㎡，雖擬合併地屬平均寬、深度不足之畸零地，但依法僅需協調2次即得送畸零地調處會全體委員會議決議，惟為考量擬合併地之權益及市容觀瞻，畸零地調處會共辦理5次調處會及3次畸零地調處會全體委員會會議，並請申請地依法令檢討繪製擬合併地之建築模擬圖，供擬合併地所有權人參考，希促成都市土地合併使用之目的，然擬合併地所有權人（即原告）遲至被告辦理第5次調處會時始出席且不同意合併，其表達意見為：「1.倘申請地留出276地號合併使用所必須之土地，申請地單獨建築無意見。……」，故畸零地調處會在考量已用近1年時間且辦理5次公辦調處會之機會，在充分告知擬合併地未來建築時，將面對法令限制所造成之基地不利建築使用前提下，擬合併地所有權人仍不願在考量都市土地得以充分運用之原則下同意合併建築，為兼顧申請人權益，同意申請地單獨建築。畸零地調處會係依內政部營建署97年10月30日營署建管字第0972917966號函示、建築技術規則建築設計施工編第163條、第2條之圖例2-（3）及第33條規定作成決議：「申請地西側應退縮建築留設與擬合併地合計最小寬度達2公尺之通路」，並切結供擬合併地通行使用，以此作為申請地得以單獨建築之條件。本決議實為兼顧雙方權益之衡平決定。
㈣有關原告希於擬合併地留設停車位及要求申請地應配合留設
車道乙節，查建築法第44條及使用規則第6條第1項規定，擬合併地屬畸零地，本無法單獨建築。惟倘申請地得以單獨建築後，擬合併地方得依使用規則第6條第1項第1款但書之規定：「鄰接土地業已建築完成或為現有巷道、水道，確實無法合併或整理者。」核准建築。故須以申請地得以單獨建築為先決條件，擬合併地始有得以申請建築之可能。另有關原告要求依「劃設消防車輛救災活動空間指導原則」保留最小消防通道乙節，經查本指導原則係要求申請新建、改建之建築物能預先留設相關消防車輛救災活動空間，以利該新建、改建之建築物能獲得較佳之救援，前揭原則訂定之目的依原告檢附之臺北市消防局99年4月20日北市消救字地00000000000號函說明二後段略以：「……本案臺端如興建12層以上建築物，有關消防車輛救災動線及活動空間部分，應依上述指導原則規定，……。」及本指導原則執行方式圖例可知，申請地因臨接40公尺計畫道路且非角地，免予留設供消防車輛通行之道路與通路且免檢討截角退縮距離。未來倘擬合併地得以單獨建築且申請建築時，則應參照本指導原則辦理或洽消防單位尋求較佳之防災、救災計畫。況就原告所陳有關停車、消防之考量，自以與申請地合併使用為較佳之解決途徑，今原告未附理由拒絕合併使用，造成自身基地之困境，乃屬可歸責於己。被告核准申請地單獨建築，依法有據，原告所陳理由係倒果為因，實不足採。
㈤有關原告表達被告機關於訴願答辯時提出不實資料影響訴願
之決定乙節，查被告於答辯時之原文為：「次查有關擬合併地所有權人表達：『1.倘申請地留出276地號合併使用所必須之土地，申請地單獨建築無意見。2.有關申請地檢附之27
6地號土地建築模擬圖，本人覺得無法接受。3.另檢附書面意見（證物8）附后。』等意見，經查申請地留出276地號合併使用所必須之土地，申請地寬度將僅剩4.25公尺，不符「商三」最小基地規模規定，反而成為寬度不足之畸零地。依使用規則第7條後段規定：『……。但所留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。』，故原告要求申請地留出276地號合併使用所必須之土地後始同意單獨建築之要求顯不合理。」。有關該4.25公尺之計算係基於申請地與擬合併地臨接建築線之長度為9.25公尺，依本市土地使用分區管制規則規定，因申請地及擬合併地土地使用分區均屬「商三」，其最小基地寬、深度應為5公尺、18公尺，故倘依原告要求，留出276地號合併使用所必須之土地（即擬合併地非屬畸零地），依前最小基地規模規定9.25公尺減去5公尺即等於申請地所剩之寬度4.25公尺，不符「商三」最小基地規模規定。被告所為答辯係依據事實及法令，並無誤導，反係原告對於法令解釋顯有誤解。故本件依首揭使用規則第8條、第9條規定調處，並依5次協調不成立之結果及第11條規定，提請畸零地調處會公決，洵屬有據，依法並無違誤。㈥綜上所陳，本件行政訴訟應為無理由，原處分請予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人陳述：㈠原告指稱未來欲於擬合併地276地號興建停車場，而要求申請地應配合留設行車通道乙節，殊屬無據。
