高雄高等行政法院96年度訴字第537號判決

裁判字號：高雄高等行政法院96年訴字第537號判決

裁判日期：民國96年10月04日

裁判案由：區域計畫法

高雄高等行政法院判決
96年度訴字第537號原告甲○○訴訟代理人 蕭永宏 律師被告高雄縣政府代表人乙○○縣長訴訟代理人丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國96年5月31日台內訴字第0950046197號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告向財政部國有財產局（下稱國有財產局）承租使用之高雄縣○○鎮○○段○○○○號一般農業區農牧用地土地（下稱系爭土地），面積為0.142313公頃，經被告所屬聯合取締小組查獲，與毗鄰同段土地遭人違規盜採砂石形成大坑洞（系爭土地違規面積0.0784公頃），遇豪大雨沖刷致鄰地嚴重崩塌，影響當地公共安全甚鉅，乃於民國（下同）94年7月25日開會作成「本案因行為人未被當場查獲，請地政局地用課除依違反區域計畫法處以罰鍰外，通知地主於2星期內檢具回填計畫書送該府審議核准後恢復原狀，否則依法連續處以罰鍰。」之結論。被告旋以94年8月10日府建土字第0940170568號函檢送上開會議紀錄，請高雄縣美濃鎮公所等相關單位依會議結論本於權責儘速辦理。高雄縣美濃鎮公所乃以94年8月16日美鎮民字第0940009884號函檢具非都市土地違規使用案件處理查報表及相關照片向被告查報；國有財產局臺灣南區辦事處亦以94年11月22日臺財產南改字第0940048966號函送系爭土地承租人資料予被告參辦。被告即於94年11月28日以府地用字第0000000000B號函通知原告於94年12月25日前陳述意見，原告遲未回覆。被告遂認原告已違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定，依同法第21條規定，以95年1月13日府地用字第0000000000B號違反區域計畫法案件處分書裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰及立即停止使用並限期於95年2月15日前恢復原狀或作依法容許之使用項目。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）按「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」行政程序法第43條定有明文。本件被告認定原告違法盜採砂石之事實，及訴願決定認定原告未盡保護承租土地之事實，均應依證據判斷事實真偽，認定事實不得與證據相違，或憑空臆測，首應揭明。
（二）原告向國有財產局承租之系爭土地為原告一家生計之所繫，原告一家極為珍惜，與鄰地界址均築有完善水泥田埂，以資保護，並逐年填土改善土質，投注無限精力與金錢，終成良田，可種植水稻、香蕉等等農作物。惟93年底阿百砂石場盜採砂石，危及原告所承租之系爭土地，原告向高雄縣政府警察局旗山分局吉東派出所報案，警員回答他們沒有能力處理，於是再向高雄縣政府警察局旗山分局報案，雖經該局刑事組長 劉木郎 及分局長 張仁勇 到場勘查，但仍是盜採依舊，原告遂向臺灣高雄地方法院檢察署告發，並向國有財產局請求協助，特偵組檢察官吳文忠及國有財產局臺灣南區辦事處課長黃淑燕，均到場履勘，仍無法遏止繼續盜採。原告於是經由高雄縣美濃鎮鎮民代表候選人 張聰錦 陪同，利用高雄縣政府縣長每週四縣長時間，直接向縣長陳情。上開事實，有組長劉木郎、分局長張仁勇、檢察官吳文忠、課長黃淑燕、鎮民代表張聰錦給予原告名片，可資證明上開人員確有到場履勘。原告直接向乙○○縣長陳情到第3次，縣長終於到現場履勘，後指示成立專案巡邏隊，雖有專案巡邏隊之設置，但歹徒仍盜採不誤，原告於是將各單位主管人員姓名、電話抄錄，隨身攜帶，不分晝夜巡查，遇有盜採即行報案。94年6月連續豪雨沖刷造成系爭土地塌陷，原告發現時與張聰錦代表及原告之妻到現場查看，並向被告陳報系爭土地塌陷之事，被告所屬建設局於94年7月6日會同相關單位會勘，確認系爭土地塌陷係阿百砂石場盜採砂石所致，盜採事實為媒體知悉，且經台灣時報94年7月7日報紙披露。原告為保護自己的財產，獨力與歹徒奮戰，生命飽受威脅，卻得不到公權力即時的援助，由於公權力不張，行政人員怠隋，財產終於還是遭受無法回復之損害。原告保護財產所作的努力，縣長也知之甚詳，未曾盜採砂石，亦經被告所屬建設局會勘在案。被告怠於行使公權力，造成原告財產之損害，卻罔顧事實於94年11月28日以府用字第0000000000Ｂ號函，命原告說明違法採取土石之經過，續於95年1月13日府地用字第0000000000Ｂ號以原告盜採砂石違反區域計畫法為由，課處30萬元之罰鍰，並限期回復原狀，訴願機關未詳查，率以認定原告未盡保護承租土地之事實，遞以維持原處分，均涉違法之嫌。
