裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第632號判決
裁判日期：民國99年07月29日
裁判案由：老人福利法
臺北高等行政法院判決
99年度訴字第632號99年7月15日辯論終結原告財團法人臺灣省私立臺中仁愛之家代表人甲○○訴訟代理人 劉榮滄 律師被告內政部代表人乙○○○○○○住同上訴訟代理人丙○○上列當事人間老人福利法事件，原告不服行政院中華民國99年2月6日院臺訴字第0990091318號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告以民國98年6月10日內授中社字第0980010327號函（下稱原處分）彰化縣政府，以97年12月16日修正發布、00年0月0日生效之內政部推展社會福利補助作業要點（下稱98年補助作業要點）七、審查作業：（十二）老人福利機構或身心障礙福利機構以其房屋、土地設定抵押權，且本部非為抵押權人者，本部不予補助經常支出及資本支出。
彰化縣私立慈惠老人養護中心（下稱慈惠老人中心）係原告附設之老人福利機構，原告為改建附設靜和醫院，業以名下資產（土地、房屋）向金融單位設定抵押貸款屬實，原告申請慈惠老人中心98年度推展社會福利補助服務費新台幣（下同）240萬元一案，核與前開規定不符，檢還申請補助計畫書及相關資料。彰化縣政府據以98年6月16日府社老字第0980138235號函知慈惠老人中心。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本案原告申請系爭補助款240萬時，依被告令頒之「推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」相關規定檢齊勞工保險、全民健康保險或提撥勞退準備金相關證明文件、現住老人名冊、直接服務人員薪資冊並載明學歷、科系及接受照顧服務員相關訓練證明文件送審，各類人員之資格及配置完全合乎「老人福利機構設立標準」及「老人福利服務專業人員資格及訓練辦法」之規定;又慈惠老人中心於95年6月經許可立案開始營運，並申請服務費時，並無未符合「老人福利機構設立標準」之情事，故被告依法應准予補助。
（二）被告適用98年補助作業要點，違反法律保留原則：
1、原處分之依據為98年補助作業要點七、審查作業：（十二）前段規定，並非「內政部補助或委託辦理老人服務及照顧辦法」（下稱老人服務及照顧辦法）第8條第3項規定。又98年補助作業要點七、審查作業：（十二）前段規定所訂不予補助之限制規定，已逾越老人福利法第8條第2項規定授權之範圍（僅明確授權被告就補助、委託對象、項目、基準及其他應遵行事項訂定辦法規範，並未包括不予補助之限制規定在內），且未揭示其訂定之法律依據，故該要點非屬法律授權訂定之命令，依釋字第443號解釋意旨，顯已違反法律保留原則；而前開老人服務及照顧辦法第8條第3項規定，既與98年補助作業要點七、審查作業：（十二）前段為相同之規定，則被告如以之為本案處分之依據，亦屬違法。
2、且原告未受補助，其原因係在抵押權之設定，為無關乎國家財政狀況之事項，且老人福利機構申請老人服務及照顧項目補助者，非以其房屋、土地設定抵押權予被告者，被告不予補助，此抵押權設定予被告，乃相當於擔保物權之公法上物權，屬於國家公法上之權利，老人福利機構即負有提供房屋、土地設定抵押權予被告之公義務，因事涉人民義務事項，依中央法規標準法第5條第2款規定，該抵押權設定事宜應以法律定之，惟現行法律（老人福利法）就此並未明定，亦未明確授權予被告以命令定之，詎被告以補助作業要點定之，已牴觸中央法規標準法第6條之規定，而有違法律優位原則。