本件原告所有之擬合併地276地號係屬平均寬、深度不足之畸零地，原不得建築，而參加人所有之申請地（按申請地非屬畸零地），與擬合併地相鄰，依使用規則第8條規定應與擬合併地所有權人協議合併使用。然因協議不成，參加人乃依法申請調處。經辦理5次調處會及3次畸零地調處會全體委員會會議，並由申請地所有權人（即參加人）依法令檢討繪製擬合併地之建築模擬圖供擬合併地所有權人（即原告）參考，希促成都市土地合併使用之目的。詎料，本件自98年
3月起，共辦理4次私調會、5次公調會及3次畸零地調處會全體委員會會議等，仍無法促成合併使用。基於原告不願在考量都市土地得以充分運用之原則下同意合併建築，故被告同意參加人得就申請地單獨建築。再者，原告之擬合併地
276地號為畸零地除符合使用規則第6條外，不得單獨建築。職是，原告原本得與參加人為合併利用土地，惟原告自願喪失權利，多次公、私調處會皆未出席而未參與討論，直至第5次公調處會始出席並表示不同意合併。故原告自應就己上開之決定，自負其責。縱若原告將來無法興建停車場而受有之不利益損害，亦因可歸責己之事由而須自行承擔。原告請求申請地須配合留設行車通道，顯非合理。
㈡本件申請地僅留2公尺寬度之通路，並不違反建築技術規則，故原處分及訴願決定，核屬適法。
1.本件申請地與擬合併地276地號應類同於建築技術規則建築設計施工編第2條之圖例2-(3)之基地，故不視為私設通路，則無建築技術規則建築設計施工編第163條之適用，故申請地通路之寬度大於1.2公尺即可，原處分認申請地單獨建築僅需留2公尺寬度通路，並未違反建築技術規則。
2.本件申請地單獨建築僅留2公尺寬度之通路，並未違反劃設消防車輛救災活動空間指導原則之規定。
按「消防車輛救災動線指導原則：（二）供救助六層以上建築物消防車輛通行之道路或通路，至少應保持4公尺以上之淨寬，及4.5公尺以上之淨高。」劃設消防車輛救災活動空間指導原則第1條第2款定有明文。又原告依臺北市消防局之北市消救字第09932547500號函略以「本案台端如興建12層以上建築物，有關消防車輛救災動線及活動間部分，應依上述指導原則規定，供消防車輛通行之道路或通路至少應保持4公尺以上之淨寬，且能抵達建築物前所規劃之供雲梯消防車救災及操作之活動空間」。又按「供雲梯消防車救災活動空間，請設計師於建造執照一樓平面圖說檢討標示，由消防局依『建築執照sop專案』簡化流程執行方式。於本局核發建造執照後，由該局併同消防設備審查意見辦理。有關檢討截角退縮距離部分，具體審查原則如下：（一）建築基地未臨道路轉彎及交叉路口之案件，不檢討截角退縮距離。」劃設消防車輛救災活動空間指導原則執行方式審查原則，明示其旨。本件申請地並非位於道路轉彎或交叉路口處，揆櫫上開函文及指導原則，本件申請土地免予留設供消防車輛通行之道路與通路且免檢討截角退縮距離甚明。本件原處分決定申請地單獨建築僅留2公尺寬度，並未違反劃設消防車輛救災活動空間指導原則之規定。
㈢申請地及擬合併地土地使用分區均屬「商三」，其最小基地
寬、深度應為5公尺、18公尺，故倘依原告要求，申請地須留出擬合併地276地號合併使用所需之土地，亦即須符合商三之最小基地規模規定而達非屬畸零地，則申請地及擬合併地276地號合計寬度為9.25公尺，扣除5公尺後（按若預留擬合併地276地號合併使用所需之土地即達非屬畸零地），將使申請地（寬度僅剩4.25公尺，而不符合「商三」最小基地規模規定而形成畸零地，寧有斯理。原告於起訴狀中就此而表示申請地縱留所必須之土地，申請地仍非屬畸零地，而認被告訴願之答辨係誤導乙節，原告之陳述顯係誤解法令，不足為採。