（三）被告所屬建設局94年7月6日會勘系爭土地時，系爭土地上種植香蕉，原告有無盜採砂石自可一目瞭然，且會勘紀錄載明系爭土地係因連續豪雨沖刷塌陷，足證原告並無盜採砂石。又從96年6月中旬拍攝系爭土地現況之相片顯示，系爭土地與被盜採砂石之鄰地，均以水泥田埂為界址，系爭土地上之大坑洞為原告盜採砂石或是雨水沖刷塌陷，依現場跡證亦可明確認定。
（四）被告認定原告違法盜採砂石，並未於處分書說明依據何證據判斷事實之真偽，顯然違反行政程序法第43條之規定。
而依據原告所提出之證據，足以證明原告並無盜採砂石，原處分容有判斷事實不依證據之違法。
（五）盜採土石之地點並非於系爭土地上，而係鄰地，系爭土地從未有挖掘之事實，訴願決定論述系爭土地遭違規盜採砂石形成大坑洞云云，顯屬謬見。又訴願決定如何認定系爭土地被挖掘一大坑洞，原告竟無所悉之事實，與一般經驗法則有違，足見訴願決定認定事實明顯不符，且擅自臆測事實，亦有判斷事實不依證據之違法。
（六）綜上所述，原告並未採取砂石，且冒生命危險，舉發盜採砂石之事，可謂極盡維保護承租土地能事。原處分及訴願決定，判斷事實不依證據，違反行政程序法第43條之規定，致損害原告之權利。
二、被告答辯之理由：
（一）按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。
其管制規則，由中央主管機關定之。前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮（市）分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。前2項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執行。」分別為區域計畫法第15條及第21條所規定。次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅需違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第275號解釋在案。又內政部90年2月19日台90內營字第9082546號函亦曾參考法務部89年7月10日法89律字第20292函及行政程序法第159條之規定，明示「應依參與行為之作用與可非難性之程度，各別處罰之。故對土地所有權人（含各共有人）、地上物所有人、使用人及管理人等對象（無論有無授意或知情），其處分仍應視該等對象是否均有故意或過失而定，如經確認其有故意或過失者，則可據以各別處罰之。」
（二）被告於接獲國有土地管理機關（即國有財產局台灣南區辦事處）陳報其土地上有承租人乙節，即依行政程序法第102條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」於94年11月28日以府地用字第0940259336號函請原告於94年12月25日前向被告陳述意見，惟至95年1月13日仍未見被告提出，爰依區域計畫法相關規定逕為執行，被告依法據以處分原告，並無違誤。
理由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」固為區域計畫法第15條第1項前段及第21條第1項所明定。惟「二、．．．查區域計畫法第21條規定．．．上開條文第2項後段係規定主管機關對於違反管制使用土地採取強制拆除或其他恢復原狀措施之費用，應由該土地或地上物之所有人、使用人或管理人負擔，至於違反管制使用土地之處罰對象，上開條文既未明文，宜解為以違反第15條第1項管制規定之義務者為處罰對象，並以其具有故意或過失為責任條件（司法院釋字第275號解釋參照）；又依首揭最高行政法院91年1月10日判字第23號判決，行政罰係以行為人為其處罰對象為原則，對於行為人以外之人科處行政罰為例外，如須對行為人以外之人科處行政罰，自應具備充分、合理及適當之理由。故考量實務上尚有許多土地違規案件，行政機關難於現地查獲或認定實際違反管制使用土地之行為人，如執行對象僅得針對行為人，將造成難以有效達成土地使用管制之目的；是違反管制使用土地之行為人應不限於實際著手實施違反區域計畫法第15條第1項規定之人，對於該行為凡有參與或授意之人，亦屬之。