（三）被告稱自78年度起每年均編列補助經費及訂定補助作業要點，並自90年度起增訂申請單位如有以其房屋、土地設定抵押向金融機構貸款者，不予補助，非原告所稱95年12月19日台內社字第095191018號令始增訂云云，更足以證明自90年度起前後不一致之措施，有違行政程序法第8條前段所定之誠信原則。且原告以房地設定抵押權予金融機構融資貸款，被告兩次同意備查時均未事先告知，如被告非為抵押權人者，將來申請補助時，不予補助經常支出及資本支出，有違信賴保護原則。
（四）被告稱以考量補助經費有限，對於補助對象及相關應遵行事項自應有所規範，凡合乎補助作業要點規定之老人福利機構皆可申請補助，無違反平等原則云云。所謂平等原則，依釋字第485號解釋意旨，並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，故立法者基於社會政策考量，尚非不得制定法律，將福利資源為限定性之分配。補助作業要點並非法律，亦非法規命令，且原處分依據之補助作業要點七、審查作業（十二）之不予補助之限制規定，以被告為抵押權人者，可補助經常支出及資本支出，則相對於其他非以被告為抵押權人者，卻無法取得經常支出及資本支出之補助，顯係對福利資源作限定性之分配，既無法律或法律明確授權之依據，屬於無正當理由之差別待遇，與憲法第7條及行政程序法第6條規定之平等原則均有牴觸。
（五）被告謂其對老人福利機構補助款之發放，主要是協助其提升服務品質，非為補救老人福利機構在財源上之不足云云。惟服務及照顧老人為國家之公義務，國家有設機關、置人員、編預算來辦理相關業務之責任，此觀諸老人福利法第8條第l項前段甚明。惟政府資源有限，有賴財團法人或熱心公益之社團法人予以從旁協助，故同法條第2項前段乃規定「前項對老人提供之服務及照顧，得結合民間資源，以補助、委託或其他方式為之。」足見，私立老人福利機構之設立，在補政府照顧服務老人功能之不足，從而，政府每年編列補助經費，其目的當然是為補助、救助老人福利機構照顧服務老人財源上之不足。被告顛倒義務及責任之歸屬，稱補助款之發放主要是協助老人福利機構提升服務品質，非為補救其在財源上之不足，顯有可議之處。至被告稱依補助作業要點規定，接受其新（改、增）建物者，應將土地及建物設定第1順位抵押權予被告云云，查原告附設靜和醫院之改建，並未接受被告之任何補助，自無需設定抵押權予被告，況設定抵押權予被告，係相當於擔保物權之公法上物權，相對事涉人民權利義務事項，現行法律（老人福利法）並未明定，亦未明確授權予被告以命令定之，詎被告擅自於補助作業要點七、審查作業（十二）作上述限制規定，顯有違誤。另被告辯稱設定抵押權予被告，與向金融機構設定抵押貸款不同，爰將其排除，不予補助云云。查原告因改建靜和醫院大樓以該院所在房地向金融機構設定抵押貸款，是為了融資支應公益所需，雖設定抵押權予金融機構，惟所有權仍屬原告所有，且基於與金融機構長期以來建立之誠信原則、信賴關係清償貸款，何有將影響房地之權利歸屬與機構永續營運及受照顧者權益之虞？又融資是合法行為，並非如「身心障礙者生活托育養護費用補助辦法」第12條所謂「以詐欺或其他不當行為申請或領取各項補助者，主管機關不予補助或停止補助，已補助者得追回之。涉及刑責者移送司法機關辦理。」可言，況原告申請慈惠老人中心之服務費補助，並表示願以該機構所在房地設定抵押權予被告，詎被告以不相關之附設靜和醫院（非老人福利機構）所在房地非設定抵押權予被告為由否准所請，亦有違不當連結禁止原則。另被告辯稱老人福利機構如有向金融機構設定抵押貸款事實，顯示其財務狀況不健全，如仍予以補助似有變相由政府補助經費支應其貸款費用之嫌云云。按貸款經營事業非即財務狀況不健全，原告因資產多為土地，現金較少，為汰舊換新俾永續經營，乃興建靜和醫療大樓，而抵押貸款，此乃事業經營上正當、慣例行為，且金融機構願納為貸款對象，足顯示原告非財務狀況不健全，否則銀行豈敢貸放?故被告所稱如有向金融機構設定抵押貸款事實，顯示其財務狀況不健全，即失之偏頗武斷。