㈣綜上所述，本件曾多次依法申請調解而歷經四次私調會、五
次公調會等，然原告竟枉顧自身權益而多次拒絕出席會議，直至第五次公調會時，始出席且未附任何理由而拒絕合併使用。故參加人既已盡法定義務，則原告造成自身基地之困境，乃屬可歸責於己，而應自行承擔不利益之責任，而非係將該等不利益直接轉嫁予參加人，而要求參加人所有之申請地須配合留設行車通道，更甚者，致使參加人所有申請地不符合「商三」最小基地規模之規定，凡此均將嚴重損及參加人之權益，而謀原告私利，實不足為採。是原處分及訴願決定實屬合法有據，應予維持，而原告之訴，為無理由等語。
六、按：㈠建築法第44條規定：「直轄市、縣（市）（局）政府應視當
地實際情形，規定建築基地最小面積之寬度及深度；建築基地面積畸零狹小不合規定者，非與鄰接土地協議調整地形或合併使用，達到規定最小面積之寬度及深度，不得建築。」第45條第1項規定：「前條基地所有權人與鄰接土地所有權人於不能達成協議時，得申請調處，……；調處不成時，基地所有權人或鄰接土地所有權人得就規定最小面積之寬度及深度範圍內之土地按徵收補償金額預繳承買價款申請該管地方政府徵收後辦理出售。……」同法第46條規定：「直轄市、縣（市）主管建築機關應依照前2條規定，並視當地實際情形，訂定畸零地使用規則，報經內政部核定後發布實施。」㈡臺北市畸零地使用規則第1條規定：「本規則依建築法第46
條規定訂定之。」第2條「本規則所稱畸零地係指面積狹小或地界曲折之基地。」第4條規定：「（第1項）建築基地寬度與深度未達左列規定者，為面積狹小基地。但最大深度不得超過規定深度之2倍半。……。二、實施土地分區管制規則之地區，依照台北市（以下簡稱本市）土地使用分區管制規則之規定，……」第6條規定：「（第1項）畸零地非經與鄰地合併補足或整理後，不得建築。但有左列情形之一而無礙建築設計及市容觀瞻者，台北市政府（以下簡稱本府）工務局（以下簡稱工務局）得核准其建築。一、鄰接土地業已建築完成或為現有巷道、水道，確實無法合併或整理者。……」第7條規定：「畸零地非與相鄰之唯一土地合併，無法建築使用時，該相鄰之土地，除有第12條之情形外，應依第8條規定辦理，並經本府畸電地調處委員會（以下簡稱畸零地調處會）全會委員會議審議，留出合併使用所必須之土地始得建築。但留出後所餘之土地形成畸零地時，應全部合併使用。」第8條規定：「第6條及第7條應補足或留出合併使用之基地，應由使用土地人自行與鄰地所有權人協議合併使用。協議不成時，得檢附左列書件，向畸零地調處會申請調處。……」第9條規定：「（第1項）畸零地調處會受理申請後，應於收到申請之日起1個月內雙掛號通知土地所有權人、承租人、地上權、永佃權、典權等權利關係人，並依左列規定調處：……（第3項）應合併之土地權利關係人於調處時，一方無故不到或請求改期2次者，視為調處不成立。」第11條：「（第1項）畸零地調處會於受理案件後，得輪派調處委員進行調處，如調處委員因故無法出席時，應自行委請其他委員代理。（第2項）調處成立之案件，應製成紀錄提委員會報告；如調處2次不成立時，應提請調處會公決；公決時應有全體委員2分之1以上出席，並經出席委員3分之2以上之同意始得為之。」第12條規定：「建築基地臨接左列畸零地，經畸零地調處會調處2次不成立後，應提交全體委員會議審議，認為該建築基地確無礙建築設計及市容觀瞻者，工務局得核發建築執照。一、應合併之畸零地臨接建築線，其面積在15平方公尺以下者。二、應合併之畸零地未臨接建築線，其面積在30平方公尺以下者。三、形狀不規則，且未臨接建築線者。四、其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。」