因此，土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等本即應負有土地使用管理責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或授意之情形，亦皆得為處罰之對象。三、綜上，區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外；而對行為人或非行為人處罰，皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由。」亦經內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函解釋在案。上開函釋經核與區域計畫法之立法意旨無違，自得援用。
二、查，原告向國有財產局承租使用之系爭土地，面積為0.142313公頃，經被告所屬聯合取締小組查獲，與毗鄰同段土地遭人違規盜採砂石形成大坑洞（系爭土地違規面積0.0784公頃），遇豪大雨沖刷致鄰地嚴重崩塌，影響當地公共安全甚鉅；被告為此，於94年7月25日開會作成「本案因行為人未被當場查獲，請地政局地用課除依違反區域計畫法處以罰鍰外，通知地主於2星期內檢具回填計畫書送該府審議核准後恢復原狀，否則依法連續處以罰鍰。」之結論。旋以94年8月10日府建土字第0940170568號函檢送上開會議紀錄，請高雄縣美濃鎮公所等相關單位依會議結論本於權責儘速辦理。高雄縣美濃鎮公所乃以94年8月16日美鎮民字第0940009884號函檢具非都市土地違規使用案件處理查報表及相關照片向被告查報；國有財產局臺灣南區辦事處亦以94年11月22日臺財產南改字第0940048966號函送系爭土地承租人資料予被告參辦。被告即於94年11月28日以府地用字第0000000000B號函通知原告於94年12月25日前陳述意見，因原告遲未回覆，被告遂認原告已違反區域計畫法第15條第1項管制使用之規定，依同法第21條規定，以95年1月13日府地用字第0000000000B號違反區域計畫法案件處分書裁處原告30萬元罰鍰及立即停止使用並限期於95年2月15日前恢復原狀或作依法容許之使用項目等情，雖經被告 陳明 在卷，並有高雄縣美濃鎮公所94年8月16日美鎮民字第0940009884號函暨非都市土地違規使用案件處理查報表及現場照片8幀、國有財產局臺灣南區辦事處94年11月22日臺財產南改字第0940048966號函、被告所屬建設局會勘紀錄、被告94年8月10日府建土字第0940170568號、94年11月28日府地用字第0000000000B號函及95年1月13日府地用字第0000000000B號違反區域計畫法案件處分書附原處分卷可稽，固非無據。然原告承租之系爭國有土地內存在之未經申請許可即擅自開採土石之行為，究係原告自行為之，或與他人共同參與、或係授意他人為之，抑或是原告疏於管理所造成？乃本件首應辨明者，辨明後，始得再予論究應否對原告為本件裁罰。
三、則查，原告承租之系爭土地及毗鄰之同段310、311、312、
313、309、323、324號等筆土地，如上所述，雖有未經申請許可擅自開採土石，形成大坑洞，遇豪大雨沖刷塌陷嚴重，致鄰地農路、排水溝斷裂情事，有被告所屬建設局94年7月6日會勘紀錄附訴願卷第29-30頁足憑；然此尚不足以證明原告有未經申請許可即擅自開採土石之故意或過失行為。次查，原告承租之系爭土地係於94年7月6日經被告所屬聯合取締小組查獲有未經許可擅自開採土石之行為，惟在被告所屬聯合取締小組查獲之前，原告即曾於94年1月13日前往被告縣長服務中心陳情系爭土地遭違法盜採砂石，經被告所屬警察局於94年1月14日會同被告所屬建設局前往實地會勘，認確有盜採情事，乃督飭旗山分局加強查緝外，並增派專責警力6名成立專案巡邏隊，密集巡邏、取締等情，此有被告府建土字第0940006018號函及94年2月2日府警刑經字第0940011069號函附本院卷可稽；另被告所屬建設局於94年7月6日會勘後，亦以94年7月25日府建土字第0940155075號函送會勘紀錄予相關單位及原告，有該函文附卷足佐；依該函文說明載稱：「依據94年7月6日美濃鎮公所電話通知前往鎮長室（由）甲○○（原告）、 蕭炳堂 等陳情再會同現場勘查辦理。」