至於所稱如仍予補助似有變相由政府補助經費支應其貸款費用之嫌，惟查原告為正派經營之財團法人社會福利機構，向來補助款均依計畫執行及核銷，且每年預、決算均依規定陳報並經被告同意備查，此可受檢視與公評，不容妄加推論。又被告以原告向金融機構貸款無法於5年內清償，辯稱原處分無違反比例原則云云，未據被告就原處分符合「適當性原則」、「必要性原則」、「合比例性原則」提出辯解，自難令原告折服。又被告以老人福利機構就其房屋、土地設定抵押權，且被告非為抵押權人者，不予補助經常支出及資本支出為手段，非但無助於目的之達成，且逾越必要限度，更顯不合理；蓋不予補助，使老人福利機構因無法獲得被告經常支出及資本支出之補助，資金更形短絀，營運更加困難，而無法達到照顧服務老人之目的；又原告附設之慈惠老人中心所在之基地及其上建物，並未設定抵押權予金融單位，且於本案申請服務費補助時，原告特別陳明願意就前揭附設老人福利機構所在之房地設定抵押權予被告，惟被告非但不予審酌，反而以非屬老人福利機構之原告其他不相關之資產設定抵押權予金融單位；又未考量原告以前開不相關之資產向金融機構設定抵押貸款興建靜和醫院大樓是否有損及慈惠老人中心住民之權益，遽爾否准所請，已逾越必要限度；另老人福利機構因系爭不予補助所造成的損害，與經由不予補助所欲達成之目的，二者之間並無合理之關係；被告不予補助之目的，係為避免老人福利機構挪用補助款（清償抵押貸款等），是被告不予補助所欲保護者為財產法益；反之，老人福利機構因系爭不予補助之措施所造成之損害，則是因無法獲得補助，使服務及照顧之品質及水準無法提昇，致影響老人之健康與生命；將老人之健康及生命權利，與被告不予補助之經濟上利益加以比較權衡，則可知老人健康及生命之保護，顯然比經濟利益之維護更為重要。至被告自認補助作業要點有放寬標準：依貸款計畫，可於5年內全數清償貸款，被告亦得補助經常支出云云，惟按一般慣例，興建房屋係以自有資金及籌措中長期資金等方式因應，興建靜和醫療大樓之資金籌措，在評估貸款符合財務槓桿原理後，以附設靜和醫院之土地、房屋作抵押，取得中長期貸款資金，而被告自認有放寬標準，實不懂財務實務、市場慣例，其放寬毫無意義可言，該辯解雖與原處分之法令依據無關，因被告已指出，原告特一併予以敘明。
（六）按抵押權係從屬於所擔保之債權而存在，原告未受核定補助前，抵押權所擔保之債權尚未存在，原告自無將房地設定抵押權予被告之理。從而，原告申請98年度慈惠老人中心之服務費補助，如經被告核定補助後，抵押權所擔保之債權存在，原告始有將房地設定第一順位抵押權予被告之可能。次按老人服務及照顧辦法第11條第3項規定:「接受本部補助新建、改建及增建建物者，應與本部訂定書面契約。並於核定補助後30日內，除新建之建物外，應將土地或土地及建物設定第一順位抵押權予本部；新建、改建或增建之建物於建造完成，並取得所有權登記或辦理標示變更登記後30日內，應再將建物增加擔保設定抵押權予本部。」則原告有必要設定第一順位抵押權予被告者，僅限於接受被告補助新建、改建或增建房屋（即補助資本支出），並不包括接受經常支出之補助（含服務費）在內，詎被告逕依補助作業要點七、審查作業（十二）前段之規定，否准原告服務費補助之申請，顯已違反首揭法條之規定。
（七）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應作成補助原告98年度服務費二百四十萬元之處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）96年1月31日華總一義字第09600012871號總統令修正公布之老人福利法第3條第1項、第8條第1項前段及第2項規定「本法所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「主管機關及各目的事業主管機關應各本其職掌，對老人提供服務及照顧。……前項對老人提供之服務及照顧，得結合民間資源，以補助、委託或其他方式為之；其補助、委託對象、項目、基準及其他應遵行事項之辦法，由主管機關及各目的事業主管機關定之。」被告依老人福利法第8條第2項授權訂定「內政部補助或委託辦理老人服務及照顧辦法」第8條第3項即明文規定，「老人福利機構或身心障礙福利機構以其房屋、土地設定抵押權，且被告非為抵押權人者，被告不予補助經常支出及資本支出。」