七、經查：㈠原告所有之2筆土地即擬合併地，位於都市計畫土地使用分
區「第三種商業區」，為寬度及深度不足，屬面積狹小，無法單獨建築之畸零地，而參加人所有之申請地（即同段第27
5地號土地，按申請地非屬畸零地)與擬合併地相鄰，依使用規則第8條規定，其使用應自行與擬合併地所有權人協議合併使用，參加人自行與原告（擬合併地所有權人）自98年
3月起計協議4次，但協議不成；參加人乃申請被告調處，被告依使用規則第8條、第9條及第11條等規定，通知擬合併土地所有權人分別於98年6月11日、9月17日、11月12日及99年3月25日、5月27日召開調處會議，經5次調處合併不成立。被告遂依使用規則第12條規定，將本案提畸零地調處會，經3次會議，始於99年6月11日第9904（257）次全體委員會議作成決議略以：「在考量土地合併使用之完整性，且認為該建築基地確無礙建築設計及市容景觀，經畸零地調處委員會決議依『臺北市畸零地使用規則』第12條第4款規定：『其他因情況特殊經查明或調處無法合併者。』，同意申請地單獨建築，惟西側應退縮建築留設與擬合併地合計最小寬度達2公尺之通路，並切結供擬合併地通行使用。
」㈡協議及調處經過如下：
1.參加人自行與擬合併地所有權人協議4次，即98年3月20日、98年4月3日、98年9月25日及99年1月25日，原告未出席亦未委託他人表示任何意見。
2.參加人申請被告調處後，被告以98年5月13日北市都建字第09867126800號書函，通知各土地所有權人於98年6月11日（星期四）召開第1次協調會；以98年8月25日北市都建字第09863673600號書函，通知於98年9月17日（星期四）召開第2次協調會；以98年10月13日北市都建字第0987175320
0號書函，通知98年11月12日（星期四）召開第3次協調會；以99年3月3日北市都建字第09965734900號書函，通知於99年3月25日（星期四）召開第4次協調會，原告均未出席亦未委託他人表示任何意見。參加人均到場表示「希合併擬合併地後共同建築，倘合併不成，希准單獨建築。」雖第
274號曾有共有人到場表示有條件合併，但並不符合併要件，至第4次調處會，主席建議提畸零地調處會（見訴願卷頁61至63）。
3.嗣被告再以99年5月10日北市都建字第09963607200號書函，通知於99年5月27日（星期四）召開第5次協調會，原告出席，表示「1.倘申請地留出276地號合併使用必須之土地，申請地單獨建築無意見。2.有關申請地檢附之276地號土地建築模擬圖，本人覺得無法接受。3.另檢附書面意見如后。」（見訴願卷頁65）可徵協調合併不成立。
4.被告遂依使用規則第12條規定，於98年11月27日第一次經畸零地調處會第9807(252)次全體委員會議決議（99年1月6日北市都建字第09963501100號函）：「在考量土地合併使用之完整性，畸零地調處委員會建請申請人繪製276地號土地模擬建築配置圖說供擬合併地所有權人參考，再協調一次。」99年3月29日第二次畸零地調處會第9902(255)次全體委員會議決議（99年5月6日北都建字第09963603200號函）：「在考量土地合併使用之完整性及擬合併地276地號土地未來建築使用之權益，畸零地調處委員會決議由承辦單位函送擬合併地276地號土地模擬建築配置圖說至本府消防局，釐清消防救災動線有無疑義后，再提下次大會討論。」至99年6月11日第三次畸零地調處會第9904(257)次全體委員會議為本件同意參加人之申請地單獨建築時，西側退縮建築，留設與擬合併地最小寬度2公尺之決議。