，足證被告所屬聯合取締小組94年7月6日之查察行動係經原告等人向美濃鎮公所再陳情而發動；又上開土地遭人盜採砂石，造成坍塌並因大雨沖蝕形成有如大峽谷之坑洞事實，亦經報章媒體披露，有94年7月7日台灣時報13版附本院卷可稽，該項報導對於原告等農民數度向相關單位陳情請求取締盜採砂石不法份子，以保護彼等農地，卻無結果之控訴，有甚為詳細之敘述；是本件為不法份子利用夜間前往系爭土地盜採土石，甚有可能。至被告認原告有與他人共同參與或授意他人在系爭土地盜採土石之故意或過失行為，係以系爭土地經各單位會勘已是形成大坑洞，因被告未查獲行為人，故依據內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋處罰原告，因係採推定過失主義，被告乃函請原告舉證其無過失，但原告於期限屆滿前未為答覆，故推定原告有過失，業據被告訴訟代理人於本院96年9月4日準備程序時陳明在卷（參見本院96年9月4日準備程序筆錄）；然系爭土地遭人盜採砂石之違章事實，如上所述，既係由原告主動向被告等行政機關陳情，請求查緝違章行為人以保護其農地，且被告亦無任何證據足以證明原告有與他人共同參與或授意他人在系爭土地盜採土石之故意或過失行為，本院核閱原處分卷所附之相關卷證，亦無任何有原告有與他人共同參與或授意他人在系爭土地盜採土石之故意或過失行為之相關證據，自難僅以原告未依被告通知時限提出陳述意見，即認原告有與他人共同參與或授意他人在系爭土地盜採土石之故意或過失行為。準此，本院綜情判斷，原告主張系爭土地係遭他人盜採，其非違章行為人，且對該違章行為亦無過失，應可採信。
四、次按，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，業經司法院釋字第275號解釋在案。又內政部92年11月25日台內營字第0920090059號函釋以：「．．．土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人等本即應負有土地使用管理責任，故該等人員如經查明對違反管制使用土地有參與或授意之情形，亦皆得為處罰之對象．．．區域計畫法第21條及第22條執行對象，宜以處罰行為人為原則，對非行為人（土地所有權人、地上物所有人、使用人或管理人）處罰為例外；而對行為人或非行為人處罰，皆應以其具有故意或過失為責任條件，且處罰對象非屬行為人時，應具備充分、合理及適當之理由。」查原告所有之系爭土地係遭他人盜採土石，而非原告自行盜採、或與他人共同參與或授意他人盜取之故意或過失行為，已如前述；然依內政部上開函釋及司法院釋字第275號解釋觀之，縱認為區域計畫法第21條所處罰之對象包括使用人或管理人，仍須以確認該土地使用人或管理人有過失後方得處罰之。而所謂過失，係指土地使用人或管理人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意；或土地使用人或管理人對於構成行政罰之事實，雖預見其能發生而確信其不發生之情形（刑法第14條參照）。本件系爭土地係原告向國有財產局承租作為栽種稻米、香蕉之用，原告於得知系爭土地遭人盜採後，旋即向被告縣長服務中心陳情，此有被告府建土字第0940006018號函及94年2月2日府警刑經字第0940011069號函附本院卷可稽，自難謂原告就系爭土地之管理有何過失之責任。基此，原告既無違反區域計畫法第15條第1項之故意或過失行為，而被告復無法證明原告就本件盜採砂石乙事有何故意或過失責任，其依同法第21條第1項規定裁處原告罰鍰30萬元，並責令原告立即停止使用及限期於95年2月15日前恢復原狀或作依法容許之使用項目，依法即有不合。
五、綜上所述，被告以原告承租之系爭土地未經申請擅自採取土石，形成大坑洞，遇豪雨塌陷嚴重，致鄰地農民掉落及農路排水溝斷裂，乃依區域計畫法第15條第1項及第21條第1項規定，裁處原告30萬元罰鍰及立即停止使用並限期於95年2月15日前恢復原狀或作依法容許之使用項目，於法顯有違誤。
訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告執此指摘，即屬有理由，爰將訴願決定及原處分均予撤銷，以昭公允。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月4日
第二庭審判長法官江幸垠
法官簡慧娟法官許麗華以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國96年10月4日
書記官李昱