（二）原告請求被告應補助其附設慈惠老人中心98年度服務費24
0萬元，依被告98年度「推展社會福利補助經費申請補助項目及基準」規定，服務費補助係依據當時收容符合進住資格之住民人數核算照顧人力比。倘該中心聘用之各類人員配置不符老人福利機構設立標準及老人福利服務專業人員資格及訓練辦法規定者，被告仍不予補助。又慈惠老人中心須依96年7月30日修正發布之老人福利機構設立標準規定改善完成，並報經主管機關同意備查者，得依實際夜間配置人力申請補助夜間照顧服務員服務費。準此，倘原告有請求權，亦非原告所稱應補助服務費240萬元。
（三）憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，固均受保障，惟並非一切自由權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障，若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。準此，被告為協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提昇社會福利服務品質及水準，訂定98年補助作業要點，並無違反法律保留原則。另參據最高行政法院97年度裁字第4057號裁定書載明「政府對社會公益事業補助停止與否，並不涉及處罰議題，須視國家財政狀況決定，並無法律保留原則之適用。」查98年補助作業要點與被告依「老人福利法」第8條第2項授權訂定之「內政部補助或委託辦理老人服務及照顧辦法」第8條第3項規定內容一致，均為老人福利機構以其房屋、土地設定抵押權，且被告非為抵押權人者，被告不予補助經常支出及資本支出。98年補助作業要點係行政程序法第159條之行政規則，仍依法制作業程序方式以令發布並刊登公報，其規定事項自無違反法律優位及法律保留原則。
（四）被告為協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提升社會福利品質及水準，自78年度起，每年均編列補助經費及訂定補助作業要點、基準，以妥善運用補助經費及作為審核補助計畫時有所依據，經查被告在90年度即於「推展社會福利補助作業要點」七、審查作業（十二）規定，申請單位如有以其房屋、土地設定抵押向金融機構貸款者，被告不予補助，非原告所稱95年12月19日台內社字第095191018號令始增訂，因此，自無違反誠信原則。另被告93年及96年同意原告就其土地向金融單位設定抵押貸款，俾改建附設之靜和醫療大樓，係考量避免原告長期背負鉅額債務，影響原告公益法人對各項社會福利業務之推動，並無涉申請經費補助，自無告知土地向金融單位設定抵押貸款，被告非為抵押權人者，不予補助經常支出及資本支出，故並無原告指稱違反信賴保護原則。
（五）行政程序法第6條所謂「正當理由」，係指「並不禁止法律依事物之性質，就事實狀況之差異而為合理之不同處置」（參照釋字第481號解釋），被告對老人福利機構之經費補助係屬給付行政措施，自得考量補助經費之有限性，對於補助對象及相關應遵行事項自應有所規範，凡符合被告補助作業要點規定之老人福利機構皆可申請補助，因此，自無原告指稱違反平等原則。