5.以上事實有臺北市都市發展局都市計畫公共設施用地及土地使用分區證明書、參加人申請調處書、第276地號土地登記第二類謄本、地籍圖謄本、被告99年7月9日北市都建字第09963669800號函暨送達證書、被告99年6月30日北市都建字第09963652500號函卷附99年6月11日臺北市畸零地調處委員會第9904（257）次全體委員會會議紀錄、被告99年4月21日北市都建字第09963584100號函卷附99年3月29日臺北市畸零地調處委員會第9902（255）次全體委員會會議紀錄、被告98年12月18日北市都建字第09863767400號函卷附98年11月27日臺北市畸零地調處委員會第9807（252）次全體委員會會議紀錄、被告98年5月13日北市都建字第09867126800號函暨調解紀錄、被告98年8月25日北市都建字第09863673600號函暨調解紀錄、被告98年10月13日北市都建字第09871753200號函暨調解紀錄、被告99年3月3日北市都建字第09965734900號函暨調解紀錄、被告99年5月10日北市都建字第09963607200號函暨調解紀錄、3次畸零地調處會全體委員會會議紀錄、臺北市政府消防局99年4月20日北市消救字第09932547500號函在案可稽。
㈢查本件參加人之申請地屬得單獨建築之土地，原告之土地則
為不得單獨建築之畸零地，為達充分利用土地，畸零地得透過調處程序，與申請地達合併使用之目的，本件歷經一年餘及被告5次調處合併使用不成立，調處次數逾法定次數，本案因情況特殊經調處無法合併，堪以認定；畸零地調處會之決議已考量原告之擬合併地屬不得單獨建築之畸零地，在不願與申請地合併建築之前提下，參酌建築技術規則建築設計施工編相關規定，使申請地西側退縮建築，留設與擬合併地合計最小寬度達2公尺之通路，使原告之畸零土地未來得單獨申請建築，畸零地調處會全體委員會議審議決議，堪認業考量雙方之權益及公益，並無判斷或裁量違法或顯然不當並已踐行正當法律程序之情事，是項決議核與前揭規定，核無不合。
㈣雖原告主張依建築技術規則第61條規定，參加人之申請地西
側應退縮建築，留設與擬合併地寬度達3.5公尺通道，本件留設2公尺，則原告擬合併地276地號，若欲興建停車場，勢必無足夠車道寬度而無法興建停車場，致須以繳納代金方式為之，據以主張撤銷原處分，經查：
1.依行為時建築法第97條規定「有關建築規劃、設計、施工、構造、設備之建築技術規則，由中央主管建築機關定之。」中央主管機關據以制定建築技術規則，其建築設計施工編第
163條第2項規定：「基地內通路之寬度不得小於左列標準，但以基地內通路為進出道路之建築物，其樓地板面積合計在1000平方公尺以上者，通路寬度為6公尺。1.長度未滿十公尺者為二公尺。2.長度在十公尺以上未滿二十公尺者為三公尺。3.長度在二十公尺以上者為五公尺。」內政部營建署97年10月30日營署建管字第0972917966號函說明二略以：「『按實施容積管制地區建築基地留設基地內通路，應依建築技術規則建築設計施工編第163條規定，而不適用同編第2條規定，為同編第166條所明定。惟上開第163條基地內通路之規定與第2條私設通路之規定相同部分，得依照同編第
2條之圖例2-（1）及圖例2-（3）之規定辦理。』……」（見被告答辯卷頁43、44即證物6），此函釋乃內政部營建署基於主管機關權責，就建築技術規則建築設計施工編第16
3條相關應遵守事項所作細節性解釋，並無違反法律保留原則，亦未逾越母法授權，本院予以尊重。準此，在實施容積管制地區，建築技術規則第163條基地內通路之規定與第2條私設通路之規定相同部分，得依照同編第2條之圖例辦理，而非適用同規則第163條第2項規定。
2.查臺北市為實施容積管制地區，而本件申請地及擬合併地基地應類同於建築設計施工編第2條之圖例2-⑶之基地，依該圖例說明：「基地內非直接面向道路設置之直通樓梯僅有一座時，該直通樓梯至建築線間不視為私設通路」，既不視為私設通路或基地內通路自無同編第163條之適用，故該通路之寬度應大於或等於樓梯寬度即可，按同編第33條規定：「『三、地面層以上每層之居室樓地板面積超過二百平方公尺或地下面積超過二百平方公尺者。』，樓梯寬度僅須大於1.