（六）被告對老人福利機構補助款之發放主要是協助其提升服務品質，非為補救老人福利機構在財源上之不足，另依被告補助作業要點規定，接受被告補助新（改、增）建物者，應將土地及建物設定第1順位抵押權予被告，主要是為了避免申請單位以房屋、土地向銀行或第三者抵押貸款，因財務狀況不佳無法償還時，勢將影響土地、建物之權利歸屬與機構永續營運及受照顧者之權益，惟此類設定抵押權予被告與向金融機構設定抵押貸款之性質迥異，爰將其排除於不予補助對象之外，因此，並非如原告所稱以老人福利機構就其土地、建物非設定抵押權予被告者，不予補助經常及資本支出為手段，以追求設定抵押權予被告推動之目的，故並無違反不當連結禁止原則。財團法人社會福利機構係以辦理公益事業為目的，故其收入及支出享有免稅優惠，如有向金融機構設定抵押貸款事實，顯示其財務狀況不健全，如政府仍予以補助似有變相由政府補助經費支應其貸款費用之嫌，不僅濫用政府資源，且有違公平正義原則，況被告補助作業要點雖規定申請單位如有以其房屋、土地設定抵押權，且被告非為抵押權人者，被告不予補助，惟為協助機構提升服務品質，上開要點亦有但書規定財務狀況健全，經被告最近1次機構評鑑成績甲等以上，並依貸款計畫，可於5年內全數清償貸款，報經被告備查之老人福利機構，被告亦得補助經常支出，本案原告為改建附設靜和醫療大樓，確以其名下之土地、建物向金融單位設定抵押貸款450,000,000元屬實，且無法於5年內清償，按前揭規定被告不予補助經常支出及資本支出，並無原告所稱違反比例原則。另依被告補助項目基準規定，補助對象為法人，本案慈惠老人中心係原告附設之老人福利機構，非被告補助之主體對象。
（七）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、經查，原告附設之慈惠老人養護中心，向被告申請98年度推展社會福利補助人事服務費240萬元等情，有原告98年3月27日98中仁社字第336號函暨申請補助計畫核定表附卷可稽，而原告所有坐落台中市○區○○○段○○○○號土地及其上同段15862建號（下稱系爭房地），設定最高限額抵押權予合作金庫商業銀行股份有限公司，其擔保債權總金額為6億3,120萬元，存續期間96年8月1日起至136年7月31日止等情，亦有土地謄本在卷可稽，且為兩造所不爭執，故此部分之事實，應堪認定。
五、被告以原告將系爭房地向金融單位設定抵押貸款，不符內政部推展社會福利補助作業要點規定，而駁回原告申請，原告不服，循序提起行政訴訟，並以系爭作業要點違反法律保留原則，原處分亦有違反誠信原則、平等原則及信賴保護原則之違法。故本件之爭點爰為：被告以原告將其所有房地設定抵押向金融機構貸款，不符前開作業要點規定而不予補助，是否適法？
（一）按「主管機關及各目的事業主管機關應各本其職掌，對老人提供服務及照顧。提供原住民老人服務及照顧者，應優先遴用原住民或熟諳原住民文化之人。前項對老人提供之服務及照顧，得結合民間資源，以補助、委託或其他方式為之；其補助、委託對象、項目、基準及其他應遵行事項之辦法，由主管機關及各目的事業主管機關定之。」行為時老人福利法第8條定有明文；而依前條第2項訂定之內政部補助或委託辦理老人服務及照顧辦法（下稱老人服務及照顧辦法）第8條第3項規定：「老人福利機構以其土地、建物設定抵押權，且本部非為抵押權人者，本部不予補助經常支出及資本支出。但符合下列規定者，本部得補助經常支出，並得視其清償情形，停止補助：一、財務狀況健全，經本部最近一次機構評鑑成績獲評甲等以上。二、依貸款還款計畫，得於5年內全數清償貸款，並先報經本部備查。」。次按「老人福利機構或身心障礙福利機構以其房屋、土地設定抵押權，且本部非為抵押權人者，本部不予補助經常支出及資本支出。但符合下列規定者，本部得補助經常支出，並得視其清償情形，停止補助：1、財務狀況健全，經本部最近一次機構評鑑成績獲評甲等以上者。2、依貸款還款計畫，可於五年內全數清償貸款，並先報經本部備查者。老人福利機構或身心障礙福利機構租借之標的物，經所有權人設定抵押權者，本部不予補助資本支出。」內政部推展社會福利補助作業要點（下稱補助作業要點）第7點審查作業第12項亦有明文。