2公尺即可。」簡言之，本件申請地與擬合併地276地號應類同於建築技術規則建築設計施工編第2條之圖例2-⑶之基地，故不視為私設通路或基地內通路，並無建築技術規則建築設計施工編第163條之適用，則申請地通路之寬度大於或等於樓梯寬度即1.2公尺即可，故畸零地調處委員會依前揭內政部營建署97年10月30日營署建管字第0972917966號函示、建築技術規則建築設計施工編第163條、第2條之圖例2-（3）及第33條規定作成決議：「申請地西側應退縮建築留設與擬合併地合計最小寬度達2公尺之通路」，參加人並切結供擬合併地通行使用，以此作為申請地得以單獨建築之條件，無違建築技術規則之規定，而原告之擬合併地276地號土地為畸零地，本不得單獨建築，其於申請地切結書退縮使原告之畸零地得以建築，進而要求申請地應配合留設更寬之行車通道，供其將來達到得興建停車場之特定需求，於法無據，況興建停車場部分得以繳納代金方式為之，故原告以此為由，主張原處分違誤，委不足取。
㈤關於原告主張依「劃設消防車輛救災動線指導原則」規定，被告應保留至少四公尺以上淨寬乙節，經查：
1.原告就此主張係以臺北市政府消防局99年4月20日北市消救字第09932547500號函為證（見本院卷頁23即原證4），其內容略以「說明依內政部93年10月7日台內營字第0930086386號函修正之『劃設消防車輛救災動線指導原則』規定略以：『……供救助六層以上建築物消防車輛通行之道路或通路，至少應保持4公尺以上之淨寬，及4.5公尺以上之淨高……六層以上或高度超過二十公尺之建築物，應於建築物外牆開口（窗口、陽臺等）前至少規劃一處可供雲梯消防車操作救災活動之空間，如外牆開口（窗口、陽臺等）距離道路超過十一公尺，並應規劃可供雲梯車進入建築基地之通路。
……供雲梯消防車救災活動之空間需求如下：1.長寬尺寸：
六層以上未達十層之建築物，應為寬六公尺、長十五公尺以上；十層以上建築物，應為寬八公尺、長二十……』。本案台端如興建12層以上建築物，有關消防車輛救災動線及活動間部分，應依上述指導原則規定，供消防車輛通行之道路或通路至少應保持4公尺以上之淨寬，且能抵達建築物前所規劃之供雲梯消防車救災及操作之活動空間。」其執行方式（審查原則）為「供雲梯消防車救災活動之空間，請設計建築師於建造執照一樓平面圖說檢討標示，由消防局依『建築執照sop專案』簡化流程執行方式。於本局核發建造執照後，由該局併同消防設備審查意見辦理。有關檢討截角退縮距離部分，具體審查原則如下：（一）建築基地未臨道路轉彎及交叉路口之案件，不檢討截角退縮距離。（二）申請基地街廓範圍鄰接道路任一條超過6公尺，免檢討截角退縮距離。
……上述審查原則如經申請人或設計建築師檢討符合規定，則由本局先核發建造執照；若申請人或設計建築師未依消防局意見辦理退縮，並表示建築基地退縮有困難之情形時，則先行送消防局確實無礙消防後，再由本局核發建造執照。」（見被告答辯卷頁46）；又「有關檢討截角退縮距離部分，若申請建照之基地所在街廓範圍內，有既存建築物臨接任一條6公尺以下道路或通路，仍應依該原則檢討截角退縮距離，具體審查原則如下：1、建築基地未臨道路轉彎及交叉路口之案件，不檢討截角退縮距離。」有臺北市政府工務局之北市工建字第09452798100號函文可稽（本院卷頁86）。
2.本件申請地並非位於道路轉彎或交叉路口處，依上開函文及規劃消防車輛救災活動空間指導原則執行方式所附流程圖（見被告答辯卷頁46即證物7），申請基地若非位於角地，則無庸檢討截角退縮距離；若位於角地，且申請基地街廓範圍臨接道路均大於6公尺，亦不檢討。質言之，本件擬合併地及申請地均非位於角地，申請地尚臨接40公尺計畫道路，免予留設供消防車輛通行之道路與通路且免檢討截角退縮距離。是本件原處分決定申請地單獨建築僅留2公尺寬度，並未違反劃設消防車輛救災活動空間指導原則之規定。
3.查上開指導原則係要求申請新建、改建之建築物能預先留設相關消防車輛救災活動空間，以利該新建、改建之建築物能獲得較佳之救援，參加人之申請地經系爭處分核准單獨建築，目前申請建造執照中，自應依上開規定辦理，要無疑問。系爭處分係核准申請地單獨建築，不及於核發建照，倘申請地之規劃圖說有原告主張不合於上開消防規定之情，自不能獲發建照單獨建築。
4.再者，本件依上開函內容係指原告「如興建12層以上建築物，有關消防車輛救災動線及活動間」應達4公尺，即原告未來倘擬合併地得以單獨建築且申請建築時，則應參照該指導原則辦理或洽消防單位尋求較佳之防災、救災計畫。但原告之擬合併地為畸零地，目前尚不符合得核准其建築之要件（使用規則第6條參照）；就原告所陳有關停車、消防之考量，自以與申請地合併使用為較佳之解決途徑，惟觀之上開協調經過，原告堅持申請地留設法定空地（即退縮部分）之位置必須符合其要求，致協議不成，乃由被告據畸零地調處會全體委員審議決議，而經99年3月29日北市畸零地調處委員會第9902（256）次全體委員會決議「由承辦單位函送擬合併地276地號土地模擬建築配置圖說至本府消防局，釐清消防救災動線有無疑義后，再提下次大會討論。」（見被告答辯卷頁6），嗣於99年6月11畸零地調處委員會第9904（25
7）次全體委員會決議「同意申請地單獨建築，惟西側應退縮建築留設與擬合併地合計最小寬度2公尺之通路，並切結供擬合併地通行使用。」足見畸零地全體委員會係經考慮消防問題始為決議。
㈥查原告協議之條件為「申請地留出276地號合併使用所必須
之土地，申請地單獨建築無意見」，經查，原告之擬合併地為畸零地，本不得單獨建築，申請地多次協議與原告合併使用不成，已如前述；而協議不成主因在於原告要求可以單獨建築之申請地必須留設達3.5公尺或4公尺通道，將法定空地留在西側，未慮及申請地就其私有土地本可依法自由規劃利用，行政機關更無強令申請地為此規劃之權力；再按商業區內建築基地之寬度（不含法定其樓寬度）深度不得小於左表規定：第三種：寬度（公尺）平均5、最小3；深度（公尺）平均18、最小10.8。建築基地面基二分之一以上已符合平均寬深度者，得受最小寬深度之限制。」臺北市土地使用分區管制規則第29條定有明文。查申請地及擬合併地土地使用分區均屬「商三」，其最小基地寬、深度應為5公尺、18公尺。倘依原告要求，申請地須留出擬合併地276地號合併使用所需之土地，亦即須符合商三之最小基地規模規定而達非屬畸零地，則申請地及擬合併地276地號合計寬度為9.25公尺，扣除5公尺後（按若預留擬合併地276地號合併使用所需之土地即達非屬畸零地），將使原非畸零地之申請地之寬度僅4.25公尺，不符合「商三」最小基地規模規定而成畸零地，而原告之畸零地成為非畸零地，亦非合理。
㈦按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範
圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更。司法審查事項包括：行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準；是否出於與事物無關之考量，違反不當連結之禁止；是否違反法定之正當程序；其組織是否合法且有判斷之權限；是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第55
3號解釋理由參照）。本件畸零地合併使用，涉及土地利用之完整性，都市景觀等專業，依前揭使用規則規定，經當事人自行協議及向被告申請調處不成時，得申請畸零地調處委員會調處。而畸零地調處委員會置畸零地調處會置委員11人，其中1人為主任委員，由工務局局長兼任；委員包括臺北市政府工務局4人、都市發展局1人、財政局1人、地政處
1人、法規委員會1人及專家學者3人，其構成員具有代表性，擁有充分及必要的專業知識，畸零地調處會全體委員會議審議決議，尚無違反程序及各項審查事項，本件查無原告所稱被告誤導訴願決定機關，致其基於錯誤資料為訴願決定之情。故就上開決議，本院爰予尊重。從而，被告據畸零地調處會決議，作成本件處分並無違誤。
八、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並命被告作成「同意申請地單獨建築時，應作成西側退縮建築留設與擬合併地最小寬度3.5公尺之通道之處分」為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國100年4月7日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官黃本仁
法官李玉卿法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國100年4月7日
書記官蔡逸萱