（二）本件原告為改建其附設之靜和醫院，將系爭房地向金融機構設定抵押貸款等情，為原告所不爭執，是被告經審查認原告不符前開補助作業要點規定，而不予補助，於法並無不合。原告雖主張系爭作業要點違反法律保留原則云云，惟查：
1、系爭作業要點第7點審查作業第12項有關申請單位如有以其房地設定抵押向金融機構貸款，則不予補助之規定，經查與經老人福利法第8條第2項授權訂定之老人服務及照顧辦法第8條第3項規定相同，而前開老人服務及照顧辦法既經老人福利法第8條第2項授權訂定，且被告補助作業要點之系爭規定，復與前開經法律授權制定之辦法內容相同，則原告主張系爭作業要點之規定，未經法律授權，違反法律保留原則，自難遽採。
2、且查，有關老人福利機構之補助，應係關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者為寬鬆（司法院釋字第443號解釋理由書參照）老人福利法第8條授權被告就補助、委託對象、項目、基準及其他應遵行事項訂定相關辦法，其授權範圍亦屬明確。被告為協助各級政府與結合民間力量推展各項社會福利，提升社會福利品質及水準而編列相關補助經費，如何妥善運用補助經費，被告於授權範圍內自得發布合理規範，以供遵循。本件被告訂定老人服務及照顧辦法及補助作業要點中，就老人福利機構將其房地設定抵押權予金融機構者，排除於補助之列，無非慮及老人福利機構如因財務狀況不佳無法償還營運時，勢將影響土地、建物之權利歸屬及受照顧者之權益，亦使被告提供補助之目的難以達成，故被告訂定此項規定，以財務狀況作為選擇補助對象之標準，尚無違老人福利法之立法目的或逾越授權範圍，原告認此有違法律優位原則，即難憑採。
3、本件原告所屬慈惠老人中心成立未滿3年，尚未經評鑑，此為兩造所是認。慈惠老人中心坐落房地雖未提供金融機構抵押借款，有土地建物謄本在卷可憑，然原告為擴建所屬靜和醫院醫療大樓，將前述台中市土地抵押貸款，借款金額4億5千萬元，借款期間達15年等情，有原告醫院醫療大樓改建計畫專案報告附於原處分卷可參，核與老人服務及照顧辦法第8條第3項但書及98年補助作業要點第7點審查作業第12項但書規定不符，故被告不予補助，洵屬適法有據。
（三）原告主張被告違反平等原則一節，經查：被告對老人福利機構之經費補助係屬給付行政措施，自得考量補助經費之有限性，對於補助對象及相關應遵行事項訂定規範以資遵循，凡符合補助作業要點規定之老人福利機構皆可申請補助，本件原告係因不符補助要點規定而未受補助，並無違反平等原則可言；另原告主張其向金融機構抵押貸款，均經被告准予核備一節，惟此核備事項乃被告依老人福利法第37條行使其監督職權，此申請核備之行政程序，與申請補助程序無涉，自難以被告核備原告貸款計畫，但未續准原告補助，即可認違反誠信原則；況有關補助要件及審查，均已明定於相關之老人服務及照顧辦法及補助作業要點，原告並非不能知悉，原告認被告於核備貸款計畫時未予告知相關補助規定，而認原處分有違信賴保護原則云云，應難認屬有據，從而原告此部分之主張，亦難憑採。
六、縱上所述，原告主張俱不足採，被告以原處分駁回原告補助申請，認事用法尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
從而原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國99年7月29日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官林樹埔
法官蕭忠仁法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年7月29日
書記官林苑珍